浅析我国国家赔偿法归责原则
摘要：国家赔偿的归责原则是国家赔偿责任的理论基石，是从法律价值上判断国家在何种情况下承担赔偿责任的根本标准和依据。但自我国国家赔偿制度实施以来，一元化的归责原则体系缺陷已暴露出来，已经表现出与社会的极大的不适应性，使国家赔偿法成为国家不赔法，而造成这种结局的原因在于归责原则的出发点存在偏差。借鉴国外的多元的归责体系,可以尝试建立以违法归责原则和过错归责原则为一般的归责原则,其适用于一般的国家侵权行为领域;同时,针对特殊的国家侵权行为适用无过错归责原则、结果归责原则等辅助归责原则,从而建立起对不同的国家职权行为以及不同领域适用不同的归责原则的一个多元化的归责体系,努力做到保护受害人合法权益与国家赔偿责任的协调统一。
[关键词]：国家赔偿;违法归责原则;归责体系
我国现行国家赔偿法实施已经有十多年。该法在保护行政相对人的合法权益,督促国家机关依法行政方面,发挥了较大的积极作用,但实施效果距立法宗旨和民众的期望仍相差甚远,其在实践中的缺陷甚至使该法被讥为“国家不赔法”。该法的主要缺陷,就是现行国家赔偿法第2条第1款规定的违法归责原则。该原则是与立法时的法制环境相适应的,但已经无法适应日益复杂的国家侵权现实。目前,我国立法机关正在对国家赔偿法进行修改,如何确立新的归责原则,成了争议的焦点和修改的着力点[ 1 ]。从现行国家赔偿法对归责原则的规定入手,分析其存在的不足,并建议借鉴国外的多元的归责体系,可以尝试建立以违法归责原则和过错归责原则为一般的归责原则,其适用于一般的国家侵权行为领域;同时,针对特殊的国家侵权行为适用无过错归责原则、结果归责原则等辅助归责原则,从而建立起对不同的国家职权行为以及不同领域适用不同的归责原则的一个多元化的归责体系,努力做到保护受害人合法权益与国家赔偿责任的协调统一。
一、我国现行国家赔偿法对归责原则的现状
国家赔偿的归责原则是指国家机关及其工作人员因行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,由国家承担赔偿责任。
根据我国国家赔偿法第2条第1款规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。由此,我国现行国家赔偿法的归责原则采用单一的违法原则,即只有或只要国家机关的职权行为违法侵害公民、法人或者其他组织合法权益,造成损害后果的就应当赔偿。因此,国家机关及其工作人员的职权行为只有构成违法侵权的,才承担赔偿责任;如果该行为并不违法,即
使给他人合法权益造成了损害,也不由国家负责赔偿责任。
我国国家赔偿制度起步较晚,在国家赔偿法立法之时所处的法制环境下,结合当时的具体国情,采用违法归责原则在防止国家机关及其工作人员滥用职权,减少责任认定的困难,增强其可操作性等方面都起到了一定的积极作用。违法原则的适用依据主要体现在以下三个方面:
一,违法归责原则以国家机关及其工作人员执行职务的合法与否作为是否承担国家赔偿责任的标准,与依法治国、依法行政原则强调的职权法定、依程序行政等要求相一致,与行政诉讼法确定的行政行为合法性审查原则相统一。二,违法归责原则是客观的归责原则,避免了过错责任原则在主观认定方面的困难,便于受害人取得国家赔偿。根据违法归责原则,只看国家机关及其工作人员的行为客观上是否违法而不问其主观上是否有过错,受害人无须证明行为人的主观状态,即可以要求国家承担赔偿责任。从而避免了确立主观过错和客观违法的双重责任标准,有利于明确责任主体。三,违法归责原则将国家赔偿与国家补偿严格区分开来。违法归责原则以行为主体执行职务的违法作为承担赔偿责任的前提,排除了对其合法行为造成的损害给予赔偿的可能性,则有效地区分了国家赔偿责任与国家补偿责任。
由此可见,规定一元的违法归责原则结合了我国当时的具体国情, 在我国当时的国
情下一定程度上有利于国家赔偿制度及司法实践的发展。但由于历史条件的限制和有些条文的制定缺乏前瞻性,国家赔偿法的赔偿范围很窄,赔偿标准较低,赔偿程序不尽合理,赔偿数
额较少等问题,也在运行过程中逐渐暴露。
从一组数据中可窥一斑:从1997年到2007 年,中国法院系统一共受理了2. 5万多件
国家赔偿案件,决定给予赔偿的案件有8500多件;各级检察院总共受理了1. 7万多件案件,决定给予赔偿的5700多件。给予赔偿的案件仅占受理案件的一半还不到。[ 2 ]“国家赔偿案件平均到每省每年不足20件,在我们这样拥有13亿人口的大国,这很不正常,说明全国有不少冤假错案没有通过国家赔偿法来解决。”[ 3 ]
国家赔偿法采用违法归责原则是造成这一现象的重要原因之一,违法归责原则会造
成侧重于对国家机关行为的法律评价上,而忽视了对公民、法人或其他组织是否受到以及这种损失是否应由其自己承担的考虑和关注,在出发点上就不符合国家赔偿法的权利救济与保障的本质。国家赔偿的本质应当是国家对因受到公共职权行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益进行救济,而不应把主要关注点放在评价国家机关的职权行为是否合法,应当放
在对公民、法人或其他组织合法权益所受到的损失是否应当由其自己负责,国家是否应当对这种损失负责上。现行国家赔偿法规定的违法归责原则,造成了一些国家机关千方百计不承
认自己的行为是违反法律的,国家赔偿法也就变成了“国家追究责任法”。这样也就人为增加了受到损失的个人和组织获得赔偿的难度,也缩小了国家赔偿的范围,国家赔偿法在某种意义上更像是“国家不赔法”。[4 ]
二、现行国家赔偿法归责原则的缺陷
在《国家赔偿法》实施十多年之后，它的弊端已经充分暴露出来。概括起来，主要表现在以下几个方面：
(一)违法归责原则侧重于对国家机关行为的法律评价，在出发点上不符合国家赔偿法权利救济与保障的本质。
我国《国家赔偿法》区分了国家补偿与国家赔偿，补偿是由于国家合法行为致害而承担的责任；赔偿则是因违法行为而承担的责任。区分合法与违法致害体现了对国家行为合法与否的法律价值评价。“违法原则指的是行为违法，而不是行为的结果违法。从行为的结果来看，相对人的合法权益是受到了损害，但在国家赔偿法，则并非一定承认这个行为就是国家侵权行为。必须是行为违了法，才能进而研究是否构成国家赔偿的要件，国家是否承担赔偿责任。如果行为适法，无论相对人的合法权益是否受到损害，国家的赔偿责任都不可能成立，” [5 ]这种观点代表了立法当时对违法的理解。不难看出，违法归责原则侧重于对国家机关行为的法律评价，而忽视对公民、法人或其他组织是否受到损失以及这种损失是否应当由其自己承担的考虑和关注，在出发点上不符合国家赔偿法权利救济与保障的本质。赔偿制度的本质是对损失的负担或弥补，而不是对造成损失行为或原因的评价。由于国家赔偿法把归责原则定位于对造成损失行为的评价上，这样就造成了一些国家机关千方百计不承认自己的行为是违反法律的。
(二)违法归责原则使得受害人获得国家赔偿的难度加大
首先，违法归责原则中的“违法”，常常被狭义地理解为行政诉讼法第54 条所规定的违法形式。由于侧重于对国家机关行为的法律评价，所以很自然地就会用评价行为合法与违法的标准来理解违法归责原则。而在现行法律中，这样的评价标准只在行政诉讼法中有规定。所以，在国家赔偿实践中，人们用该标准来注释违法归责原则，也就成了一个普遍的事实。可是，行政诉讼法第54 条规定的违法标准，只是司法审查的标准，是法院在判断行政行为是否应当维持、撤销或变更时适用的标准。这些标准的范围和程度，都服从于司法机关可监督、审查行政的范围和程度，服从于司法机关处理被审查行为的法律效力这个最终目的。因而，司法审查标准在范围上要小于实体法对行政行为的要求，在程度上要高于实体法对行政行为的要求。这样就过于严格地限制了受害人获得赔偿的条件，是受害人难以获得国
