纪检监察机关监督执纪问责和监督调查处置工作问题研究

调研报告：关于纪检监察机关开展日常监督的思考监督是党章和宪法赋予纪检监察机关的首要职责，如何进一步做深做细做实日常监督，打牢执纪问责和调查处置的基础，是摆在各级纪检监察机关的重要课题。

近日，市纪检监察机关开展日常监督的工作实践进行专题调研，重点查找监察体制改革后日常监督存在的短板，并在深入分析基础上提出提升日常监督效果的对策建议。

一、存在问题监察体制改革后，各级纪委监委实行监督检查与审查调查“前后台”分设，新成立的监督检查室主要承担日常监督、问题线索分析研判处置以及谈话函询等职责，重在发现问题。

但是在履行日常监督职责上普遍出现了“不便监督”“不会监督”“不善监督”等诸多难题，主要表现在三个方面。

监督信息不足，存在“无的放矢”问题。

过去开展日常监督的信息来源主要依赖于党风廉政建设责任制考核、专项监督检查、信访举报以及违纪违法党员干部的立案查处等渠道，既没有“事前”对被监督单位的基本情况、政治生态、权力运行风险点进行全方位研判，也没有对监督对象的成长经历、家庭情况、履职状况等深入了解。

信息匮乏造成日常监督往往是一叶障目、就事论事，难以从政治的高度和全局的角度把握，精准确定监督重点。

以晋城市为例，近年来靠日常监督发现的问题线索不足5%，多数还局限在“四风”问题上。

监督方式不多，存在“缺乏抓手”问题。

虽然在监察体制改革前对日常监督进行了一些探索，比如建立领导干部廉政档案、重要节点进行提醒谈话、组织专项监督检查等，但仍然没有真正把监督融入到日常工作当中，日常监督的形式大于内容。

日常监督抓什么，从哪里抓，新成立的监督检查室普遍感到茫然。

特别是对非党监察对象如何开展日常监督，还找不到监督的切入点和着力点，办法不多、方式不新。

监督效果不显，存在“事倍功半”问题。

突出表现为：一是抓早抓小效果不明显。

由于“事前”功夫下得不够，很多问题未能在苗头性、倾向性显现时及时纠正。

二是线索处置效果不明显。

很多问题线索由于缺乏日常监督的信息支撑，导致在处置研判时不够全面精准，经常出现“一谈了之”“初核未果”等问题。

如何准确把握监委的监督、调查、处置职责？如何准确把握监委的监督、调查、处置职责？《中华人民共和国监察法》的公布实施，赋予各级监察委员会监督、调查和处置三项基本职责，准确理解和把握“三项职责”，对于充分发挥监察机关职能作用，正确行使监督、调查、处置职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督、实现国家监察全面覆盖、推进全面从严治党向纵深发展至关重要。

结合本人学习和认识，谈谈个人理解，不妥之处，敬请批评指正。

一、关于监察、监督、调查和处置之间的关系《监察法》第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职责的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

第十一条规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法进行审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

从上述两条规定内容可以看出，监察委员会作为国家监察专责机关，其职能为：一是依照监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察；二是调查职务违法和职务犯罪；三是开展廉政建设和反腐败工作；四是维护宪法和法律的尊严。

其职责为：依照监察法和有关法律规定履行监督、调查、处置三项职责。

根据《党章》和《宪法》规定，国家监察体制改革后，纪委监委合署办公，两块牌子一套人马，分别履行纪委监督、执纪、问责和监委监督、调查、处置各自职责。

由此可以看出，监察委员会的主要职能不仅仅只是调查，不光是针对“第四种形态”，更不是单纯的办案机构。

其首要职责是代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，通过咬耳扯袖、红脸出汗，抓早抓小、动辄则咎等日常监督措施，对所有公职人员行使公权力的行为是否正确进行监督检查，以确保党和国家的路线方针政策落到实处，确保权力不被滥用、在阳光下运行。

如何准确把握监委的监督、调查、处置职责？如何准确把握监委的监督、调查、处置职责？《中华人民共和国监察法》的公布实施，赋予各级监察委员会监督、调查和处置三项基本职责，准确理解和把握“三项职责”，对于充分发挥监察机关职能作用，正确行使监督、调查、处置职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督、实现国家监察全面覆盖、推进全面从严治党向纵深发展至关重要。

结合本人学习和认识，谈谈个人理解，不妥之处，敬请批评指正。

一、关于监察、监督、调查和处置之间的关系《监察法》第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职责的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

第十一条规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法进行审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

从上述两条规定内容可以看出，监察委员会作为国家监察专责机关，其职能为：一是依照监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察；二是调查职务违法和职务犯罪；三是开展廉政建设和反腐败工作；四是维护宪法和法律的尊严。

其职责为：依照监察法和有关法律规定履行监督、调查、处置三项职责。

根据《党章》和《宪法》规定，国家监察体制改革后，纪委监委合署办公，两块牌子一套人马，分别履行纪委监督、执纪、问责和监委监督、调查、处置各自职责。

由此可以看出，监察委员会的主要职能不仅仅只是调查，不光是针对“第四种形态”，更不是单纯的办案机构。

其首要职责是代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，通过咬耳扯袖、红脸出汗，抓早抓小、动辄则咎等日常监督措施，对所有公职人员行使公权力的行为是否正确进行监督检查，以确保党和国家的路线方针政策落到实处，确保权力不被滥用、在阳光下运行。

基层反映审查调查工作中存在的问题及对策建议3月20日，十三届全国人大一次会议第八次全体会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，标志着国家监察体制改革由试点探索迈入依法履职、持续深化的新阶段，工作链由执纪延伸到执法，从而导致在职责定位、工作理念等方面面临崭新问题。

现就本人在审查调查工作实践中发现的问题及解决对策向各位汇报，不当之处尽请指正。

一、存在的问题一是部分同志对纪委监委的职责定位理解把握还不够深透。

监委成立以后，纪委的监督执纪问责与监委的监督调查处置如何对接贯通，还存在理解不深、思路不清晰等问题。

如，有的干部认为监委专门“打虎”“拍蝇”，就是要查办重大腐败案件，重调查轻监督，导致日常监督工作虚化、弱化。

这就要求我们必须走出认识误区，在实践中必须强化监督职责。

二是工作理念尚未完全转变。

由于办案思路、模式、尚未彻底转变，出现部分同志在办案中偏执一端，要么注重法律忽视纪律，要么强调纪律忽视法律情形；有的把执纪程序和执法程序混淆适用，在一定程度上制约了执纪执法各项工作攥指成拳、释放最佳效能。

三是纪检监察干部监督能力水平还需进一步提升。

目前监察体制还处于改革试点期间，各项制度尚不健全，纪检监察干部素质参差不齐，没有形成专业化的队伍，随着监察体制改革进入深水区，干部队伍提升专业化素质更为迫切。

二、基层建议一是要准确把握纪委监委职责定位。

监督检查与审查调查相互联系，相互促进，同样重要，必须坚持监督检查与审查调查两手抓、两手硬，防止畸重畸轻、顾此失彼。

要明晰职责分工，进一步细化监督检查部门和审查调查部门的职责权限，列出责任清单、任务清单，细化工作流程，让各部门清楚该干什么、怎么去干，做到履职尽责有章可循、有据可依。

二是确立“执纪审查工作以审理为中心，执法调查工作以审判为中心”的工作理念。

在执纪审查工作中，围绕履行监督执纪问责职责，以监督执纪工作规则中重视审理部门作为处理各类案件“必经之地”的“关口”和“出口”作用，突出发挥审理部门的监督制约与审核把关职能，通过提前介入、共同会商、回复意见等方式，防偏纠错，指引、倒逼纪检监察工作上下游共同提高办案水平。

基层纪检监察部门执纪审查安全中存在的问题及对策建议探讨党的十八大以来，各级纪检监察机关贯彻“老虎”“苍蝇”一起打的方针，持续深入开展党风廉政建设和反腐败工作，查处违纪违法案件的力度不断加大，执纪审查案件的数量不断增多，形成反腐高压态势。

但从各地工作实际和已通报的执纪审查安全中的案例看，仍存在一些不容忽视的问题，对安全执纪审查和科学执纪审查提出了新课题和严峻考验。

一、基层纪检监察部门执纪审查安全中存在的问题（一）依纪依法安全执纪审查意识不强。

提到安全执纪审查，少数纪检监察干部认为与己无关，总是认为安全执纪审查主要指的是采取“留臵”措施的案件要求高些，其他案件不存在安全问题，有些执纪审查人员错误理解和认识为只要有证据在或把证据抓到手就行等。

导致对执纪审查安全工作设防意识差，麻痹大意，从而产生安全事故。

（二）执纪审查人员查案能力不足。

由于受机构设臵和人员变动等因素的影响，部分纪检干部对业务理论钻研学习不够，执纪审查不系统、不专业，在遇到违纪案件时，只能是应付处理，甚至现学现用，稀里糊涂地干，在实际工作中，难免会有个别的执纪审查人员采取不规范甚至违纪违法的手段取证，使依纪依法安全文明执纪审查难于保障。

（三）重实体轻程序违规执纪审查。

基层纪检监察部门在查执纪审查件中，还不同程度地存在“重实体、轻程序”的观念，特别是查处上级交办件或网络舆情案件时，急于出结果和交答卷，有时会出现未经审批使用执纪审查措施等违反程序执纪审查现象时有发生，出现急中生乱，乱中难安全。

（四）纪检监察部门执纪审查条件不优。

存在着执纪审查人员力量缺乏、交通工具和通讯装配滞后等问题。

基层纪检监察部门缺乏专门的谈话室、询问室、讯问室和留臵场所，在对调查对象采取执纪审查措施的时候，借助宾馆、外地办公场所等。

在这种情况下，执纪审查及陪护人员人生地疏、专业医护及安全保卫人员力量配备不够，遇有突发事件往往很难及时控制局面。

二、基层纪检监察部门产生执纪审查安全隐患的原因分析（一）部分执纪审查人员责任心不强。

基层反映审查调查工作中存在的问题及对策建议一、存在的问题一是部分同志对纪委监委的职责定位理解把握还不够深透。

监委成立以后，纪委的监督执纪问责与监委的监督调查处置如何对接贯通，还存在理解不深、思路不清晰等问题。

如，有的干部认为监委专门“打虎”“拍蝇”，就是要查办重大腐败案件，重调查轻监督，导致日常监督工作虚化、弱化。

这就要求我们必须走出认识误区，在实践中必须强化监督职责。

二是工作理念尚未完全转变。

由于办案思路、模式、尚未彻底转变，出现部分同志在办案中偏执一端，要么注重法律忽视纪律，要么强调纪律忽视法律情形；有的把执纪程序和执法程序混淆适用，在一定程度上制约了执纪执法各项工作攥指成拳、释放最佳效能。

三是纪检监察干部监督能力水平还需进一步提升。

目前监察体制还处于改革试点期间，各项制度尚不健全，纪检监察干部素质参差不齐，没有形成专业化的队伍，随着监察体制改革进入深水区，干部队伍提升专业化素质更为迫切。

二、基层建议一是要准确把握纪委监委职责定位。

监督检查与审查调查相互联系，相互促进，同样重要，必须坚持监督检查与审查调查两手抓、两手硬，防止畸重畸轻、顾此失彼。

要明晰职责分工，进一步细化监督检查部门和审查调查部门的职责权限，列出责任清单、任务清单，细化工作流程，让各部门清楚该干什么、怎么去干，做到履职尽责有章可循、有据可依。

二是确立“执纪审查工作以审理为中心，执法调查工作以审判为中心”的工作理念。

在执纪审查工作中，围绕履行监督执纪问责职责，以监督执纪工作规则中重视审理部门作为处理各类案件“必经之地”的“关口”和“出口”作用，突出发挥审理部门的监督制约与审核把关职能，通过提前介入、共同会商、回复意见等方式，防偏纠错，指引、倒逼纪检监察工作上下游共同提高办案水平。

在执法调查工作中，围绕履行监督调查处置职能，按照监察法“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”的规定，对标检察机关审查起诉和法院刑事裁判的标准，增强“以审判为中心”的诉讼意识，运用法治思维和法治方式，依法办理涉嫌职务犯罪案件。

浅析监督执纪四种形态中存在的问题及改进措施监督执纪是党的纪律检查机关对党员干部在党内进行监督和处理的一种方式。

现行的党内监督制度包括四种形态，即监督、执纪谈话、诫勉谈话以及组织调查。

然而，在实践中，这些形态在一定程度上存在一些问题。

本文将对监督执纪四种形态中存在的问题进行浅析，并提出一些改进措施。

一、监督形态中的问题在监督形态中，存在以下几个问题：首先，监督的力度不够。

在一些地方，监督执纪工作过于追求稳定，对一些问题没有及时发现和处理。

这导致一些党员干部的不正之风得不到有效遏制，有的腐败问题甚至屡禁不止。

其次，监督的方式过于单一。

目前的党内监督主要集中在组织调查和谈话这两个环节，缺乏灵活多样的监督方式。

这使得监督工作显得呆板化、创新性不足，难以适应形势的快速变化。

再次，监督的执行不力。

尽管有监督执纪机关的存在，但一些党员干部在执行纪律处分时存在问题。

有的处分决定执行不力，甚至被一些地方保护起来，违反了公平公正原则。

最后，监督的公开度不足。

监督执纪工作缺乏公开透明，很多案件被封锁，不利于社会监督和舆论监督的发挥。

这也导致了一些党员干部的违法违纪问题长期得不到曝光和问责。

二、执纪谈话形态中的问题在执纪谈话形态中，也存在一些问题：首先，执纪谈话效果不明显。

一些党员干部接受执纪谈话后，对自身的错误认识不够深刻，对党纪党规的约束意识不强，导致问题反复出现。

其次，执纪谈话缺乏规范性。

一些执纪谈话过于随意，缺乏明确的程序和标准，容易产生主观思想和个人偏向，影响执纪谈话的公正性和严肃性。

再次，执纪谈话过于形式化。

一些执纪谈话仅仅停留在形式上，对问题的深入调查和追究不够，导致一些党员干部重返岗位后仍然继续违纪违法行为。

最后，执纪谈话范围有限。

目前的执纪谈话主要集中在中央和省级党员干部，对市县级党员干部的执纪谈话比较少见。

这导致监督执纪的覆盖面不全，一些基层干部的违纪问题得不到及时处理。

三、诫勉谈话形态中的问题诫勉谈话作为一种轻度的纪律处分形态，也存在一些问题：首先，诫勉谈话内容不明确。

推动基层纪委监委履行监督执纪问责主业的实践与思考近年来，XX纪检监察机关切实履行监督责任，聚焦监督执纪问责主业，取得明显成效，但由于体制机制等多方面原因，工作中仍存在一些困难和问题。

结合基层工作实际现就基层纪委监委在履行监督责任中存在的困难问题以及对策建议分析如下：一、推动基层纪委监委履职的实践1、以宣传教育促进观念转变。

态度决定成败，为纠正部分基层纪检干部存在的“不想管、不敢管”思想问题，区纪委监委多管齐下，开展思想教育工作。

一是逢会必讲。

通过区纪委监委全委会、党章党规党纪集中轮训、纪检监察系统会议及各类调研座谈会等，传达“监督责任”、“一案双查”等要求，逐步转变观念，树立监督执纪问责的意识。

二是重点约谈。

对极少数辖区内信访不断或履责不力的纪委监委书记进行重点约谈，亮黄牌、亮底线，敲警钟、促整改。

三是集中畅谈。

组织开展“两个责任”大家谈活动，要求纪委监委书记针对“监督责任”履行情况进行集中畅谈，明方向、明思路。

2、以组织保障促进精力集中。

方向确定之后，干部就是决定因素。

近年来，X区纪委监委按照上级纪委监委的统一部署，扎实推进基层纪检监察组织建设。

一是深化乡镇纪委专职专用。

通过专项督查通报、飞行检查、分工报批等举措，确保全区X个乡镇街道纪委书记、副书记全部实现了专职专用。

其中，规模较大的X个乡镇街道还配备了X名专职纪检干部。

二是完成派驻机构改革工作。

在X地区率先完成派驻机构改革工作，在全区设置X个派驻（出）纪检组，有效整合了区级机关的监督力量。

三是健全国有企业纪检组织设置和人员保障。

在充分调研和沟通基础上，在X家国有企业设立纪检组织，并充实国有企业纪检组织负责人岗位，确保纪委监委监督网络不留空白。

3、以培训指导促进能力提升。

党风廉政建设和反腐败工作的深入推进迫切要求加强纪检干部业务培训指导工作。

近年来，区纪委监委采取有效措施，不断加大培训指导力度，促进能力提升。

一是立体化培训。

通过集中培训、每月轮训、挂职锻炼等多种方式，重点学习“四种形态”、“两个新规”等新形势新要求及信访处理、纪律审查等业务知识并以实战提升业务能力。

XX区贯彻执行中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则工作情况调研报告区贯彻执行《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》工作情况调研报告《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》（以下简称《工作规则》）从制度层面规范了纪检机关的工作程序，明确了“权力清单”，形成有权必有责、用权必担责的制度安排，有效防止纪检机关在行使监督执纪权时行为失范，对纪委规范内部管理，加强日常监督提供了制度保障。

一、贯彻执行《工作规则》存在的困难当前，中央纪委未出台《工作规则》的实施细则，对《工作规则》的解读也多是理论层面，对具体实务操作解读较少，基层纪委受能力水平等因素的制约，对《工作规则》的理解存在误区，在实践上也存在偏差。

（一）概念理解偏差容易混用。

《工作规则》的诸多提法虽不是第一次提及，但有些相近的提法存在分辨不清的问题，比如，涉及谈话类的有谈话函询、提醒谈话、诫勉谈话，有些执纪人员在运用时分不清彼此的区别、依据和适用范围等，混用、乱用现象较为突出。

有的把谈话函询当作监督问责的方式，比如，党风政风监督部门对明察暗访中发现的问题线索，未向案件监督管理部门备案，直接采取谈话函询的方式进行处理，处理后并无下文。

有的对发现的问题线索直接进行提醒谈话或诫勉谈话，不以谈话函询为前置条件。

根据《工作规则》第十六条规定，谈话函询是问题线索的处置方式之一，通俗的说是调查方式之一。

根据《工作规则》第二十一条规定，提醒谈话和诫勉谈话是谈话函询后的处理方式。

另外，根据《党内监督条例》第二十一条和《党内问责条例》第七条的规定，提醒谈话和诫勉谈话是监督问责的方式。

可见，三者之间存在因果条件关系，适用范围也不尽相同。

（二）法规冲突难以协调解决。

法规冲突解决的一般原则有：上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法等等，而《工作规则》中的一处法规冲突让执纪人员难以适从。

根据《中国共产党党内法规制定条例》第二十五条第二款：“中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力”。