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政府部门间关系作者：孙志超来源：《求知导刊》2017年第22期摘要：条块关系是政府部门间重要关系类型，本质是垂直管理部门与地方政府之间的关系，是整个政府组织的结构性关系，条块关系的平衡直接关系到一个政府部门间乃至行政管理体制内部治理效率的良性程度。
自党的十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。
垂直管理部门和地方政府之间的关系又被称为“条块关系”，它历来是中央与地方关系中的重要内容。
而条块关系长期保持张力状态反映了政府组织内部某些潜在的功能在发挥作用，从而起到维持部门间组织监督制衡的作用。
文章基于目前的研究现状，根据已有的研究成果来对政府部门间的关系进行研究。
关键词：条块关系；制约监督；治理有效性中图分类号：D630 文献标识码：A一、引言条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个政府的行政管理。
在传统的计划经济体制下，条块关系几乎成了我国行政管理中一个长期存在的难题，无论中央与省、省与市县以及县与乡镇，都不同程度地被条块关系中的种种矛盾困扰着。
在计划经济向市场经济接轨的过程中，原有的条块格局被不断地突破，在动力和阻力、经济生活的组织者和被改革者的双重角色中，条条和块块以及它们之间的关系正经历着历史性的调整和演变。
但是，可以相信，即使在将来完善的市场经济体系建立后，我国在行政管理中仍然少不了条块结构。
因此，在当前我国社会主义市场经济体制建立的过程中，从各个不同的角度系统地研究条块关系，这对改革和完善我国的行政管理、对建立社会主义市场经济体制必将产生积极的影响。
二、研究问题条块关系是中国政府组织的重要特征（马力宏，1998）。
随着中央高度集中的计划经济体制建立，条块结构继而在中国政府管理体系中得以确立（曹锦清，2013）。
但是，在现有的中文文献里，条块关系往往被理解为造成政令不通、禁行不止、科层机构失灵的“始作俑者”。
中共徐州市委、徐州市人民政府关于印发徐州市人民政府机构改革实施意见的通知文章属性•【制定机关】徐州市人民政府•【公布日期】2010.02.23•【字号】徐委发[2010]13号•【施行日期】2010.02.23•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文中共徐州市委、徐州市人民政府关于印发徐州市人民政府机构改革实施意见的通知（徐委发[2010]13号2010年2月23日)市委各部委办，市各委办局(公司)，市各直属单位：《徐州市人民政府机构改革实施意见》已经市委、市政府审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
徐州市人民政府机构改革实施意见根据中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》(中发[2008]12号)及江苏省委、省政府《江苏省市县政府机构改革的意见》(苏委[2009]407号)精神，为积极稳妥地做好市政府机构改革工作，确保各项改革任务的完成，提出如下实施意见。
一、机构改革的指导思想和基本原则机构改革的指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，以转变政府职能为核心，按照精简统一效能的原则，进一步理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织结构，规范机构设置，完善行政管理体制和运行机制，推进依法行政，提高行政效能，逐步做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为徐州市经济社会事业的更好更快发展提供体制机制保障。
机构改革的基本原则：(一)突出重点的原则。
以转变政府职能为核心，注重强化市政府的职责重点，努力完善行政管理体制和运行机制。
(二)上下衔接的原则。
积极探索实行职能有机统一的大部门体制，职能调整和机构设置与省政府机构改革相衔接。
(三)因地制宜的原则。
从实际出发，在突出政府职责的前提下，根据我市经济社会发展状况，调整设置政府工作部门。
(四)循序渐进的原则。
政府部门间关系条块关系是政府部门间重要关系类型，本质是垂直管理部门与地方政府之间的关系，是整个政府组织的结构性关系，条块关系的平衡直接关系到一个政府部门间乃至行政管理体制内部治理效率的良性程度。
自党的十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。
垂直管理部门和地方政府之间的关系又被称为“条块关系”，它历来是中央与地方关系中的重要内容。
而条块关系长期保持张力状态反映了政府组织内部某些潜在的功能在发挥作用，从而起到维持部门间组织监督制衡的作用。
文章基于目前的研究现状，根据已有的研究成果来对政府部门间的关系进行研究。
标签：条块关系；制约监督；治理有效性一、引言条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个政府的行政管理。
在传统的计划经济体制下，条块关系几乎成了我国行政管理中一个长期存在的难题，无论中央与省、省与市县以及县与乡镇，都不同程度地被条块关系中的种种矛盾困扰着。
在计划经济向市场经济接轨的过程中，原有的条块格局被不断地突破，在动力和阻力、经济生活的组织者和被改革者的双重角色中，条条和块块以及它们之间的关系正经历着历史性的调整和演变。
但是，可以相信，即使在将来完善的市场经济体系建立后，我国在行政管理中仍然少不了条块结构。
因此，在当前我国社会主义市场经济体制建立的过程中，从各个不同的角度系统地研究条块关系，这对改革和完善我国的行政管理、對建立社会主义市场经济体制必将产生积极的影响。
二、研究问题条块关系是中国政府组织的重要特征（马力宏，1998）。
随着中央高度集中的计划经济体制建立，条块结构继而在中国政府管理体系中得以确立（曹锦清，2013）。
但是，在现有的中文文献里，条块关系往往被理解为造成政令不通、禁行不止、科层机构失灵的“始作俑者”。
条块关系间的矛盾造成了条块分割、政出多门（武从斌，2003；陈纪瑜、张宇蕊，2006；孙发锋，2011），还引发了政府机构资源分割、信息不畅等问题，导致行政中出现信息孤岛现象（马伊里，2008），而且政府机构间职能重叠不清，造成协调成本激增（周黎安，2008），在“职责同构”（朱光磊、张志红，2005）的政府架构下，条块矛盾矛盾进一步加剧。
条块关系“条块关系”是指：垂直管理部门与地方政府之间的关系本质上是中央与地方之间权力划分问题。
自十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。
垂直管理部门和地方政府之间的关系又被称为“条块关系”，它历来是中央与地方关系中的重要内容。
相关书籍,《当代中国政府“条块关系”研究》内容简介：《当代中国政府“条块关系”研究》从中国政治发展和制度建设的全局蹬发，选取“条块关系”为研究对象，以探寻“四位一体”条块关系模式形成、发展、运作和转型的内在政治逻辑为切入点，对中国政府间纵向关系的动态平衡问题，进行了较为深入、全面的研究，并在此基础上提出了富有建设性的对策组合。
“轴心辐射模式”是《当代中国政府“条块关系”研究》提出的核心概念和理论分析框架。
作者认为，职责同构的政府管理模式是中国“条块关系”之所以复杂的主要原因。
而以“轴心辐射模式”为特征的国家整合方式又是决定职责同构长期存在的主要制度性根源。
“条块关系”还具体包括着：条块管理，条块分割，条块结合，条块共管，条块矛盾，以及“条块结合以块为主”的号召处理好条块关系当好领导参谋建国以来，我国在经济建设中形成了纵向和横向两种经济管理结构。
纵向结构，即条条，是按行业、部门从上到下贯通起来的监督管理系统；横向结构，即块块，是隶属于省、市、县等某一层政权企事业单位和经济管理组织。
随着改革的不断深化，各级领导经常遇到如何处理好条块关系的问题。
条块关系，即当地政府与业务职能部门的关系，譬如与金融部门的关系，与工商、税务部门的关系等，这些往往是部分与整体、微观与宏观、旧体制与新体制的交叉点。
条块关系处理得好，就会形成有利于改革和建设的合力。
否则各行其是，就会产生许多纠葛，增加许多麻烦，影响改革和建设的顺利进行。
毫无疑问，处理好条块关系，首先是各级领导的重要责任，同时，与辅助领导工作的秘书部门也不无关系。
我国口岸管理体制的现状分析及改革对策沈建明*摘要:随着我国对外开放的全面推进,经济贸易全球化的快速发展,口岸作为连接国际国内的通道,在经济社会发展过程中发挥着越来越重要的作用。
应从口岸工作的实践出发,结合世界各国实行/单一窗口0制度和借鉴口岸机构重组的成功经验,以归口管理为原则实施中央对口岸的垂直领导,以职能任务相邻为准则划分内部机构职能,实现/单一窗口0为目标实施流程再造,对我国口岸管理体制进行改革。
关键词:国家口岸管理体制改革一、我国口岸管理体制的现状作为国家对外开放的标志和国家主权的象征,国家在对外开放的沿海(沿江、内河,统称/海港0)、沿边地区和对外开放城市的海港、空港、陆路边境设立口岸管理机构和进出境监督检查、检验检疫机构(统称/查验部门0),代表国家对进出境运输工具及其服务人员、进出境货物、物品、进出境旅客行使监督管理职能(简称/监管0),维护国家主权和安全。
据全国口岸工作会议提供的信息,截至2008年4月,中国对外开放的一类口岸已达219个,其中水运口岸116个,陆运口岸55个,航空口岸48个;二类口岸经清理保存了150个,形成了水陆空立体交叉的口岸开放格局。
我国口岸管理实行的是中央与地方条块结合的管理体制。
中央在国务院设立公安部、交通部、海关总署(国家口岸办)、质量检验检疫总局(质检总局),主管与对外开放和进出境管理有关的事务。
在对外开放的口岸所在地地方政府设立口岸管理委员会(办公室),隶属地方政府内设机构。
在对外开放的口岸设立海关、海事、检验检疫、边检等口岸查验部门,实行条线垂直管理的体制(边检在省市一级实行公安部边检局和公安厅双重领导)。
根据口岸性质的区别,查验部门的机构设置又有很大的区别。
在海港(水运)口岸分别设置海事、海关、边检、国检部门,负责对运输工具、货物、物品、旅客的监管;在空港口岸分别设置海关、边检和国检部门,负责对进出境航空器、旅客、行李物品、货物的监管;在边境内陆口岸分别设置海关、边检和国检部门,负责对进出境运输工具、货物、旅客和行李物品的监管;在内陆地区业务量比较集中的开放城市分别设置海关和国检部门,主要负责对转关运输货物的监管。
规范垂直管理机构与地方政府的关系任进国家行政学院法学部上传时间:2009-3-23浏览次数:1252字体大小：大中小关键词:垂直管理机构/地方政府/理顺和依法规范内容提要:垂直管理机构与地方政府的关系是我国政府间关系的重要内容之一。
十七大报告将“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，作为我国行政管理体制改革的重要任务。
本文分析了垂直管理机构与地方政府的关系的界定、依据和利弊，并着重对理顺和依法规范垂直管理机构与地方政府关系，作了法学思考。
一、垂直管理机构与地方政府关系的界定、依据和垂直管理体制利弊分析（一）垂直管理机构与地方政府关系的界定新中国成立后，有的中央或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。
如1950年、1956年先后成立的水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会等。
改革开放之后，为处理中央政府或上级政府部门、单位在地方的事务，有些中央政府或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。
如根据《进出口商品检验法》，国家质量监督检验检疫总局，下设出入境检验检疫直属局和出入境检验检疫分支局，实行垂直管理。
由于中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导关系，而地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理关系，因此这类中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构，叫做“垂直管理机构”，也称“条管机构”。
垂直管理机构的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理；有的垂直管理机构的党组织关系在地方，由地方党委领导。
垂直管理机构主要有中央政府部门垂直管理和省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理两种。
中央政府部门垂直管理的机构由中央政府部门直接领导，尽管该机构设在地方并从事带有一定地方性的工作；省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理的机构由省政府工作部门直接领导。
与中央或上级政府部门与地方政府及其部门之间的关系一样，中央或上级政府部门及其垂直管理机构与地方政府之间的关系，也被形象地称为“条条块块关系”，它历来是中央或上级与地方政府关系中的重要内容之一。
根据《地方组织法》）和国务院各机构、单位的《主要职责、内设机构和人员编制规定》（“三定规定”），我国上下级政府及其部门、机构之间的“条块关系”，主要有四种情形：（1）作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上级政府主管部门业务指导。
如教育、民政等部门。
（2）作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上级政府主管部门业务领导。
如审计、行政监察、公安、统计、烟草专卖等部门。
这类工作部门通常称为“双重领导部门”。
其中有些以地方政府领导为主，有些以上级主管部门业务领导为主。
（3）作为中央主管部门的派出机构或分支机构，受中央主管部门的垂直领导。
如海关、金融、国税、外汇、证券、保险、民航、流域管理、出入境检验检疫等等机构或单位。
（4）实行半垂直领导体制，即中央政府主管部门对省级政府工作部门有领导或指导关系，省级政府对工作部门也有领导关系，但省以下实行垂直管理，省以下地方政府对这些机构、单位没有领导关系，如工商、地税、质监等机构。
其中，属于上述（3）、（4）情形的机构、单位，就是所谓的“垂直管理机构”，即指设立在本行政区域内不属于同级政府管理的有实施法律、法规职责的行政机构或单位。
（二）垂直管理的依据垂直管理部门对分支机构或派出机构实行垂直管理，主要是由有关法律、法规授权。
如根据《中国人民银行法》第十三条，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构，并对分支机构实行统一领导和管理。
类似的还有，海关总署下设广东分署、天津特派办、上海特派办，依法协助总署指导和监督辖区内各直属海关的业务建设和队伍建设等方面工作，海关总署直属海关和隶属海关，承担关区内的各项海关业务工作；工业和信息化部依法对各省、自治区、直辖市设置的通信管理局实行垂直管理；国家外汇管理局依法在各省、自治区、直辖市、副省级城市设立分局、外汇管理部等。
也有的是根据“三定规定”实行垂直管理，如商务部在大连等16个地方派驻的特派员办事处；国家海洋局派出机构北海分局、东海分局和南海分局；国家统计局在全国下设的调查总队、调查队；财政部在各省、自治区（不含西藏）、直辖市以及计划单列市设立的财政监察专员办事处；环境保护部设立的区域环境督查中心和核与辐射安全监督站；国家安全生产监督管理总局领导设在地方的煤矿安全监察局、煤矿安全监察分局，由国家煤矿安全监察局负责业务管理等。
[1]（三）垂直管理体制利弊分析目前，我国大多数地方政府部门，实行接受本级人民政府统一领导、上级主管部门业务指导的管理体制；有些政府部门实行中央或上级主管部门负责业务方面的“事权”，而地方政府管理“人、财、物”，即地方政府和中央或上级主管部门“双重领导”的体制。
中央政府部门乃至省级地方政府部门在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域逐步实行垂直管理，有利于增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，也有利于资源的统一配置、人员调动和资金配备，整合行政执法资源；对省以下保持垂直管理机构在人事与财务上的独立，使省级以下的机构摆脱下级地方政府的各种干预，也加强了部门执法监管的权威性、统一性。
但随着垂直管理机构的增多，也带来了一定的负面效应：一是在垂直管理体制下，地方政府对垂直管理机构的监督弱化；二是垂直管理机构增多、权限扩大，造成架空地方政府管理、地方政府组织功能残缺；三是垂直管理机构的人、财、物虽然不受制于地方，但很多工作的协调落实还需要地方政府去牵头，垂直管理本身仍难以完全摆脱地方干扰。
另外，垂直管理机构增多也可能忽视当地发展实际，加剧“政出多门、部门打架”等现象。
[2]个别本属于地方政府的事务不适当地垂直管理，也使地方政府的权责脱节。
因此，垂直管理机构与地方政府的关系，亟待理顺。
二、理顺垂直管理机构与地方政府的关系（一）垂直管理机构与地方政府的基本关系垂直管理机构与地方政府的关系，主要体现在权限分工、互相监督和工作协助等方面。
一是权限分工关系。
根据我国宪法，国务院行使领导和管理经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育、民政、公安、司法行政和监察等工作以及国防建设事业、民族事务，管理对外事务，审定行政机构的编制等职权，并有权决定中央政府与省级地方政府的职权的具体划分；而根据《地方组织法》的规定，县级以上的地方政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。
具体而言，外交、国防等涉及国家主权的事项，金融、海关、国家税务、外汇管理等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理、民航地区管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府直接管理，同时依据需要设立派驻机构或分支机构实行管理或依法授权地方政府部门管理；教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、司法行政、计划生育、食品安全等行政工作等，则由中央政府与地方政府共同负责、分级管理；税收等权限，采取中央政府与地方政府划分权限和重叠行使相结合的办法；审计、行政监察、统计、公安等部门则仍实行中央与地方双重领导，业务上以中央有关部门领导或地方政府领导为主的体制。
二是法律、政策遵守和执行的监督关系。
主要是地方政府监督垂直管理机构。
根据《地方组织法》第六十七条，自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区政府，对设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位，应监督它们遵守和执行法律和政策。
也有的是垂直管理机构接受委托具体组织实施监督地方政府的职责。
如国务院设立并授权国家土地总督察，对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。
国家土地总督察对国务院负责，委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻国家土地督察局。
三是工作协助关系。
根据《地方组织法》，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区政府应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位进行工作。
相关法律或行政法规也有规定。
如根据《银行业监督管理法》第十三条，银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府应予以配合和协助；《税收征收管理法》也要求地方各级政府“依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款”。
（二）垂直管理机构与地方政府关系的进一步理顺垂直管理体制一定程度上解决了中央或上级政府与地方政府的职能分配和事务管辖的问题。
但“条块”矛盾也随着垂直管理机构的增加而增多。
以郑筱萸案为例。
2000年6月，药监系统实行机构改革，省级以下药监系统由地方政府分级管理变为垂直管理，以期摆脱地方政府的干扰，实施独立的药品监管。
但由于种种复杂的原因，独立、高效的药品监管并未实现。
由于其监管权力未能得到有效约束，国家药监局系统的权力寻租和审批权腐败日渐显露，一批官员相继落马。
2006年12月22日，原国家药监局局长郑筱萸因经济腐败和权钱交易被“双规”，后被执行死刑。
再以“三鹿奶粉”案为例。
作为一种关系千家万户的食品，婴幼儿奶粉的安全不仅涉及各级政府的卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等业务部门，也是地方政府的重大职责，地方政府本身有统一负责、领导、组织、协调食品安全的责任。
因此，案件的政府主要责任人，不仅有国务院质量技术监督机构的领导，也有地方政府的主要领导。
从药品监管体制的回归、改革和地方政府统一负责、领导、组织、协调食品安全责任的加强，可以看出，尽管食品药品监督管理机构实行省级以下垂直管理体制以来，在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用，但总体上，这种垂直管理体制与地方各级政府在食品药品安全监管方面负总责的要求是不相适应的。
实际上，食品药品安全本来就是地方政府的重大职能和责任，与地方政府关系十分密切。
正是这样，为进一步强化和落实地方各级政府食品药品安全监督管理的责任，严格市场监管，确保食品药品安全，保障人民群众生命健康，国务院2008年10月决定将食品药品监管机构由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理、业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。
[3]根据2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》，县级以上地方政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作；县级以上地方政府依法确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责；有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作；上级政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。
