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管理主义与宪政主义：公共行政学作为政府管理领域的一门应用性学科,诞生于20世纪初的发达资本主义国家,迄今已有上百年的历史,并发展形成了蔚为壮观的学科理论体系。
在公共行政学科的发展进程中,先后形成了宪政主义、管理主义、政策主义等不同的研究取向和理论范式。
古德诺的《政治与行政》舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。
其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。
古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。
美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义自公共行政学产生至今已逾百年。
在这一百多年中,公共行政的研究方法、各种理论与价值理念层出不穷。
为了适应日新月异的社会发展,美国公共行政学不断地改变自己的分析框架,更新研究内容,采纳新的研究方法,开创新的研究领域。
这些努力的结果铸就了管理主义和宪政主义两大范式的发展。
宪政主义就是以宪法或一系列法律为标准对政府的权力进行有效的限制和制约以保障人权的一套理念形态和制度形态,它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值;管理主义则强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求,希望通过价值中立的方式得出科学的结论,并通过改进行政技术方法来提高行政效率,它关注效率、经济与效果等价值。
从学者时代传承的视角来看,自杰斐逊起中经沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特洛姆至登哈特为宪政主义的思想脉络,而从汉密尔顿起中经威尔逊、魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本和盖布勒形成了管理主义的思想脉络。
从两大范式相互更替的视角来看,则形成了传统公共行政、行为主义行政学、新公共行政学、新公共管理到新公共服务的理论传承。
其中传统公共行政、行为主义行政学与新公共管理属于管理主义范式,而新公共行政学与新公共服务则属于宪政主义范式。
两大范式在哲学根源、理论基础、价值理念、政府与公民的角色及对组织的认识方面各不相同,具体可见表1。
理论界的学者和公共管理者,如何辩证地看待和理解这两大范式的发展,进而从中吸取有益的思想和方法则是当务之急。
正是基于此,我们或可剥开自缚颇紧的时代之茧,去发现那隐伏于两大范式理论之蛹中的内在规律。
一、价值回溯:工具理性与价值理性的辩证统一要研究管理主义,我们先探讨一下实证主义。
实证主义一个重要的特质在于把关于科学的原则同等应用于社会科学,并提供了社会科学的基本哲学理念。
这些原则包括:经验主义。
作为实证主义立论基础的经验主义是其反形而上学的核心学说,它强调所有知识都必须有经验基础。
客观主义。
实证主义把认知建立在主体和客体分离的基础上,不关心观察者本身的态度,而只关注于客体。
现代公共行政管理理论引言公共行政管理作为一门学科，在当代社会中扮演着重要的角色。
随着社会的不断发展和变革，公共行政管理理论也在不断完善和深化。
在过去的几十年里，许多学者们对公共行政管理理论进行了研究和探讨，提出了各种各样的观点和理论。
本文将从历史演进、核心概念、主要理论等方面对现代公共行政管理理论进行综述，以期对公共行政管理理论的深化和完善提供一定的参考。
一、公共行政管理理论的历史演进公共行政管理理论的历史可以追溯到19世纪末20世纪初的时期。
当时，随着工业革命和城市化的发展，政府对社会和经济事务的干预越来越多。
这使得对公共行政管理理论的研究和探讨逐渐成为人们关注的焦点。
在20世纪初期，公共行政管理理论主要围绕着政府治理、效率与公平等问题展开。
在此期间，传统的公共行政管理理论主要关注公共机构的组织结构和管理方法，以及政府部门的职能和责任。
这一时期的代表性理论包括弗雷德里克·泰勒的科学管理理论和马克斯·韦伯的官僚理论等。
随着社会和经济的不断发展，公共行政管理面临着越来越多的挑战和问题。
这使得公共行政管理理论逐渐向多元化和复杂化发展。
在20世纪中后期，公共行政管理理论逐渐转向了公共政策的制定和实施、公共服务的提供和管理等方面。
代表性理论包括赫伯特·西蒙的决策理论、克里斯·阿金的治理理论等。
今天，随着全球化和信息化的不断深化，公共行政管理理论正在经历着新的变革和发展。
新型公共行政管理理论强调了政府与市场、政府与社会等方面的协同合作，以及信息技术等新技术在公共管理中的应用。
同时，公共行政管理理论也更加关注公民参与、社会公平和可持续发展等问题。
这些都为公共行政管理理论的深化和完善提供了新的思路和方法。
二、公共行政管理理论的核心概念公共行政管理理论的核心概念包括公共性、效率与公平、治理和政策等。
首先，公共性是公共行政管理理论的核心概念之一。
公共性是公共行政管理的基本属性，它决定了公共行政管理与私人管理的根本区别。
浅谈社会宪政(2)三、社会宪政的理论基础(一)公共领域的二元化是社会宪政的社会学基础政治国家与市民社会二分、公共领域和私人领域相互独立的自由主义理论是现代西方宪政的逻辑前提。
在这一前提之下，国家是惟一的公共领域，宪法作为典型的公法必然与国家直接相关，而宪政也只能是国家层面的宪政。
可以说，这一理论设定和制度体系与当时的社会现实是基本吻合的。
昂格尔称之为“西方社会的深层结构”。
{10}139。
从18世纪现代西方宪政的确立到20世纪60年代社会组织的崛起，市民社会和政治国家的二分及一元化的国家公共领域，这一结构从未发生过实质性改变。
尽管在20世纪西方国家经历了从守夜人国家到福利国家的变迁，国家获得了福利供给、社会服务等积极功能，但也只是国家的职能的局部增加而已，并未分化出一个新的公共领域。
正如哈贝马斯所言，和形式法相比，福利法建立在同一个“基本权利系统”之上，只不过是随着“社会图景”的变化，导致了不同的理解而已。
{11}772就宪政而言，这一时期的宪政模式虽然也发生了很大的变化，在国家公权力结构层面，行政权的主导地位得到凸显;在公民的基本权利方面，增加了经济和社会权利的内容，但从总体上看，福利国家的社会结构仍然是国家—市民社会二元框架结构，国家仍然是惟一的公共领域。
因而，福利国家的宪政理论和制度仍然是在国家层面展开，仍然属于国家宪政的范畴。
然而，20世纪60年代兴起的“社团革命”却从根本上改变了传统的社会结构，从而对传统的宪政理论提出了巨大挑战。
{6}328新兴的社会组织虽然来源于民间，但它却和国家一样具有公共性。
一个社会组织就是一个自主治理的共同体，国家层面的立法、行政、司法功能在社会组织层面都可以得到体现。
以行业组织为例，行业组织民主选举产生自己的组织机构，行业成员大会或者代表大会制定章程及行规规约等具有“法律”意义的文件作为行业内事务管理的依据，经选举产生的理事会具体执行行业内的“法律”，行业组织的监事会及仲裁机构行使对理事会监督以及解决内部纠纷的权力。
宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践摘要：近百年来，公共行政理论一直在宪政主义和管理主义两条线之间徘徊，并逐渐融合。
与管理主义强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求所不一样的是，宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制，它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值。
关键词：宪政主义;管理主义;民主公正;价值判断一、宪政主义内涵在研究宪政主义理论演变之前，首先要对宪政主义的内涵有清楚的认识。
判断一个国家是否实施宪政的依据不是看一个国家是否有一部成文宪法，而是个人权利是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
在政治制度中接受个人权利的在先价值，是宪政主义的一个根本。
宪政主义是一种规范性政治理论，支持者一种特殊的宪政秩序，它在现实实践中的宗旨是：政府任何权利的行使――不管是否代表了全体公众的意愿还是部分公共的意愿――必须受到一定的限制。
宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严，在对管理主义批判的过程中寻找人性的存在意义、价值、自由。
宪政主义认为，不管它怎样忠诚地遵守宪法文本和更广义的宪法秩序，有些事情是政府不能做的。
正如罗马法学家西塞罗所说“为了自由，我们才服从法律”。
显然，这种规范性理论和绝大多数的权威型政府并不一致。
在这里，我们就需要了解两种不同的宪政主义：形式宪政主义和实质宪政主义。
《布莱克威尔政治学百科全书》中的宪政主义词条认为宪政主义至少有比较注重形式和比较注重实质的两种含义：一种视宪政主义为制定宪法的实践，指一些精选的纯粹法律规范;另一种视宪政主义为建立和推动某类政治制度的实践，这类制度包含有体现有限政府原理的规则。
从制度结构意义上说，宪政导致审慎的决策和有活力的政府。
本文中的宪政主义是指后者。
二、不同时期的宪政主义及其代表人物宪政主义观在希腊时期就已经产生，但是未形成系统的理论体系。
而宪政主义理论体系的形成要从美国建国之初开始，经由沃尔多、乔治・弗里德里克森、登哈特夫妇等不断丰富。
《公共组织理论》Report一、作者简介登哈特是美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，大学教授，政治顾问；是公共行政领域中的宪政主义者；是2004年美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖的获得者。
他一贯的学术价值取向是重视宪政主义在公共行政领域的传承，重视公共行政理论与政府实务运作的结合与协调；反对将公共行政理论“纯学术化”,对管理主义特征明显地过分强调效率的“新公共管理"基本持批评态度。
代表性著作有《新公共服务：服务而不是掌舵》、《公共组织理论》、《公共行政：一种行动取向》、《意义之寻求》等。
二、本书主要内容《公共组织理论》该书的主旨就是促进人们对公组织的理解，从而使我们能将理论融于实践、思想寓于行动.本书主要批评新公共管理的钟摆可能过分地摆向了管理主义，新公共管理认为政府不仅应采用企业管理的技术,而且也应该采用某些企业的价值观。
下面将对本书各章节进行详细评述。
第一章，认识公共组织。
书中认为公共行政理论有三个取向：第一，公共行政被看作是政府过程的一部分,因而是政治学的一个分支;第二，公共组织被看作与私人组织差不多；第三，公共组织被认为是一个专业领域,它吸收了不同的理论观点以解决实际问题。
而公共行政是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理。
这个定义表明，公共行政理论不仅仅是几种不同的研究方法和实践方式的结合，它包含着一个根本的、一以贯之的鲜明主题。
从该章中两个案可以看出，一方面，政府机构要以最大的效率提供服务；另一方面政府机构又必须对顾客的需求和愿望作出回应。
第二章，思想传承：马克斯。
韦伯和弗洛伊德。
本章将研究三位理论家（马克思、韦伯、佛洛伊德）的著作。
他们的著作勾画了本世纪西方世界思想发展的方向，并对现代社会生活的特征作了最清晰、最有影响力的阐述。
马克思的一个特别贡献在于它将黑格尔对辩证发展过程的理解与经济组织方式的历史分析结合起来。
韦伯认为社会学是人的客观思考和对人的行动意义的结合的产物，当然这种结合是极难是现的。
宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践摘要：近百年来，公共行政理论一直在宪政主义和管理主义两条线之间徘徊，并逐渐融合。
与管理主义强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求所不一样的是，宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制，它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值。
关键词：宪政主义;管理主义;民主公正;价值判断一、宪政主义内涵在研究宪政主义理论演变之前，首先要对宪政主义的内涵有清楚的认识。
判断一个国家是否实施宪政的依据不是看一个国家是否有一部成文宪法，而是个人权利是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
在政治制度中接受个人权利的在先价值，是宪政主义的一个根本。
宪政主义是一种规范性政治理论，支持者一种特殊的宪政秩序，它在现实实践中的宗旨是：政府任何权利的行使――不管是否代表了全体公众的意愿还是部分公共的意愿――必须受到一定的限制。
宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严，在对管理主义批判的过程中寻找人性的存在意义、价值、自由。
宪政主义认为，不管它怎样忠诚地遵守宪法文本和更广义的宪法秩序，有些事情是政府不能做的。
正如罗马法学家西塞罗所说“为了自由，我们才服从法律”。
显然，这种规范性理论和绝大多数的权威型政府并不一致。
在这里，我们就需要了解两种不同的宪政主义：形式宪政主义和实质宪政主义。
《布莱克威尔政治学百科全书》中的宪政主义词条认为宪政主义至少有比较注重形式和比较注重实质的两种含义：一种视宪政主义为制定宪法的实践，指一些精选的纯粹法律规范;另一种视宪政主义为建立和推动某类政治制度的实践，这类制度包含有体现有限政府原理的规则。
从制度结构意义上说，宪政导致审慎的决策和有活力的政府。
本文中的宪政主义是指后者。
二、不同时期的宪政主义及其代表人物宪政主义观在希腊时期就已经产生，但是未形成系统的理论体系。
而宪政主义理论体系的形成要从美国建国之初开始，经由沃尔多、乔治・弗里德里克森、登哈特夫妇等不断丰富。
相比于管理主义，宪政主义一直没有稳定的主流地位，都是在对管理主义的批判中发展的。
（一）20世纪30年代之前的宪政主义1、1887年之前时期的宪政主义对政府的影响力是十分巨大的，这一时期的公共行政受到洛克、孟德斯鸠、边沁等自由主义者思想的影响，他们认为自由意味着安全，自由意味着个人的正当权利受到法律的保障，即使是合法的政府在追求公共利益时也必须尊重个人权利。
此时期宪政主义主张以宪法为根本规范，将自由列为不可侵犯的基本人权，严格限制政府的自由裁量权，用宪法来控制政府的行为。
汉密尔顿与杰斐逊之间有关联邦宪法的激烈争论，开启了宪政主义公共行政思想的理论先河。
在这场争论中，具有精英主义倾向的汉密尔顿主张建立强大的联邦政府，鼓吹扩大总统的权力。
与汉密尔顿不同，杰弗逊从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。
杰弗逊认为人民主权是组织政府的最高准则，政府只有基于保护人民的权利才能存在。
宪政主义更为重视“民主、自由、平等”等价值理性。
在防止政府权力的扩张和政府腐败方面，杰斐逊主张实行权力分立和相互制衡制度，将任何权力的行使都限定在其合法的限度之内。
杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念是宪政主义公共行政理论的重要思想渊源。
2、1887――1930期间有关宪政主义的文献匮乏，主要是因为之前政党分肥带来的负面影响太大，这一时期管理主义公共管理盛行，以追求科学、效率为主，试图将企业管理的方法、经验应用到政府管理之中，核心价值是实现“3E”：效率、经济和效益，而管理主义是以进步运动的面目出现的，以至于这一时期宪政主义的声望大为受损。
（二）新公共行政学时期的宪政主义在一段时期的沉寂之后，随着管理主义的盛行，宪政主义逐渐认识到了管理主义的弊端及其给可能公共利益带来的威胁。
首先对管理主义政治化的做法给予了批判。
宪政主义认为，管理主义所谓的更理性、更科学的政治干预主张有排斥政治哲学的倾向，忽视了政府存在的真正意义。
其次是对管理主义所追求的效率提出了质疑。
宪政主义认为，公共行政与企业管理的目标是不一致的，套用企业管理实现效率的手段来追求公共行政的效率必然会损伤公共行政的价值。
这一时期宪政主义代表人物有沃尔多和弗里德里克森。
1、20世纪40年代至60年代代表人物：沃尔多核心价值：民主1948年，沃尔多在《行政国家：美国行政管理的政治理论研究》一文中抨击了“效率第一主义”，指出在除了效率之外还存在许多其它因素指导政府活动。
沃尔多主张用积极主动的公务员体制代替理论上中立的公务员体制，提高社会平等的价值，即运用政府权力给公民提供平等机会，将这种平等价值至少与效率价值等量相待，把职业文官变成社会改革者。
这体现了人本主义和公民参与理念，其实质在于尊重人民主权和公民意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能，以公众意愿、公众利益为导向，发展以公众为中心的政府组织，强调政府应代表公共利益，重视公民参与，强调政府信息和公共政策的公开。
这些充分反映了新宪政论与公共行政的有机结合。
2、20世纪40年代至80年代，以沃尔多、乔治・弗里德里克森为代表，主张民主公平。
20世纪60年代，美国由于越南战争、水门事件、能源危机、种族问题等引发出一系列社会政治问题，使公众丧失了对政府的信心，现实对公共行政学理论提出的了新的挑战，新公共行政学派自觉地寻求对这些时代性社会问题的解决方法。
1968年9月，在沃尔多的发起下行政学者召开了名诺布鲁克会议，提出了新公共行政学的主要论点：提倡重视价值规范的作用，认为公共行政必须研究与环境、社会以及与行政人员相关的问题。
重视价值在公共行政研究过程中的作用，重视规范判断与反思，强调社会公平。
修正了传统公共行政学的那种忽视环境影响的理论观点，主张积极面对动态的社会、政治环境，并在此基础上重视调整公共组织的形态和运作模式，提供行政机构与社会公众“政策对话”的机会，以解决现实问题。
提出了新型的组织形态：“协和式组织模式”。
主张以服务对象为中心的途径，不仅强调通过提供产品和服务来满足服务对象的需求，而且还强调为其提供关于产品与服务如何提供、何时提供等方面的发言权，并忠诚于服务对象和计划。
沃尔多于1980年发表《公共行政学的事业》一书，该书讨论了公共行政学中若干重大问题，包括行政理论与实践研究的起源、政治与行政之间的关系、民主政治与官僚体制的冲突与调和，以及21世纪行政理论与实践发展所面临的问题。
此外，沃尔多也因为在《公共行政评论》上与赫伯特・西蒙就官僚体制的特点进行争论而名声大噪。
西蒙认为，政策制定涉及价值判断，必须将价值判断和事实判断分开，即将政策制定和行政两者分开。
然而，沃尔多认为，行政的研究涉及思维和价值判断，且价值判断隐含了道德上的对和错，科学的技术不适用于人类的思维和价值判断，人类的价值判断是科学技术无法操控的。
此外，沃尔多将公共行政定位于民主治理的重要组成部分。
这一时期新公共行政学的主要思想有以下几点：（1）对行政-政治两分法思想的批判。
以弗里德里克森为代表的新公共行政学则将对政治―行政两分法的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。
沃尔多指出，传统的公共行政学理论包含不明确的政治理论，强调层级制和集权，它与民主政治理论想抵触。
因此，沃尔多反对将公共行政视为追求政府效率的管理技术，公共行政也应该反省自身的价值和手段，追求社会正义与公正等公共利益的实现。
（2）新公共行政学对传统公共行政学单纯追求效率的理念进行了批判。
弗里德里克森认为，传统行政学者所追求的效率是一种“机械效率”，过分强调以最小的投入获得最大的程度。
此外对社会公平的漠视也是新公共行政学批判的内容，相应地，新公共行政学认为，应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让其承担社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及基本行为的出发点。
此外，新公共行政学派还提出应减少层级制，提倡分权、放权，广泛吸收公众参与。
（3）弗里德里克森认为，除了效率和经济之外，还必须将社会公平作为公共行政的第三支柱。
新公共行政学派的社会公平价值所依据的是美国政治哲学家约翰・罗尔斯的“公平的正义”理念，罗尔斯认为，“公平的自由处于高于一切的地位，理想的正义社会应拥有最大的公平自由，每一个成员都应享有公平的自由，包括言论、机会、结社的自由等。
一个民主立宪政体的首要原则就是保证公平的政治自由。
当公平的自由原则在由宪法规定的政治程序中得到应用时，就成为公平的参与原则。
而原则要求所有公民都拥有公平权利参与立宪过程、决定立宪结果，要求所有的成年人都有权参与政治事务，每一个有选举权的人都有一张选票，而且每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分量，要求所有公民至少在形式上应有进入公职的公平途径。
”[7]可见，此处所说的公平，不仅指法律内容上所体现的公平，而且指事实上的公平与结果的公平。
（4）新公共行政学抛弃了传统公共行政的原则，在研究方法上提出了后实证主义。
（5）组织理论创新。
组织设计上强调顾客导向、灵活权变。
弗里德里克森认为，公共组织的运行存在四个基本过程，即分配过程、整合过程、边际交换过程和社会感情过程。
（三）新公共服务理论时期的宪政主义（20世纪90年代至今）在新公共管理理论风靡全球的时候，以美国著名公共行政学家罗伯特・B・登哈特为代表的一批公共行政学者在系统反思新公共管理理论的基础上，针对作为新公共管理理论之精髓的“具有企业家精神的政府”理论所存在的理论缺陷进行批判，从而建立起一种新的公共行政理论――新公共服务理论。
新公共服务理论是对新公共管理理论的超越，它更关注于人的价值，重新强调人类活动的价值回归，为塑造下一个更具有人性化的政府形象提供可贵的理论指导。
2003年，罗伯特・B・登哈特和珍妮特・V・登哈特正式出版了《新公共服务：服务不是掌舵》，对威尔逊的“政治中立”和韦伯的“层级官僚体制”进行批判，并将新公共服务定义为：关于公共行政在整个治理体制中的作用的一整套思想，即将公共服务、民主治理和公民参与置于核心地位。
新公共服务理论以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人文主义为思想基础，强调公共精神、公民参与和公平、公正、回应性。
登哈特夫妇为新公共服务理论提出了“规范性原则”：服务而不是掌舵？寻求公共利益？服务于公民而不是顾客？重视公民权和公共服务而不是企业家精神？思想的战略性和民主性？重视人而不是生产力？行政责任不能简单化。
总的来说，新公共服务理论的核心理念在于：政府应该区分政策制定（“掌舵”）和服务提供（“划桨”），奉行为公共利益服务的理念，通过政府与社区、民众的相互沟通与合作，发挥各方优势，建立有效的公民利益表达机制，利用公民集体智慧满足公众需要。
