广东省区域性交通干道的规划、建设和管理
罗勇徐东辉
(广东省城市发展研究中心，广州510045)
摘要：区域交通干道对区域城镇开发和经济发展具有引导性的作用。
本文根据区域性交通干道的特点和国家的政策要求，并结合广东省区域性交通干道的建设和管理实践，论述了区域性交通干道从规划、建设到管理的一般程序要求、工作内容和工作流程，反映了近年来广东省区域性交通干道建设的创新实践和发展态势，为将来的区域性交通干道项目建设提供工作参考。
关键词：区域性交通干道；规划；建设程序；运营管理
Planning, Construction and Management of Regional Main Roads in Guangdong Province
Abstract：Regional main roads play a guiding role in promoting economic development of regional towns. According to characteristics of regional main roads, the state's policy requirements, and the experience of Guangdong province, this paper discussed the general procedure, work content and workflow of regional road from planning, construction to management. This paper reflected the innovative practices and developing trend of regional road construction in Guangdong province which provide useful reference for future work.
Key words：regional main roads；planning；construction procedure；management
1.概述
区域性交通干道对于促进城乡区域协调、提高沿线城镇经济发展水平有着重大的意义。
区域性交通干道主要指区域交通运输体系规划中所涉及的高速铁路、铁路、城际轨道和高速公路等交通要道①，主要有以下特征：一是交通运输网的骨干，承担着区际运输联系的大部分或全部运输任务，通道是否畅通对于运输网整体的效益起决定性作用；二是运量大而集中，主要以区际交通运量为主；三是有一定的层次性，高层次的运输通道由多种运输方式组成，通过能力大，能适应各种运输需求，低层次的则由单一方式组成或以某一运输方式为主；四是经济区域具有扩展性，除直接联系和经过的区域外，还影响到非相邻区域③。
目前珠江三角洲的区域交通网络日益显现高等级、多层次、网络化等特征，但在区域交通运设施建设快速发展的形势下，珠江三角洲内部也出现了交通网络不衔接的问题，不同城市之间、不同交通方式之间未能充分协调；在城镇密集地区还出现大量土地已被使用，使区域中适用于建设交通线路的通道地区用地急剧减少，为区域性交通干道的建设带来障碍，从而影响了区域交通运输网络整体效益的发挥。
为了实现区域性交通干道的可持续、健康、良性发展，需要加强对区域性交通干道的宏观管理，强化和突出项目建设的程序性和规范性。
区域性交通干道的一般工作程序可划分为三个大的阶段，即规划、建设和管理。
本文将结合珠江三角洲城镇群协调发展规划和广东省区域性交通干道的建设实例论述区域性交通干道从规划、建设到管理的一般程序要求和工作流程。
图1 区域性交通干道一般工作流程图
2.区域性交通干道的规划
2.1开展综合交通体系规划
规划是龙头，规划的好坏直接影响到区域性交通干道的综合效率。
区域性交通干道作为区域重大的交通基础设施建设项目，投资规模大、建设时间长、报批程序多，做好前期的规划和研究工作非常重要④。
区域性交通干道的规划研究工作涵盖在区域综合交通体系规划之中，区域综合交通体系规划的核心任务是在对交通发展现状进行调查分析的基础上，根据社会经济发展需要和交通发展战略，预测交通发展趋势和运输需求，对未来区域交通发展作出统筹安排。
规划的内容体现综合全面的原则，主要包括：（1）区域社会经济发展背景和综合交通体系现状（航空、铁路、公路、水运、交通枢纽）；
（2）区域交通发展存在的问题；
（3）区域交通发展趋势分析；
（4）区域交通体系的发展目标和发展策略；
（5）区域综合交通体系布局规划（航空、铁路、公路、水运、交通枢纽）；
（6）近期建设重点；
（7）区域交通政策。
区域综合交通规划由规划建设行政主管部门组织编制，它融合了由其他交通主管部门组织编制的交通专项规划，如交通行政主管部门编制的公路、航运发展规划；铁道部门编制的铁路发展规划；航空部门编制的民航发展规划。
区域综合交通体系规划是区域城镇体系规划的重要基础，是区域性交通干道建设的指南。
2.2 设立一级空间管治区，实施红线管制
区域性交通规划能否得到有效实施与规划管理分不开，为了加强规划管理，广东省从抓源头入手，在规划编制方法和管理手段上进行了创新。
由建设部和广东省人民政府联合组织编制完成的《珠三角城镇群协调发展规划（2004－2020）》创新性的提出了对区域性交通通道实施一级空间管治（监管型管治），强化对区域性交通通道“红线”的监督管理。
此项措施已由《广东省珠三角城镇群协调发展规划实施条例》颁布实施②。
《珠三角城镇群协调发展规划（2004－2020）》指出，区域性交通通道是组织全区域交通网络的通道地区，包括高速铁路、铁路、城际轨道和高速公路等交通干道地区。
对该类地区实施一级空间管治的目的，是通过城镇体系规划和总体规划控制好重要的交通通道用地，保护好战略性空间资源，从而一方面充分发挥区域交通设施对城镇发展的带动作用，另一方面减少区域交通设施实施过程中对城镇的干扰。
区域性交通通道需由省级政府进行重点监控。
在管制措施方面，规划指出区域性交通通道地区由省和城市两级政府部门共同划定，各城镇政府依据本次规划的要求，在城镇体系规划和总体规划中具体落实交通走廊位置；相关城镇政府磋商确定相邻城镇交通走廊接口位置，省政府统筹，并监督实施，城市人民政府负责具体的开发建设等环节。
区域性重大交通通道地区的调整必须经由省政府的建设、交通等行政主管部门批准。
各级城乡规划管理必须严格执行重要交通通道“红线”的管理规定，应准确标注，不得擅自更改和挪动，防止侵占，并通过遥感监测、群众举报等手段，强化对“红线”的监督。
3.区域性交通干道的建设
3.1 基本建设程序
按照国家规定，建设项目基本建设程序包括规划、选项、评估、决策、设计、施工、竣工验收、后评价等阶段。
结合区域性交通干道的建设实践，其规划阶段的工作前面已有详述，建设阶段的工作程序如下：（1）根据综合交通体系规划、五年规划和交通发展需要，进行项目预可行性研究，编制项目建议书，报请审批立项；
（2）根据批准的项目建议书，编制可行性研究报告，以及相关的评估报告（包括环境影响、地质灾害、地震灾害、文物调查、规划选址、用地控制等），报请审批；
（3）根据批准的可行性研究报告，进行初步设计，报请审批；
（4）根据批准的初步设计文件，进行施工图设计，并进行开工前的各项准备工作，编制开工报告，报请审批；
（5）施工及工程验收，建设单位组织项目的实施，施工完毕后，报请验收。
3.2 预可行性研究报告和项目建议书
工程预可行性研究是以项目所在地的区域综合交通体系规划、国民经济和社会发展五年规划为依据，通过现状调查，重点研究项目建设的必要性、技术可行性、经济合理性和实施可能性，为项目建议书的编制、报批、项目立项提供依据和技术支持。
根据预可行性研究要达到的目的，其报告的主要内容有：（1）现状评价及发展环境研究；（2）运输发展预测及建设的必要性研究；（3）提出建设规模、标准及初步方案；（4）投资估算和资金筹措分析；（5）经济评价。
区域性交通干道的预可行性研究报告必须由相应资质的工程咨询、勘察设计单位承担编制。
编制完成后，由建设单位组织专家、学者、政府官员进行初步评估、审查。
预可行研究报告根据审查意见进行修改，并作为项目建议书的依据。
项目建议书完成后，由建设单位报请审批。
因为区域性交通干道是国家或区域的重大基础设施，投资金额大，所以通常由国家发展委员会审批立项，少数由省发展改革委员会审批立项。
3.3 工程可行性研究报告和其他相关评估报告
工程可行性研究报告是项目建议书得到批准的基础上进行编制的，是确定工程规模和主要技术方案的重要依据，是政府审批工程投资概算、进行项目决策的重要依据。
工程可行性研究报告由建设单位委托具有相应资质的咨询、勘察设计单位，对不同建设方案从技术、经济、环境等方面进行综合论证，推荐优化方案，确定建设规模、技术标准和投资估算，论证投资效益。
报告的内容主要有以下几方面：（1）区域社会经济发展概况和问题；（2）运输量和交通量的发展预测；（3）建设规模与标准；（4）建设条件和方案选择；（5）投资估算和资金筹措；（6）实施方案；（7）经济评价。
因为区域性交通干道是国家和区域的重大基础设施，其工程可行性研究报告报请审批，需要编制相关支持性评估报告并获得相关行政主管部门的审查意见。
这些支持性评估报告包括：（1）环境影响评价报告；（2）水土保持方案报告；（3）地质灾害评估报告；（4）地震灾害评估报告；（5）文物调查报告；（6）规划选址评估报告；（7）用地控制报告。
环境影响评估报告是项目能否得到批准的重要支撑报告，由建设单位委托具有相应资质的环境评估咨询单位编制，其主要内容包括：（1）拟建项目基本情况；（2）环境现状评价；（3）项目施工期间和运营期间对环境的影响评价；（4）环境影响经济效益分析；（5）环境管理和监控政策；（6）结论和建议。
环境影响评估报告编制完成后，建设单位组织评审，并报国家环保总局或省环保局审批，即国家发改委审批立项的项目由国家环保总局对环境影响报告进行审批，省发改委审批的项目则由省环保局审批。
水土保持方案报告的主要内容包括：（1）项目概况；（2）水土流失预测分析；（3）水土流失防治方案；（4）水土流失监测规划；（5）水土保持投资估算；（6）方案实施的保障措施。
编制完成后，由建设单位报水利行政主管部门审查。
地质灾害评估报告的主要内容包括：(1)项目沿线的自然地理、地质环境条件；(2)项目沿线地质灾害的类型、规模、分布和稳定状态等，分析评价对拟建项目建设及营运的危害；(3)分析预测项目在建设过程中
和建成后，对地质环境的改变和影响，评价其可能诱发或加剧地质灾害的可能性及灾害的范围和程度；(4)对地质灾害危险性及土地适宜性综合评价；（5）防治诱发地质灾害的措施和建议。
编制完成后，建设单位组织评审，并报国土行政主管部门审查。
地震灾害评估报告，其主要内容包括：（1）区域地质构造和地震活动概况；（2）场地工程地质条件和土动力分析；（3）场地地震参数确定；（4）结论。
编制完成后，建设单位组织评审，并报国土行政主管部门审查。
文物调查报告，其主要内容包括：（1）项目沿线实地调查取样情况分析；（2）评估结论。
编制完成后，由建设单位报文化行政主管部门审查。
规划选址评估报告是申请选址意见书的重要依据，（1）项目是否符合有关城市规划的法律、法规、规范和标准要求；（2）项目是否符合经批准的城市总体规划、城镇体系规划和相关专业专项规划；（3）项目是否与城市各类基础设施、公共设施配套相协调；（4）项目是否满足环保、通讯、能源、安全和综合防灾等要求；（5）项目是否满足风景名胜、自然生态和历史文化保护的要求。
编制完成后，报建设行政主管部门审查，并核发选址意见书。
当项目拿到建设行政主管部门的选址意见书后，就要编制用地控制规划报告，用于申请用地预审意见，其主要内容包括：（1）建设项目基本情况；（2）拟选址情况；（3）拟用地总规模和拟用地类型；（4）补充耕地初步方案。
建设单位组织编制完成以上支持性评估报告并取得相应管理部门的审查意见后，才能将工程可行性研究报告报请发改委审批。
下面是可行性研究报告报请审批需要的材料：
（1）有资质的设计、咨询单位编制的工程可行性研究报告；
（2）可行性研究报告的审查意见；环保主管部门的审查意见；重大项目须有地震评价报告和地震主管部门的审查意见；
（3）国土部门的土地预审意见；水利部门对水土保持方案的审查意见；
（4）需新设立公路收费站或非经营性收费公路项目转为经营性项目的，须有省政府的批准文件；资金筹措证明和项目法人组建方案。
3.4 初步设计
建设单位应通过招标择优选择设计单位按批准的可行性研究报告对工程编制设计文件。
设计是安排建设项目、控制投资、编制招标文件、组织施工和竣工验收的重要依据。
区域性交通干道在设计阶段包括初步设计和施工图设计两个阶段，主要任务是确定总体布局、主要工程的结构尺寸、施工方法及进度安排等，计算工程量、投资概算等主要经济指标。
初步设计完成后，报项目上级主管部门审查，如高速公路报交通行政主管部门审查，铁路报铁道行政主管部门审查；主管部门出具审查意见后，报规划行政主管部门核发建设用地规划许可证；领取到建设用地规划许可证后，报请国土行政主管部门核发国有土地使用权证。
3.5 建设准备
在完成初步设计，并领取到用地使用权证后，项目进入施工准备阶段。
项目在开工建设之前要切实做好各项准备工作其主要内容包括：
（1）征地、拆迁和场地平整；
（2）完成施工用水、电、路等工程；
（3）组织设备、材料订货；
（4）准备必要的施工图纸；
（5）组织施工招标投标，择优选定施工单位。
施工准备工作基本完成后，要向项目上级主管部门提交开工报告，经批准后方能正式开工建设。
项目在报批新开工前，必须由审计机关对项目的有关内容进行审计证明。
主要是对项目的资金来源是否正当落
实，项目开工前的各项支出是否符合国家的有关规定，资金是否存入规定的专业银行进行审计。
3.6 建设施工
项目准备工作结束后，施工单位要根据设计单位提供的施工图，编制施工图预算(包括材料设备预算)和施工组织设计。
在施工阶段，建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等都要各负其责，共同努力使项目正常实施。
3.7 竣工验收
按国家现行规定，建设项目按照上级批准的设计所规定的内容和施工图纸的要求全部建成，要及时组织验收。
因为区域性交通干道规模较大、较复杂，要先进行初验，然后进行全部建设项目的验收，由国家发展改革委或由国家发展改革委委托项目的主管部门、地方政府组成的验收委员会组织验收。
验收合格后，方能投入使用。
4.区域性交通干道的管理
区域性交通干道投入使用后能否充分发挥经济效益和社会效益，在于区域性交通干道的管理是否有效。
目前广东省在区域性交通干道的管理方面经过十多年的实践，已初步形成一套“统一领导、分工负责、政企分开”管理模式，广东省人民政府统一领导全省的区域性交通干道的建设工作，各级政府职能部门主要发挥引导和监督的作用，企业主要负责运营管理。
省级政府部门主要负责制定区域性交通干道的发展规划、制定政策法规、立项审批、协调区域交通干道的建设，地方政府部门负责维护区域性交通干道的交通秩序，管理交通安全以及具体协调工作。
区域性交通干道的运营管理由项目公司负责，遵循“谁建设、谁经营、谁管理”的原则。
目前广东省已形成了“一路一公司”和“多路一公司”的管理格局。
“一路一公司”的模式，如由铁道部和广东省人民政府共同出资成立的广深港客运专线有限责任公司负责广深港铁路专线的投资、建设和管理；由深业集团与惠州市公路管理局共同出资组建的惠州广河高速公路有限公司负责广河高速公路惠州河源段投资、建设和管理；其它还有广深高速公路公司、广佛高速公路公司等20多家高速公路管理公司成立⑤。
“多路一公司”的管理模式，如广州公路开发有限公司负责广河高速广州段、珠三角北三环高速公路、广明高速公路、广丛高速公路等“七路一桥”的投资、建设和管理。
这些项目公司主要负责区域性交通干道的收费经营、维护保养、沿路的加油、餐饮、广告经营、土地开发利用等。
5.结语
区域性交通干道作为区域的重大基础设施项目，因其投资大、工期长、影响广，往往被列为区域基建项目的头号重点工程。
按照规范、有序的思路，循着项目从规划、建设到管理的科学程序，做好项目的全盘统筹考虑，做好每一步工作，有利于不同类型区域性交通干道的协调建设，有利于充分发挥项目的综合效益。
参考文献
1 广东省人民政府.《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004－2020）》，2005.
2 广东省人民代表大会常务委员会.《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》，2006.
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