控规局部调整辨析_李浩

59【作者简介】衣霄翔(1983-)，男，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。

【修改日期】2013-06-12【文章编号】1002-1329 (2013)07-0059-08【中图分类号】TU984【文献标识码】A 【摘要】针对控制性详细规划局部调整工作的一些基本认识和方法问题进行探讨。

首先分析了控规调整的产生和作用，既肯定了其存在的价值，也承认其为一把“双刃剑”，极可能造成广泛的消极影响；进而借助新制度经济学及其产权理论的视角深入剖析了控规调整带来消极影响的原因，并通过利益相关者的博弈分析探寻问题的症结，提出解决问题的途径——有效的制度建设；最后针对问题的症结，结合一定的制度理论，进一步探索控规调整有效的制度化路径，指出当前所需建立的关键制度机制及其基本原则和方法，并提出制度化影响下未来控规调整工作的转型方向。

【关键词】控制性详细规划；控规调整；新制度经济学；产权理论；博弈分析；制度建设ABSTRACT: This paper discusses some basicissues of the concepts and methodology concerningthe adjustment of regulatory planning. Firstly, thepaper analyzes the causes and functions of theadjustment. Although the value of the adjustment isundeniable, it is actually a “double-edged sword”that may cause wide negative influence. Secondly,the paper illustrates the causes of the negativeeffects from the perspectives of new institutionaleconomics and theory of property rights, and tries toaddress the causes of the problems through the gametheory and provide solutions (effective institutionalconstruction). Finally, the paper points out theeffective way and the key factors of institutionalconstruction in combination with some institutionaltheories, the substantial institutional mechanism andits fundamental principles and methods, as well asthe future transitional directions of the adjustmentin fl uenced by related institutions.KEYWORDS: regulatory planning; adjustment; New Institutional Economics; Theory of Property Rights; Game Theory; institutional construction 控制性详细规划(以下简称“控规”)在我国历经20多年的实践与探索，逐步确立了其法定地位和权威性，发展成以法律为支撑、以行政管理为手段的规划实施工具。

关于城市规划中控规调整的几点思考关于城市规划中控规调整的几点思考【摘要】城市规划对于城市的开展尤其重要，是城市管理和建设的根本依据，本文对城市总体规划和控制性规划的衔接进行具体的研究。

【关健词】控制性规划城市规划总体规划一、控规调整中的问题控规作为我国城市规划管理的中观层面，是政府控制和引导城市土地开发的最直接工具，为推进我国城市管理的标准化起到较好作用。

它源于美国的区划、英国的开展规划和香港法定图那么，又结合我国国情，取得较大开展。

目前国内较成熟的有深圳、广州、上海等城市，总结许多珍贵经验，但从目前实施情况看，至少存在以下两方面问题：一是控规指标确定依据缺乏，刚性与弹性之间存在巨大矛盾，使规划管理部门陷入“自我矛盾〞怪圈。

受到控规完成时间、覆盖程度、规划经费及编制单位投其所好的影响，编制单位往往在总结摸索出管理部门的“口味〞以后，把精力放在编制符合所谓要求的指标上，至于编出的规划能否实施、是否符合产权界限、是否需要分析地块与周边及上位规划关系等问题均不在考虑范围之内。

众所周知，一个很简单的控规，如果没有对现状认真解读，科学细致分析与比拟，就不会得出切实可行的控规指标。

控规的指标体系就其属性可分为“刚性〞和“弹性〞指标二种，“刚性〞指标为强制性指标，如土地使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施等。

“弹性〞指标为指导性指标，如建筑体量、色彩、风格等。

从理论上讲，控规一经审批通过，具有法律效力，应经过相应程序才能修改。

然而，在实际操作过程中，却常常面对这样一现实：编制过于感性，导致产权单位之间利益纠纷，有的甚至出现公共设施放置在已出让土地上的为难等现实，造成感性规划经常遇到挑战，使规划管理部门陷入“自我矛盾〞怪圈。

二是城市建设存在不确定性，控规编制过程存在对产权单位不尊重，造成规划实施困难重重。

对于众多城市来讲，城市建设根本很难预期，建设速度很大程度取决于招商引资力度。

前些年是引工业工程，现在很多城市房地开发工程也要靠引资，可想而知，当政府引进一个工程后，希望马上开工的心情是多么迫切，这时必然要以投资商需求为主。

关于城市规划中控规调整的几点思考摘要：城市规划中为合理发挥出控规调整的工作价值，应当采取以下控规调整的工作对策：控规编制工作优化、落实控规调整论证、规调整审查机制、健全公众参与机制等。

本文就城市规划中控规调整工作进行分析探讨。

关键词：城市规划；控规调整；工作对策引言：新时期城市发展建设时，必须加强城市规划工作，并围绕规划部署方案有序推动城市建设。

同时，控规调整工作作为城市规划的重点，为使其发挥出一定的工作价值与作用，需要采取针对性的管控对策，提升城市控规调整工作开展的整体效能。

一、概述控制性详细规划简称为控规，控规调整工作的开展，将对城市的规划发展起到直接影响。

为保证城市整体发展建设的可行性，则需要科学合理的开展控规调整工作，提升城市规划建设整体水平。

二、控规调整对策（一）控规编制工作优化通过对控规编制工作的开展进行分析可知，在具体工作进行时，主要以城市街区为编制单位，开展相关控规调整工作。

由于控规编制的单位尺度相对较大，无法实现精细化城市规划的预期效果，并且在控规与城市规划工作衔接融合时，由于两者始终停留于理论概念层，并没有将其工作精准落地，进而导致城市控规编制工作出现很多问题，无法使其发挥出应用的城市建设导引作用。

为达到预期工作成效，应当落实城市设计研究工作要求，如与上级规划工作衔接时，应当突出城市建设专项规划、综合规划的合理衔接；在与下级部门进行工作对接时，应当细化规划项目的开发意图、要求、标准，以保证控规编制工作的精细化，使得城市整体规划设计水平得到有效提升。

在控规编制时，应当对技术要求进行不断细化，并合理应用现代信息技术，提升控规编制工作的精准性与可靠性。

另外，在不同区域进行控规编制时，应当契合该区域的规划建设要点，科学界定控规编制的具体标准，实现精细化控规编制工作目标。

例如，在控规编制时，应当对经营性项目与公益性项目进行准确界定，为后续的城市建设提供依据。

若针对大地块进行控规时，为避免出现区域发展不均衡问题，则需要对大地块进行精细化控规，如在公益性地块进行控规时，则可以采取点位控制、虚线控制、指标控制等方式，保证控规编制内容的科学性与合理性；若工作人员进行小地块的控规编制时，则需要基于城市规划要求，明确公益性内容，保证城市基础设施建设的有效性。

控规调整的思考与对策摘要：在当前城市规划管理工作中，控规的权威性受到来自政府、社会、民众、甚至规划管理人员等多方面人员的质疑。

控规调整的比例居高不下，调整的内容也随意，能调的，不能调的，一调了之。

笔者对控规调整进行了思考、分析原因，并从规划编制、管理等环节提出了对策。

关键词：控规调整思考对策在当前，控规调整既频繁又随意，办理一个项目，要调整多次控规，使控规的权威性受到挑战，给规划行业带来了很多负面影响。

存在一个很奇特的现象，控规编制费用不菲，编制单位名气很大，资质也很过硬，参与编制人员由大师领衔，工作组人才济济；编制时间充裕，规划成果很丰富，效果图、动画演示形象逼真、气势恢宏；规划论证会开得热烈，论证结论也多以褒奖为主。

但当建设项目开始报批规划手续时，一查对控规却发现，项目基本很少能符合控规要求，导致项目落不下来。

于是政府要求规划部门调整控规。

这使得我们对控规产生了怀疑？如何能避免或减少调整控规呢？一、基本概念作用、地位简介控制性详细规划（以下简称控规）以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，为控规提供了法定地位，但控规的频繁调整和法律的权威性之间的矛盾，成为了摆在我们面前的一道难题。

二、当前存在的问题2．1 控规调整比例高在当前规划管理工作中，调整控规已经习以为常。

来一个项目，就要调一次规划，由于每个项目都要求时间紧。

于是项目一来，一看与控规不符，立马开始调控规，因此控规调整的比例相当高。

2．2 控规调整幅度大控规调整幅度也相当大，有的甚至改变了总规强制性内容。

如总规、控规中的绿地，也为了城市经营需要，而调整为居住用地，用于房地产开发；为满足所谓的招商引资需要，把住宅小区周边的规划居住用地调整为工业用地；地块的容积率、建筑限高等指标随意大幅度调整，容积率会由1.0调整到4.0.建筑限高由24米调整到100米或更高等。

控制性详细规划的调整原因、对策及意义控制性详细规划的调整原因、对策及意义摘要：论文从剖析控规和控规调整的概念着手，总结了国外相关控规及其调整研究实践与经验，进一步结合控规及其调整工作的普遍性问题，从技术方面、经济方面、制度方面等角度阐述问题的原因，然后提出针对控规调整程序、调整论证方法和调整制度方面的措施与对策，最后论述控规调整的实践价值和创新意义。

关键词：控规调整；控规指标调整；控制性详细规划是我国具有法定效力的规划编制层次，是衔接城市总体规划(或分区规划)与修建性详细规划、衔接规划设计与管理实施的中间环节，是指导城市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。

在控规的实施过程中，常常会遇到大量的控规调整(修改)申请诉求，特别是控规指标调整涉及到建设单位、项目业主和城市居民等多方面的切身利益，涉及到规划编制的科学性和规划管理的严肃性，是对控规法定效力的严峻挑战。

因此，适时推进控规指标调整工作的改革，是实施《行政许可法》的必然要求。

1.控规及控规调整1.1控规的涵义控制性详细规划(以下简称控规)是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一，与修建性详细规划同属详细规划，是以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强化规划设计与管理及开发的衔接，作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制[1]。

1.2控规调整及其主要类型从城市规划的实际工作来看，目前控规调整工作可以分为三种类型:1.2.1控规修编规划的时效性逐渐减弱，或社会经济发生重大改变引发规划的不适应性，或区域重新定位，或上层次规划发生了较大改变等，都将引发控规的重新修编工作。

1.2.2控规整合整合是政治学上的一个概念，具体指通过非强制性手段使社会中不同的个体或共同体形成协调发展的统一整体。

控规在编制过程中因缺乏标准分区之间的统筹和协调而出现不同标准分区控制成果之间的“打架”现象。

或因缺少分区规划作为一种过渡，导致控规成果的不适应性，进而引发控规的整合问题[2]。

有关总规、控规、详规与控规调整说明城市总体规划：城市规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

城市总体规划是城市在一定时期内发展的计划和各项建设（或各项物质要素）的总体部署。

是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。

控制性详细规划：以城市总全规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

修建性详细规划：以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。

修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门(城乡规划主管部门)提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。

有关控规的调整什么是调整控规：对拟建项目所处地块的“控制性规划指标”进行变动，称作调整控规，也叫控规调整、规划调整等，土地变性、改变土地用途等也属调整控规。

“控制性规划指标”最主要的几项是容积率、控高、密度、绿化率、用地性质等，凡对以上任何一项指标申请调整的，都属调整控规范畴。

现实中最多的修改规划申请是：增加面积，增加高度，提高容积率，改变用地性质，调整土地用途等。

●调整控规的起因：历朝历代的城市，不论大小，都有城市总体规划，否则肯定会陷入混乱，不同的只是规划的深浅、粗细、合理与否的区别。

解放后北京经历了无数个版本的总体规划，每个版本对应当时的历史背景，都是值得肯定的，只不过历史发展太快了，每一次的国力变化和意识形态的变化，在城市建设方面对应的就是城市总体规划的调整，这是宏观层面的调整控规起因。

十年前北京的总体规划比较宏观，之后逐渐细化到了每个地块，目前北京五环内的每一寸土地都对应有规划指标，带来的好处是有法可依，有章可循，但弊处是规定的越细，越有可能与用地单位的实际需求不一致，于是建设单位提出调整申请，这是微观层面的调整控规起因。

浅谈“控规动态维护和调整”对城市建设的作用？摘要：控制性详细规划作为国有土地出让条件制定的依据，是城市进行规划管理和项目审批的重要依据。

这一制度成为我国在规划方面的实践与探索，拥有了法定的权威性地位，成为了政府治理城市和管理城市的行政手段。

是政府对管理城市土地开发的控制、引导工具。

随着城市发展形势的变化，城市规划也面临各种新情况、新问题，根据各种情况和问题的发展，去应对和解决不断发生的城市建设、发展问题，满足城市发展的各种需要。

因此，控规年度维护和调整成为了晋城市城市规划一项重要工作。

本文以省级重点工程项目晋城市华谊星剧场周边地块控规调整为例，论述在城市建设过程中，控规地块调整对城市建设的作用。

关键词:控制性详细规划年度调整制度建设权威性1、控制性详细规划的作用及调整原因1.1控制性详细规划的作用控制性详细规划是以城市总体规划为依据，以土地使用的用地容积率、建设密度、绿地率等方面控制为重点。

2008 年颁布的城乡规划法，明确了控制性详细规划( 简称控规)的法定地位，作为对城市总体规划的进一步深化和具体落实，在城市规划管理中的地位非常重要，国有土地使用权的出让就是依据控规给的规划条件来进行转让、开发建设。

近些年，在控规指导下，中心城市的功能逐步完善，布局趋于合理，风貌特色明显提升。

在各片区控规的指导下，教育、医疗、文化、体育等公共设施和城市道路及市政基础设施建设项目顺利推进，促进了重大产业项目相继落地实施，加快了城市现代服务业、创意产业的发展，促进了产业的转型升级，为实现城市转型跨越发展提供了有力支撑；同时，也推动了城中村和旧区改造的步伐，通过城中村改造的完成，极大改善城市整体风貌和居住环境，为晋城市宜居城市建设打下坚实基础；通过控规引导，强化城市河流水系、绿地、广场等“四线”的控制，实现了生态绿地等的科学合理布局，方便了市民的日常休闲生活，保障了市民的公共利益，提升了城市的风貌特色，城市生态环境、风貌特色明显提升；最后，严格依据控规进行城乡规划管理，使得城乡规划管理更加科学高效，城乡规划的公共政策属性显著提高。

控规局部地块修改的“必要性”论证方法研究——以廊坊主城区控规调整为例摘要：控规调整的“必要性”应是决定一项调整能否被准许的关键条件之一，对调整的必要性进行论证与审查具有积极的理论与实践意义。

本文从控规调整“必要性”论证的意义入手，结合廊坊主城区案例，探讨控规调整必要性的评判方法。

关键词：控制性详细规划，必要性，调整理由1研究背景20世纪以来，控规调整在控规的实施和管理工作中一直扮演着重要的角色，但也产生了许多消极影响，不仅体现在控规调整项目本身产生的负外部性问题，而且大量调整对城市整体性造成的潜在破坏，对规划的严肃性、公正性、科学性和权威性带来的侵害。

本文从相关制度的规定和目的入手，以相关经验和方法为借鉴，探讨控规调整项目层面的必要性内涵与方法。

2必要性论证的意义根据《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十八条，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”。

必要性规定的意义在于为控规调整设置一定的门槛和条件，从而避免控规调整的泛滥，保护规划的权威性和严肃性。

3必要性的论证方法3.1控规局部地块修改类型按照用地开发类型，城市建设用地的8大类用地主要分为开发类用地和非开发类用地。

其中非开发类包括公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地；开发类包括居住用地、商业服务业设施用地、工业用地和物流仓储用地。

因此控规局部地块修改会出现一下4种情况。

情况1：开发类调整为非开发类情况2：非开发类调整为非开发类情况3：开发类调整为开发类情况4：非开发类调整为开发类3.2 正向论证法在控规调整的相关制度安排中，各个地方通常规定了一些允许调整的情况，大都涉及上位规划或相关规划调整所导致的相应控规调整、以及公益性和政策性项目所需要的控规调整等情形，在这种“正向”适用性规定的作用下，由于这些类型的调整有利于提升控规的适应性和更好地实现城市利益和公共利益，于是它们直接获得了“必要性”。