完善城市总体规划动态实施评估体系研究
刘成哲
【摘要】随着城乡规划划法、实施评估暂行办法等对城市总体规划评估提出了新要求，国内很多城市都在实践中探索符合自身特点和要求的评估工作体系，但是由于受到城市规划编制技术方法、外部政策变化等因素的影响，我国的规划实施评估还存在着很多不足，本文从总体规划的公共政策属性出发，明确了实施评估的原则，强调了总规评估应当突出的重点内容，提出了完善城市总体规划动态实施评估体系的对策建议。
【关键词】城市总体规划；实施评估；动态；指标体系；政策机制；天津
《城乡规划法》第46、47条首次在法律层面对城市总体规划实施评估工作提出了具体要求，明确规划评估是城市总体规划修改的重要条件之一；2009年4月26日，建设部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规〔2009〕59号），明确提出总体规划实施评估是城市人民政府的法定职责。总规实施评估现已成为城市规划工作体系的重要环节，越来越受到各级政府的重视。
1.开展总规实施评估的必要性
1.1保障总体规划科学性连续性的要求
通过评估可以及时发展规划实施过程中的问题，提出对策和措施，改善规划成果和质量，纠正实施中的偏差，提高规划的科学性和连续性。
1.2促进总规有效实施的迫切要求
开展评估工作，能够有效协助政府各职能部门对规划实施工作进行自身检查，提高总体规划的可实施度和政府的行政效率，保持总体规划对城市发展建设的指导和统筹作用。
1.3总体规划公共政策属性的要求
总体规划是政府调控空间资源、公共利益等方面的重要公共政策之一，借鉴公共政策“制定—执行—评估”的过程，建立并完善规划评估制度，是城市规划公共政策属性的必备条件和要求。
2.国内外规划实施评估的理论总结
2.1国外规划实施评估主要理论
从欧美国家的发展历程来看，其规划实施理论研究经历了一个从开始到逐步完善的过程。从上个世纪50年代，规划评估的理论逐步建立以来，随着研究的深入，经济学、系统
论、政治学等方法和理论不断引入规划评估领域以及城市规划体系的不断完善和发展，规划评估的地位不断提升。
城市规划已经由原本单纯的规划文本或规划图纸的技术行为，逐渐转化为政府的公共政策；规划实施的主要手段也转化为在有关法规指导下，制定如何实施城市发展方向、用地布局调整、改变用地性质、调整道路等级等规划的政策措施；而规划政策的确定，具有各级规划制定者明显的价值取向。
规划评估的内容已经从最初只注重实施前规划方案评估或实施后结果评估，逐渐转向注重实施过程和实施效果的系统性和全面性评估，更加注重规划的综合价值取向，以及各相关配套政策的影响分析。
2.2国内总体规划实施评估发展综述
在我国，规划实施评估起步较晚，直到本世纪初以来，真正意义上的规划实施评估才开始在国内一些发达城市开始实践，开展得较早的城市有深圳、广州、天津等；城乡规划法出台后，上海、北京、南京等特大城市以及一大批中小城市也相继开展了总规实施评估实践活动。大致可以划分为以下三个阶段（图1）：
2.2.1 2000年前，总规实施评估的早期阶段
早期的规划实施评估，主要为规划修编或修改前的专题或是规划规划成果的章节内容，在评估重点和描述的分量上不足，侧重实施结果的简要对比，2000前编制的大多数城市总体规划的规划回顾或总结都属于这种类型。
2.2.2 2000年后，总规实施评估全面探索阶段
2000年以来，深圳、广州、天津等城市先后对总规实施评估进进行了积极探索。2001年，深圳市学习香港规划检讨的做法，完成《深圳市城市总体规划（1996-2010）检讨与对策》，全面总结了5年来总体规划的实施情况。2003年，广州市组织了有关专家对广州市城市总体发展战略规划的实施情况进行了评估。2004年，天津市总体规划修编前，单独组织开展了96版的实施评估。2006年，浙江省建设厅组织开展了《浙江省城市总体规划实施评价导则基础研究》，并对余姚市总体规划实施进行了评估。
2.2.3 2008年以来，规划实施评估的法定化阶段
2008年《城乡规划法》首次在法律层面对总规实施评估提出了具体要求；同年，广东省建设厅下发《广东省城市规划实施评估技术要点》；2009年4月，住建部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》，标志着总规实施评估进入法定化阶段。随后，天津、重庆、上海、北京等特大城市以及一大批中小城市，相继开展了总规实施评估工作。2012年以来，广东省、吉林省等相继下发了《关于开展城市总体规划评估及充实完善工作的通知》、《关于开展城市总体规划实施评估工作的通知》，城市规划评估不断向规范化和制度化迈进。
图1 国内总体规划实施评估发展历程示意图
2.3发展态势
总结，我国个城市总规评估工作，主要呈现以下态势：
1.规划实施评估的机制不断完善，向制度化、法律化不断迈进。如上海已经开始探讨年度实施评估机制，广州建立了每3年对战略规划进行回顾与检讨，深圳市建立近期建设规划和年度实施计划评估机制。
2.评估内容由规划方案评估向综合评估转变。评估内容由传统的城市规划布局评估，向规划实施政策措施、规划实施过程与效果、规划编制与管理。
3.评估方法由定性定量分析向多种方法结合转变。遥感和GIS、指标体系、公众参与、调查问卷等技术方法逐渐在评估中得到用。如上海、广州运用GIS技术进行用地演变分析和用地吻合度分析，北京市、深圳市南山区规划实施评估都开展了相关的公众问卷调查。
4.评估主体由规划单位向多部门合作转变。实施评估已经由规划主管部门独立负责，转向多部门合作，部分城市开始邀请一些研究机构参与到评估工作。
3.目前我国总体规划评估工作存在的问题
与国外城市相比，我国的总规实施评估还不是十分规范和完善，存在种种问题与不足，主要表现在以下方面：
3.1规划评估主体单一，评估目的不明确
规划评估缺少独立、正式的第三方组织参与；很多总规评估直接为了规划修改或修编而开展，其结论主要是要扩大城市用地规模。
3.2评估对规划实施机制和政策影响考虑不足
受传统总规编制技术影响，评估工作也往往重布局规划评估研究，轻实施措施和策略研
究，重视结果评估，忽略对过程评估，重视对规划方案前后对比，忽略对政策和机制分析。
