中国三农财政支出状况
陈多钊
摘要：农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础，也是受自然风险和市场风险双重约束的弱质产业，无论是发达国家还是发展中国家，农业始终受到政府的干预和扶持。财政农
业支持的目的是矫治农业生产领域中的市场失灵和保护农民利益。如果不及时改善政府支
农资金的效率问题，中央增加再多的资金也难达到财政农业支持的目的，国家财力是有限性的，财政农业支持水平不可能无限度增加，因此，如何提高财政农业支持效率，发挥财政支
农资金的导向性作用，是公共财政体制下我国财政农业支出管理工作中面临的主要问题。
关键词：三农，财政，效率，制度，农村经济，农民收入结构，农村消费
一、三农财政的支出现状分析
“农业、农村、农民”三农问题关系党和国家事业发展全局，在革命、建设、改革各
个历史时期，我们党始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题，把解决“三农”问题列为全党工作重中之重。农业是国民经济中最为基础的母体产业，是其他产
业发展的基础。同时，农业不仅提供农产品和大量的就业岗位，而且拓展出生态保护、观
光休闲和文化传承等功能。但传统农业的弱质性也是客观存在的: 农业对自然的高依赖，
农业生产周期长，供给调整滞后于市场，承受自然风险和市场风险，农业的预期收益低，
投资回报率低，资金和人才等要素由农业单向外流。劳动力素质与其它产业相比明显偏低，农业整体科技素质低，农业经营规模小，生产经营方式落后，农业产业链短而细，集约化
程度低，规模效益小，农产品加工增殖率低，农业生产经营风险大等。
发展现代农业，用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体
系提升农业，用现代经营方式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展
农业，建设资源节约型和环境友好型农业，这不仅是我国农业发展的必由之路，是转变经
济发展方式、全面建设小康社会的重要内容，也是提高农业综合生产能力、增加农民收入、建设社会主义新农村的必然要求。但现代农业的发展需要大量资金，仅仅依靠农民自身积
累是远远不够的，迫切需要财政支持。
改革开放以来，我国财政支农投入逐年增加，如图1，尤其是2003 年以来，无论是用
于“三农”的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显。随着财政支农力度的加大，财
政支农取得显著成效: 改善了农业生产条件，促进了农村各项事业发展和农业增产增效增收，同时也有效地提升了农村公共服务水平，促进了农村社会的和谐稳定。但财政支农资
金的投入总仍然不足，财政支农资金分152配结构不太合理，财政支农资金管理体制不够顺，财政支农配套资金不落实，财政支农资金管理模式比较落后，财政支农理论研究较为滞后，严重影响了财政支农的效率和效果。
一国经济的持续增长需要依靠消费、投资和出口协同拉动，而当前我国经济面临的主要问题是消费乏力、投资过热、外需不足和经济结构失调。因此，转变经济发展方式、实现经济内生增长成为迫切需要解决的问题，而这一过程又必然需要扩大内需，尤其是消费需求。但是事实情况却是，３０多年来，中国经济保持着高速、持续的增长势头，而中国居民消费占ＧＤＰ的比重却不断走低，尤其是农村居民消费能力低下。“十二五”是我国实现全面建成小康社会承前启后的关键时期，继续加快推进农民增收、优化农民收入结构、
扩大财政金融支农力度、打开农村消费市场、保持农村消费扩张是拉动内需、转变我国经济发展方式、实现经济持续快速健康发展的重要战略举措。
从我国实际情况来看，扩大内需的关键还是扩大农村居民的消费需求。虽然改革开放以来，我国农村人口从８２．０８％（１９７８年）下降至４７．４３％（２０１２年），但农村消费总量却不足全国的１／３。从城乡居民消费对比情况来看（见图１），城镇居民消费占比一直不断上升，而农村居民消费占比却从６２．１％（１９７８年）大幅下降至２２．２％（２０１２年）。单就农村居民人均消费水平而言，近年来农村消费进一步出现萎缩现象，１９７８—２０１２年间农村居民人均消费水平增长率为
１１．７５％，而１９９７—２０１２年间的年均增长率仅有８．７８％①。不可否认，影响农村居民消费升级的因素是多方面的，以城乡收入差距为主要特征的社会分配不公是直接因素，农民增收渠道及收入来源单一化是主要困境，而财政金融支农政策引导偏颇是关键环节所在。从城乡居民收入差距来看，改革开放前是相对稳定的，改革开放之后城乡收入比从２．５７（１９７８年）扩大到了３．１０（２０１２年）。从农民收入结构来看（见图２），家庭经营性收入和工资性收入一直是农民收入的主体部分，且家庭经营性收入比重持续下降而工资性收入比重不断上升；近年来农村居民财产性收入与转移性收入有了一定程度的提高，自２００８年起两者比重之和开始突破总收入的１０％。从财政金融支农来看，１９９７—２０１１年人均财政支农年均增长率为２２．２３％，人均农业贷款年均增长率为２３．０９％，但这些支农支出大多以补贴的形式进入农民手中，对农民消费的影响大打折扣。由此看来，在当前乃至未来的很长一段时间内，要提升我国消费空间，必须把握好扩大内需的关键，努力实现农村消费增长。这就需要从收入着手刺激最为广阔的农村消费市场，并通过财政金融支农政策引导广大农民成为合理的消费市场群体。因此，我国农村居民的收入结构变迁和财政金融支农政策引导对农村消费的影响，不仅是国家宏
观经济政策关注的重点，也是当前理论研究的热门话题。
图2 １９７８—２０１２年我国城乡居民消费支出占比对比
图3 １９８５—２０１２年我国农村居民收入结构变化趋势／％
西方经济学家对收入与消费及其结构的关系研究最早可以追溯到１９世纪末２０世纪初，Ｅｄｗａｒｄ首次提出家庭消费结构支出分类法。现代消费理论则起源于凯恩斯（Ｋｅｙｎｅｓ，１９３６）的绝对收入假说、杜森贝利
（Ｄｕｅｓｅｎｂｅｒｒｙ，１９４９）的相对收入假说、莫迪利安尼和布努伯格
（Ｍｏｄｉｇｌｉａｎｉ＆Ｂｒｕｍｂｅｒｇ，１９５４）的生命周期假说和弗里德曼（Ｆｒｉｅｄｍａｎ，１９５７）的永久收入假说。之后Ｈａｌｌ（１９７８）考虑到不确定性的存在，将理性预期理论引入永久收入假说和生命周期假说，提出随机游走假说。２０世纪８０年代末９０年代初，预防性储蓄理论（Ｌｅｌａｎｄ，１９６８）获得极大发展，将不确定性引入分析框架，在吸收了理想预期思想的基础上，进一步对生命周期假说和永久性收入假说进行了重要拓展，发展起了流动性约束假说
（Ｚｅｌｄｅｓ，１９８９）、预防性储蓄假说（Ｃａｂａｌｌｅａｒｏ，１９９０）以及各种预防性储蓄模型（Ｚｅｌｄｅｓ，１９８９；
Ｄｅａｔｏｎ，１９９１；Ｃａｒｒｏｌｌ，１９９２；Ｇｕｉｓｏｅｔ
ａｌ，１９９２；Ｄｙｎａｎ，１９９３；Ｗｉｌｓｏｎ，１９９８；Ｃａｒｒｏｌｌ，２００６），使理论对实际消费数据的解释能力不断加强。借鉴国外经典的收入—消费理论，近年来国内学者针对农村居民消费与收入的研究明显增多。李锐和项海容
（２００４）指出农村居民的消费支出主要取决于持久性收入水平，但暂时性收入对消费支出也有一定程度的影响。蔡跃洲（２００９）在对我国农民收入构成进行分解的基础上，对影响我国农民消费的各种因素进行了量化分析，指出当前对农民消费具有显著影响的因素主要是农民经营性收入、工资性收入及国家财政农村救济费支出。张秋惠和刘金星
（２０１０）基于１９９７—２００７年的面板数据分析，发现农村居民的消费结构和消费水平正处于升级变动之中，但尚未发生根本性的改变；基本收入对农村居民消费需求的拉动作用不明显，而非基本收入对农村居民消费需求却具有较强的拉动作用。
祁毓（２０１０）实证研究了不同来源的收入对城乡居民消费的影响，其结果表明对于农民而言，虽然家庭经营收入的消费效应最大，但与家庭经营收入相比，工资收入增加对消费增长的贡献率更大；转移性收入增加能够显著地影响农民消费，财产性收入对消费增长的影响却并不显著。温涛等（２０１３）基于２００４—２０１０年省际面板数据，实证分析了我国各地区农民收入结构对其消费水平和消费结构的影响，结果表明农民各项收入对各项消费的作用强度存在明显差异，家庭经营收入仍然是其分项消费支出的最主要影响因素。
