政府债务的构成

地方政府性债务的法律规制王登巍43号文对地方政府性债务的法律管制以及62号文对地方优惠政策的约束，就是基于依法治国背景管住地方政府在GDP冲动下和政绩欲望下的两只咸猪手：伸手（直接负债拉动地方经济）和拉手（不计代价地招商引资）。

一、政府性债务基本厘定1、概念界定（1）政府性债务与政府债务43号文多次强调政府性债务、政府债务和政府或有债务。

政府性债务包括：政府负有偿还责任（政府债务）、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务（政府或有债务）。

（2）公益性概念《预算法》规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

公益性资本项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。

准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。

2、范围界定43号文明确在存量债务处置中，以对2013年的审计结果为依据。

按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，2013年地方政府性债务审计范围包括：（1）地方政府负有偿还责任的债务。

是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。

（2）地方政府负有担保责任的债务。

是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。

一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，地方政府提供直接或间接担保的债务。

二是地方政府举借以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

（3）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。

是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

（4）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

一、地方政府债务的概念及范围地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门举借或者合法担保以及在特定情况下需由政府偿还的债务。

主要包括：1. 政府或财政直接借款或转贷的一类项目债务。

主要有国债转贷资金、农业综合开发贷款等。

2. 政府或财政出具承诺、担保的二类项目债务。

包括基本建设举债，经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷担保等。

3.地方政府的欠款。

主要包括对行政单位人员工资等的欠发、粮食企业政策性亏损挂账、义务教育投入负债，以及按照国家的规定，需要地方政府配套的资金的欠交等。

4. 社会性负债。

主要是指国有企业改制兜底、社会保障资金的缺口、化解地方金融风险贷款等。

政府负债的管理形式大致有：一是纳入财政预算管理。

二是举借时不列入预算管理，归还时通过预算扣款的管理方式。

三是分散管理，矛盾引发时则转嫁为政府债务风险。

二、地方政府债务形成的机理分析及存在的客观必然性（一）未清晰界定政府职能成为根源性诱因随着改革的深入，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。

在强烈的利益动机下，地方政府运用其职能追求本地区经济的高速增长，将大量资金运用于可能会带来较高收益的竞争性和盈利性项目，以致该退出的领域没有退出。

由于政府该进入的领域和重点扶持领域还必须保证，根源于这种财政压力，地方政府通过各种融资渠道筹集资金，导致债务加重。

部分地方政府主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，随意为外资项目提供担保，许多项目属于竞争性领域的低水平重复建设，而且贷款项目自身产生的效益受到汇率风险、市场风险、配套资金、引进设备等因素的制约，从这类贷款的使用效率上看，难以依靠项目自身形成偿债能力的问题，一旦拖欠外债，地方政府被迫“埋单”。

（二）未建立规范的分税制成为体制性诱因1．财权与事权逆向运行，导致地方政府寻找其他“生财之道”。

1994年实行分税制后地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源即地方税，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。

中国地方政府债务成因分析武亚琳 河南大学摘要：自1994年分税制改革以来，中国地方政府的收入呈下降趋势，却承担了大量的事权，地方政府纷纷成立融资平台公司向银行等金融机构借款，地方政府债务问题开始显现。

沉重的债务偿还压力，给中国地方财政的正常运行和经济发展带来了不利影响。

近年来地方政府债务问题已经对经济和社会的发展产生了一定影响，受到了人们的广泛关注。

而从目前经济状况来看，中国地方政府债务的解决关键在于后续一系列问题的有效管理。

关键词：地方政府债务；成因；债务监督中图分类号：D625；F327 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2017)015-0001-02一、中国地方政府债务的现状（一）政府债务规模较大，分布不均当前中国正处于经济高速发展的关键时期，需要大量的资金来促进经济的增长和社会的发展，为了满足经济增长对资金的巨大需求，地方官员不得不采用各种各样的方式大量举债，直接造成了地方政府债务的规模逐年增大。

由于偿债压力过高，地方政府不得不通过借新债的方法来偿还旧债，长此以往，债务增长速度会越来越快，规模越来越大。

有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担非常沉重，容易引发经济和社会问题。

(吴聚稳，2009)（二）地方政府债务监督管理混乱当前政府债务的种类较多，发行方式也各不相同，难以统计，地方政府管理分散，但却是多个部门融资。

各部门间缺少一个统一的监督管理体系，造成了举债主体模糊且分散，管理十分混乱。

由于缺乏合理的规划管理和举债的盲目性，很大一部分资金被闲置，造成资源的浪费，债务资金的使用效率极其低下；债务资金的投向不科学，规定也不够统一，大部分是根据政府的偏好和官员的需要来投入的。

由于缺乏有效的资金管理系统，信息交流平台不够统一，各部门之间合作不够协调，最终导致信息传递不流畅，无法准确全面的了解债务资金的使用情况，更无法根据具体情况进行有效的监督、管理和控制。

债务资金的使用缺乏有效的监督和约束机制，最终造成了债务资金使用效率低下，产生了大量的地方政府债务问题。

地方政府债务现状研究近年来，地方政府债务规模不断扩张，地方政府债务管理问题受到社会广泛关注，2018年政府工作报告将防范化解地方政府债务风险列为三大攻坚战的主要内容。

本文从地方政府债务概念进行阐述，着重分析包头市政府财政收支和政府债务规模情况，债务问题及风险成因，针对地方债务风险管理提出有效对策。

一、地方政府债务风险概念阐述(一)地方政府债务地方政府债务是政府为了筹集资金依托政府信用向个人、机构、社会形成的债务。

地方政府主要是通过在国内发行债券或者向银行和其它金融机构借款而形成的债务。

地方债务可以分为显性债务、隐性债务两种类型。

显性债务包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、解决地方金融风险专项借款等;隐形债务包括地方政府担保债务、担保的外债、社会保障资金缺口等等，如果出现金融机构破产或者清算情况，会导致地方政府资产减少。

(二)地方政府债务风险地方政府债务风险是指在不确定因素下，地方政府债务会对地方经济和其他方面造成消极的作用，意思是如果地方政府没有能力偿还自己所承担的债务，会给社会发展带来的风险。

地方债务风险主要包括:规模风险、结构风险、外在风险、效率风险。

二、文献综述孙成龙（2014）认为导致地方政府债务产生问题是体制和政策造成的，想要从根本上化解债务风险，必须从体制和政策角度着手。

刘勘（2010）根据地方与中央的债务规模、地方融资平台现状、债务率大小、国际债务规模标准等方面详细介绍了我国地方政府债务的现有情况，大规模的政府债务是政府债务风险恶化的直接原因。

王学凯（2016）计算得到政府负债率在理论上来看上限为130.5%，只要政府负债率低于这一临界点，说明政府债务具有可持续性，风险较低；从历史数据计算得到的政府债务的负债率远远低于这一水平，他认为我国政府债务的可持续空间较大。

巴曙松（2011）提出了地方政府性债务形成主要原因有：首先是财政体制上中央和地方财权和事权不均衡，地方政府财权小，事权大，地方政府缺少自主在体制内弥补收支缺口的途径，进而寻求在体制之外进行举债融资；其次是不正确的政绩观导致地方官员热衷于通过举债拉动经济发展，为个人晋升谋取资本；另外是财政体制不健全，导致地方政府性债务难以监管，也给了地方政府肆意举债提供了空间，导致地方政府举债权力的无约束扩张，从而不断演化为债务风险。

地方政府性债务的结构、风险与化解作者：张鹏来源：《投资北京》2013年第10期近年来，我国地方政府性债务问题越来越受到社会关注，甚至在2013年由半官方和民间机构组织的多次经济调查中，地方政府性债务与产能过剩、创新动力不足、房地产泡沫一起并列为影响我国国民经济形势的系统性问题。

那么，我国地方政府性债务的情况究竟怎样，风险水平积累到何种层次，以及化解甚至利好用地方政府性债务的思路和方法有哪些，就成为本文研究的主要内容日前，财政部确定发行地方债的试点范围扩至包括广东、天津、江苏等在内的六省市。

近年来，我国地方政府性债务问题越来越受到社会关注，甚至在2013年由半官方和民间机构组织的多次经济调查中，地方政府性债务与产能过剩、创新动力不足、房地产泡沫一起并列为影响我国国民经济形势的系统性问题。

那么，我国地方政府性债务的情况究竟怎样，风险水平积累到何种层次，以及化解甚至利好用地方政府性债务的思路和方法有哪些，就成为本文研究的主要内容。

考虑到数据的权威性和统一性，本文均以国家审计署2013年第24号公告《36个地方政府本级政府性债务审计结果》的数据为基础展开。

债务结构：债务新渠道上升快，政府直接偿还压力大至2012年末，参与审计的36个单位（含省（直辖市）本级、省会城市（直辖市辖区）本级）共有地方政府性债务余额38476亿元，比2010年增加4410亿元，增长12.94%，地方政府性债务规模仍处于较快的增长期，但慢于同期本级财政收入的增速。

单纯从规模上看，初步得到的结论是地方政府性债务的风险并不突出，那么债务结构就成为认识和分析地方政府性债务最关键的层面。

债务种类结构：政府承担还款责任的债务比重较高我国的地方政府性债务包括三个基本类型，分别是政府承担偿还责任的债务（包括财政部代理发行的地方债和具有政府债属性的市政债）、政府承担担保还款责任的债务（包括大多数融资平台债务、城投债等）和政府承担一定救助责任的债务（包括信托、融资租赁、BT和行政性集资等）。