/ August 201775广东经济【内容摘要】经济欠发达区域是一个相对概念，解决区域经济发展不平衡问题是一个全球性课题。
美国、德国、日本等经济发达国家，都结合各自实际对此进行了探索和实践，并取得了较好成效。
广东具有全国缩微版的区域特征，在这里既有发达的珠江三角州地区，也有欠发达的粤东西北地区。
区域经济发展不平衡已日渐成为制约广东经济发展行稳致远的一大“拦路虎”。
加快粤东西北地区振兴，实现区域协调发展，不仅需要不断结合实际进行反思调整完善，也需要善于吸收和借鉴国发达国家相关成功经验。
【关键词】发达国家；欠发达地区；区域经济协调；广东省发达国家促进区域经济协调发展的经验及其对广东的启示曾灿 张秀生(武汉大学，武汉 430072）一、发达国家促进区域经济协调发展的主要经验（一）美国促进区域经济协调发展的主要经验美国是世界第一大经济体，也曾经是一个区域经济发展水平差距较大的国家。
20世纪30年代的经济大萧条后，美国政府开始深入干预区域经济，经过第二次世界大战后40多年的发展，美国原先落后的西部、南部地区的经济发展速度快于东北部和中北部地区。
至20世界80年代末，已形成各大区域经发展相对平衡的局面，美国也成为世界上成功协调区域经济关系的大国。
1.实施差异化财政金融政策。
一是实施差异化税率。
从20世纪30年代开始，联邦政府对不同区域一直采取不同的税率，对发达地区多征税，增量部分转移支付给落后地区。
二战后，美国东北部和五大湖地区的税负始终高于南部、西部地区，中间虽有调整，但总体趋势没变。
二是实行差异化的财政支出政策。
通过在南部、西部地区兴办军事工业、增加文职雇员、实行最低生活保障等支出途径，实行财政支出向欠发达区域倾斜政策。
三是采取财政金融措施，鼓励私营企业向落后地区投资。
向投资落后地区的私营企业，提供长期低息或无息贷款，向对落后地区提供贷款的金融机构提供信贷保险。
2.增加公共物品投资。
一是建设全国公路网。
随着高速公路网由北向南、从东至西的贯通，带动了欠发达区域的经济发展，促进南北、东西经济发展差距的缩小。
二是建设全国信息网络。
20世纪80年代以来，高度重视信息网络基础设施建设，使得全美地区都能平等获取、处理、运用信息，为落后地区后来居上发展高技术产业创造基础条件。
三是严格实行环境保护政策。
联邦政府制定较为完整的环境保护政策法规，各地区经济发展项目均需向联邦政府有关部门说明对环境的影响，限制了向工业密集的东北部和中北部的进一步投资。
同时，联邦政府还负责协调州际环境污染治理合作。
3.强化立法和机构保障。
1933年5月，经罗斯福向国会提出的“田纳西流域管理局法案”签署实施，同时建立田纳西流域管理局，专责解决田纳西河谷一切问题，整体规划水土保持、粮食生产、水库、水电、交通等，获得很大成果，经营至今。
1961年，为全面解决地区经济发展的不平衡问题，通过《土地再开发法》，并在美国商务部设立地区开发管理署。
1965年通过《阿巴拉契亚地区开发法》，并成立阿巴拉契亚地区委员会，拨付专款10.92亿美元扶持附近13个州的经济社会发展。
4.实行各级政府事权财权相匹配的政策。
一是明确划分相关事权。
在平衡地区差距中，联邦政府、州和77个地方政府分工明确，互不插手，各自设立机构负责各自职责范围内的事项，独立完成，一管到底，保证了开发落后地区各项政策措施执行的效率。
二是实行分税体制。
联邦政府、州政府、地方政府都享有归自己征收的税收，各级政府财政收入和支出独立。
在税种划分中，一些主要大税归联邦政府，联邦政府财政收入约占全国财政总收入的60%以上。
如此，较好实现财权与事权相匹配，发挥联邦和地方两个积极性。
（二)德国促进区域经济协调发展的主要经验德国地处欧洲中部，北部为平原，中部为山地，南部为巴伐利亚高原。
1990年东西德统一，地区经济发展不均衡的问题凸显出来，西部地区经济繁荣，而东部地区工业老化、缺乏活力。
德国对东德地区进行大规模的投入，以促进其经济社会发展，并取得了明显的成效。
1.明确区域开发目标。
联邦德国将区域开发政策和目标明确为：一是生产要素在空间范学术ACADEMIC76August 2017 / 广东经济围得到最佳配置，激活条件不利地区的发展潜力，实现全国经济最大增长；二是缩小各地区在收入及福利方面差距，实现全国各地区生活均等化；三是减少产业结构单一地区的脆弱性，促进各地区产业结构稳定发展，增强各地区适应经济周期的能力。
2.完善区域发展法律体系，建立区域发展管理机构。
一是重视运用法律手段帮助欠发达区域实现协调发展。
德国宪法《联邦基本法》第72条规定，“国家必须保持各地区人民生活条件的基本一致性”；《联邦空间布局法》明确规定，联邦领土在空间上应得到普遍发展；《联邦财政平衡法》明确规定，通过州际及州与地方的税收再分配，保证各州人均税收的均等。
二是设立专门协调机构。
1964年，德国联邦政府设立“区域经济政策部际委员会”，专门执行区域经济协调职能。
委员会每四年制定一次常规计划，联邦政府和州政府各负担实施费用的50%。
3.实施独特的财政平衡政策。
一是横向财政平衡。
德国将全国的州及地方分为两类：一类是有义务提供援助的州和地方，这类地区经济发达，财政力量雄厚；另一类地区是有权利得到援助的州和地方，这类地区的经济一般相对落后或经济严重衰退。
法人税分配这一措施可使那些有权利得到援助州的财力提高到联邦各州平均水平的92%，实行税款转移可以使有权利得到援助州的人均财政收入达到全国人均水平的95%，其余不足部分由联邦财政通过联邦特别拨款的方式提供。
二是纵向财政平衡。
即州与乡镇之间的财政平衡，具体做法与横向财政平衡相类似 。
（4）改善落后地区投资环境。
1995年至2004年，通过实施《团结公约》一期，投入1000亿用于改善东部地区的基础设施及经济结构。
一方面建立完善原东德地区与国际间的信息网络，大力改造提升公路和铁路干线，加强电力、水利等设施的建设；另一方面，加大对该地区的教育投资，提高该区域的劳动力综合素质。
1996年，联邦政府设立对企业职业教育的补贴，并鼓励企业对青年人进行再就业培训，同时对一些职教中心的相关培训进行补助。
(三） 日本促进区域经济协调发展的主要经验日本是世界第三大经济体，尽管国土面积较小，但其历史上也存在严重的区域发展不平衡问题，其中最突出的是以东京为中心的三大城市经济圈（东京、大阪、名古屋）等“过密地区”和距离该经济圈较远的“过疏地区”之间的两极分化。
过度的膨胀导致三大城市圈交通堵塞、环境污染、人口急剧流失、地价高涨等一系列问题。
相较而言，过疏地区产业规模小，缺少有竞争力的产业支撑，人均收入水平落后。
为了解决区域问题，日本政府采取了多种颇有特色的对策，以实现国民经济的协调发展。
1.以地区发展立法为根本保障。
20世纪50年代，日本政府制定地区发展的根本法《国土综合开发法》，对有关国土和地区开发的审议会制度、全国各地以及特定区域的综合开发规定和实施作出明确规定。
此后陆续制定了《孤岛振兴法》、《水资源地区对策特别措施法》、《北海道开发法》等专项法律，与根本法一道构成了完备的区域发展法律体系，为区域经济协调发展提供制度保障。
2.以制定实施区域经济发展战略规划为抓手。
日本政府先后制定实施不同时期的区域经济发展，即1950年的“特定地区开发计划”，1962年的“全国综合开发计划”，1969年的“新全国综合开发计划”，1977年的“第三次全国综合开发计划”，1987年的“第四次全国综合开发计划”。
日本的区域经济开发政策主要由中央的“全国综合开发计划”、地方“自/ August 201777广东经济治制度”和企业“公团”三个层次构成，以中央的计划为指导，地方自治制度作保障，由企业公团实施具体开发项目。
3.以大规模财政转移支付为基础。
财政转移支付是日本地区政策中最基础、最重要的手段。
日本财政体制的实质性内容包括两个方面：一是集中大部分税收于中央财政的税制结构，二是中央财政向地方财政的大规模转移支付。
20世纪80年代以来，地方财政的最终收入中，来自中央的财政转移支付所占比例大体上稳定在40%左右。
日本的财政转移的根本原则是确保全国所有地区的地方政府都具备向其居民提供一定水准之上的公共产品和服务。
日本财政转移支付的主要形式是中央财政向地方拨付国库补助金，支持欠发达地区的各项基础设施建设。
此外，按一定比例分配普通交付税也是财政转移支付的一种形式。
二、发达国家促进欠发达区域经济发展经验对广东的启示推动粤东西北地区加快振兴，实现区域经济协调发展，是广东实现全面建成小康社会目标的当务之急和重中之重。
借鉴国外发达国家经验，结合广东已采取的政策措施，主要有以下几方面重要启示：1. 建立权威的区域协调专责机构组织保障是研究情况、制订政策、推进工作的前提。
美、德、意、日等国在促进欠发达区域经济发展，解决区域经济发展不平衡问题时，都成立了专门的区域协调管理的权威机构，如美国的田纳西流域管理局，德国的区域经济政策部际委员会，日本的北海道开发厅等。
这些专门的区域管理机构对这些国家的欠发达区域发展发挥了重要作用、作出了积极贡献。
广东近年来在加强区域协调机构建设方面进行了探索，加大了力度，于2013年7月成立省促进粤东西北地区振兴发展协调领导小组及办公室。
省府办公厅内部成立粤东西北振兴发展协调处，省发展改革委下设区域经济处等。
与但相较美、德、法、意等国而言，结合推进粤东西北地区振兴发展这项工作的需求而言，目前已有的区域协调管理机构依然存在力量薄弱、事权分散、权威性不强等问题，需要进一步加以完善。
当前，有必要在现有粤东西北振兴发展协调处、省发展改革委区域经济处基础上，进一步提升规格、加强力量、充实职能，成立全省区域协调管理的权威机构，进一步加强对全省促进粤东西北地区发展的统筹、规划、指导、实施力度。
2. 探索推进区域协调地方立法从美、德、法、意、日等国促进欠发达地区经济发展的经验来看，立法先行，建立完善的法律保障体系，对促进区域协调发展工作稳定、有力、有序进行具有重要意义。
目前，广东省在促进欠发达地区经济发展、实现区域协调发展方面，出台了一系列重要的文件：2008年的《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，2009年的《关于我省扶贫开发“规划到户责任到人工作”的实施意见》，2013年《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》等。
广东省作为较早步入经济发展新常态的地区，又存在如此典型的区域发展不平衡问题，理应充分运用宪法赋予的地方立法权，将中央提出的“五大发展理念”和政策取向，以及广东省历年的探索实践转变为促进区域协调发展的地方性法规，将促进欠发达地区发展的政策措施以严密的法律条文形式予以规定，出台《粤东西北地区振兴发展条例》，明确界定省与粤东西北地市、珠三角与粤东西北之间的责权利关系，为各级政府科学施政、依法施政提供法律依据，使区域协调发展工作有法可依，走上法制化轨道，为全国层面立法积累经验、作出探索。
