国际货币基金组织贷款的政治经济学分析_模型与案例
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素
长久以来 , IM F的贷款条件颇受争议 , 并因此成为国际货币体系改革的焦点问题 。根据 《协定 》第 7条第 5款 , IM F提供贷款须得到执行董事会的批准 , 同时 《协定 》第 12条第 3 款也规定 , 各执行董事的投票权与其所属国家和选区在 IM F的份额挂钩 , 成员国的份额则 主要由该国的经济规模决定 。① 作为 IM F的主要贷款对象 , 发展中国家对 IM F的加权表决制 强烈不满 , 认为这一机制让少数发达国家把持了 IM F的决策权 , 并通过各种贷款条件的实 施 , 影响发展中国家的经济政策乃至政治事务 , 特别是美国 , 被指责 “惯常利用对 IM F贷 款条件的操控来获取经济和外交利益 ”。
2005年第 4期 (总第 98期 )
国际政治研究 Studies of International Politics
No. 4, 2005 Nov. 2005
国际货币基金组织贷款的政治经济学分析 : 模型与案例①
曹 勇
内容提要 : 国际货币基金组织的权力分配格局 , 便于发达国家利用相关贷款条件的实 施 , 影响发展中国家的经济政策乃至政治事务 。本文构建了一个评估模型 , 以埃及和 IM F达成的 4次备用安排为例 , 揭示了政治因素对 IM F贷款条件的影响 。同时分析了梅 内姆执政期间 , 美国如何透过 IM F的贷款 , 将 “华盛顿共识 ”塞入阿根廷政府的经济 改革计划 。对 IMF贷款政策的主导 , 使美国获得了一种可与政治 、军事等 “硬实力 ” 相媲美的金融 “软实力 ”, 实现资本的全球扩张和对借款国的经济渗透与控制 。作为推 广有利于发达国家游戏规则的精密机器 , 在可以预见的未来 , IM F难以对其贷款条件做 出实质性的改革 。 关键词 : 国际货币基金组织 贷款条件 第 4条磋商 华盛顿共识 作者简介 : 曹勇 , 中南财经政法大学金融学院副教授 。 (邮政编码 : 430060)
有关贷款条件的条款 。在以往实践的基础上 , 1979 年 IM F执行董事会制定了 《贷款条件指 针 》, 该指针共 12条 , 对贷款条件和贷款程序作了更为细致的规定 。①
概括地讲 , 所谓 “贷款条件 ”是指成员国与 IM F合作制定政策的一般性承诺 , 这种承 诺意在保证借款国及时还款 , 从而保持基金组织有限资金的周转性 。根据 《贷款条件指针 》 第 9条 , 贷款条件一般涵盖宏观经济变量 , 如国内信贷 、公共部门赤字 、国际储备和外债 , 以及价格体系的要素如汇率 、利率和工资等 。只有在特殊情况下 , 当某些微观经济变量由于 其对宏观经济的影响 , 可能关系到调整规划的执行时 , 贷款条件才会涉及微观经济变量 。但 20世纪 80年代以后 , IM F的贷款条件开始频繁地触及微观经济变量 , 这些变量涉及农业 、 金融业 、公共事业等部门和行业 , 且呈现出从原则性规定向具体措施变化的倾向 。微观经济 变量的引入 , 大大强化了 IM F的贷款条件 。卡普尔 ( Kapur) 计算了作为 IM F备用安排实施 标准数目的增加情况 : 以 25 个国家为例 , 1980 年代是 6 到 10 项 , 1990 年代则有大约 26 项 。②
① 本文获 2005年中国博士后科研基金资助 , 基金项目号 (2005037599) 。 ② 徐崇利 : 《国际货币基金组织运行机制的主要特征及基本走向 》, 《厦门大学学报 (哲学社会科学 版 ) 》1999年第 2期 , 第 33 - 40页 。 ③ 执行董事会是 IM F的常设性决策机构 , 由 24 名成员组成 , 其中对 IM F出资最多的美 、日 、德 、 法 、英五国直接指派一名成员 ; 沙特阿拉伯 、中国和俄罗斯作为单独选区 , 各拥有一名国家执行董事 ; 包 含若干国家和地区的其余 16个选区 , 各选一名执行董事作为它们的集体代表 。 92
如表 1所示 , IM F投票权在各国之间的分布极不平衡 。仅美国一国就占了 IM F总投票权 的 17% , 远超过其他国家或选区 , 这事实上赋予了美国在关键事项上 (如成员国份额变更 、 增减执行董事会成员等 ) 的惟一否决权 。② 虽然作为整体 , 发展中国家在 IM F所拥有的投票 权已超过一半 , 但由于这些国家数量众多 , 政治经济利益不完全相同 , 相互之间很难形成一 致意见 , 在执行董事会中难以形成合力 。因此 , 即便在只需简单多数票通过的事项上 , 发达 国家也占有上风 。拉普金 ( Rapkin) 和斯特兰德 ( Strand) 发现 , 由于缺乏天然的反对同 盟 , 美国在执行董事会的实际投票权重高达 6213% , 可以轻易左右 IM F的各项决策 。③
在借款国发生国际收支困难时 , 应借款国要求 , IM F派出一个由经济学家组成的工作小 组 , 经与借款国磋商后达成一份名为意向书 ( letter of intent) 的文件 , 意向书的中心内容是 借款国在贷款批准前须进行的政策调整 , 以及客观反映政策实施情况的绩效标准 。 IM F贷款 一般采用 “备用安排 ” ( stand2by arrangement) 方式 , 在备用安排中 , 贷款条件以 “实施标 准 ” (performance criteria) 的形式出现 。 IM F贷款采取分阶段提款制 , 即成员国必须在规定 的时段内 , 如每半年 、每季度甚至每月达到备用安排中规定的实施标准 , 才能分批提取额度 内的贷款 。提款期内 , IM F定期检查实施标准执行情况 , 评估有关政策与规划目标的一致 性 。如果借款国未能履行实施标准或达到调整规划所定目标 , 在 IM F中止尚未发放的贷款 之后 , 仍可根据备用安排中的磋商条款 , 与 IM F进行磋商 , 确定新的调整规划 , 包括新的 贷款条件 , 以求恢复 IM F的贷款 。本文多次提到的 “磋商 ”, 是指根据 《协定 》第 4条之规 定 , 各成员国有义务与 IM F工作人员展开定期或不定期磋商 , 形成第 4条磋商报告 。在第 4 条磋商报告中 , IM F工作人员对成员国的经济发展状况做出评估 , 并就各项政策提出建议 , 这些建议是提供备用安排贷款的 “前置条件 ”, 一旦成员国寻求与 IM F展开借款谈判 , 将被 要求转化为备用安排中的实施标准 , 并构成执行董事会讨论的基础 。《贷款条件指针 》第 5 条也规定 , 所有备用安排均应包括适当的磋商条款 , 以备成员国未能遵守实施标准时进行 。
需要指出的是 , 自 1946年 IM F正式运作以来 , IM F执行董事会很少就贷款举行正式投 票 。根据执行董事会 《规则和规章 》 (B y2law s Rules and Regulations) , 作为执行董事会主席 的 IM F总裁应主张各成员国协商取得 “共识 ”, 而不是径行付诸表决 , 其目的是避免表决陷 入僵局 , 造成成员国之间的尖锐对立 。即便如此 , 我们仍不难想象 , 在这种所谓的 “柔性 安排 ”下 , 执行董事会的 “共识 ”不会真正偏离其投票权的分配格局 。
94
表 1 IM F部分执行董事会成员及投票权重
执行董事会成员
投票权
占 IM F的投票权重 ( % )
美国 日本 德国 法国 英国 俄罗斯 沙特阿拉伯 中国 中东阿拉伯国家 (16国 ) 撒哈拉以南非洲国家 (23国 )
371, 743 133, 378 130, 332 107, 635 107, 635 59, 704 70, 105 63, 942 70, 852 30, 749
一 、国际货币基金组织的贷款条件及贷款程序
作为全球最重要的多边金融机构 , 国际货币基金组织 (以下简称 IM F) 的主要职能是 以特定方式向成员国提供贷款 , 帮助其调整国际收支失衡 , 稳定货币关系 。与普通商业性贷 款不同 , IM F融资具有较为苛刻的贷款条件和鲜明的政策性 。
在 IM F创建初期 , 对贷款条件的要求并不明确 , 《国际货币基金组织协定 》 (以下简称 《协定 》) 第 5条第 3款 , 仅对贷款条件作了较为 “含混不清 ”的阐述 。② 1952 年 , IM F执 行董事会 ③做出决定 , 强调 IM F贷款具有 “临时性 ”和 “周转性 ”, 要求成员国借款时提出 恢复国际收支平衡的政策 。1969年和 1978年 , IMF在对 《协定 》的两次修订中 , 均增加了
① 2002年 9月 , IM F执行董事会批准了 《新贷款条件指针 》, 但其内容并没有实质改变 。 ② D. Kapur, “Expansive Agendas and W eak Instruments: Governance Related Conditionalities of the Interna2 tional Financial Institutions”, J ou rna l of Policy R eform , Vol. 4, No. 3, 2001, pp. 207 - 241.
作为贷款申请的步骤 , 借款国要向 IMF总裁递交意向书 , 同时提交的还有工作人员第 4 条磋商报告 , IM F总裁在参考磋商报告的基础上决定是否接受意向书 , 以及是否以借款国名 义向执行董事会请求批准贷款 。通常情况下 , 执行董事会和 IM F总裁会尊重工作人员的专 业建议 , 如果意向书与第 4条磋商报告的内容基本保持一致 , 成员国获得贷款基本会成为既 成事实 。 IM F的贷款程序见图 1。
① IM F成员国份额的计算方法 , 是一个比较复杂的数学公式 , 但 IM F认为数学方法不能全面反映会 员国对基金组织的贡献 , 因而从未正式使用这一公式确定成员国的份额或以此为根据进行份额的调整 。
② 为控制 IM F的决策权 , 发达国家通过对 《协定 》的修改 , 不断增加特别多数票通过事项 。1968年 第一次修订 《协定 》后 , 特别多数票表决事项由原来的 9 项增至 21 项 , 1978 年第二次修订 《协定 》后 , 增至 53项 。且在第一次修订后 , 在原来 70%特别多数票制度以外 , 新增了 85%特别多数票制度 。
长久以来 , IM F的贷款条件颇受争议 , 并因此成为国际货币体系改革的焦点问题 。根据 《协定 》第 7条第 5款 , IM F提供贷款须得到执行董事会的批准 , 同时 《协定 》第 12条第 3 款也规定 , 各执行董事的投票权与其所属国家和选区在 IM F的份额挂钩 , 成员国的份额则 主要由该国的经济规模决定 。① 作为 IM F的主要贷款对象 , 发展中国家对 IM F的加权表决制 强烈不满 , 认为这一机制让少数发达国家把持了 IM F的决策权 , 并通过各种贷款条件的实 施 , 影响发展中国家的经济政策乃至政治事务 , 特别是美国 , 被指责 “惯常利用对 IM F贷 款条件的操控来获取经济和外交利益 ”。
2005年第 4期 (总第 98期 )
国际政治研究 Studies of International Politics
No. 4, 2005 Nov. 2005
国际货币基金组织贷款的政治经济学分析 : 模型与案例①
曹 勇
内容提要 : 国际货币基金组织的权力分配格局 , 便于发达国家利用相关贷款条件的实 施 , 影响发展中国家的经济政策乃至政治事务 。本文构建了一个评估模型 , 以埃及和 IM F达成的 4次备用安排为例 , 揭示了政治因素对 IM F贷款条件的影响 。同时分析了梅 内姆执政期间 , 美国如何透过 IM F的贷款 , 将 “华盛顿共识 ”塞入阿根廷政府的经济 改革计划 。对 IMF贷款政策的主导 , 使美国获得了一种可与政治 、军事等 “硬实力 ” 相媲美的金融 “软实力 ”, 实现资本的全球扩张和对借款国的经济渗透与控制 。作为推 广有利于发达国家游戏规则的精密机器 , 在可以预见的未来 , IM F难以对其贷款条件做 出实质性的改革 。 关键词 : 国际货币基金组织 贷款条件 第 4条磋商 华盛顿共识 作者简介 : 曹勇 , 中南财经政法大学金融学院副教授 。 (邮政编码 : 430060)
有关贷款条件的条款 。在以往实践的基础上 , 1979 年 IM F执行董事会制定了 《贷款条件指 针 》, 该指针共 12条 , 对贷款条件和贷款程序作了更为细致的规定 。①
概括地讲 , 所谓 “贷款条件 ”是指成员国与 IM F合作制定政策的一般性承诺 , 这种承 诺意在保证借款国及时还款 , 从而保持基金组织有限资金的周转性 。根据 《贷款条件指针 》 第 9条 , 贷款条件一般涵盖宏观经济变量 , 如国内信贷 、公共部门赤字 、国际储备和外债 , 以及价格体系的要素如汇率 、利率和工资等 。只有在特殊情况下 , 当某些微观经济变量由于 其对宏观经济的影响 , 可能关系到调整规划的执行时 , 贷款条件才会涉及微观经济变量 。但 20世纪 80年代以后 , IM F的贷款条件开始频繁地触及微观经济变量 , 这些变量涉及农业 、 金融业 、公共事业等部门和行业 , 且呈现出从原则性规定向具体措施变化的倾向 。微观经济 变量的引入 , 大大强化了 IM F的贷款条件 。卡普尔 ( Kapur) 计算了作为 IM F备用安排实施 标准数目的增加情况 : 以 25 个国家为例 , 1980 年代是 6 到 10 项 , 1990 年代则有大约 26 项 。②
① 本文获 2005年中国博士后科研基金资助 , 基金项目号 (2005037599) 。 ② 徐崇利 : 《国际货币基金组织运行机制的主要特征及基本走向 》, 《厦门大学学报 (哲学社会科学 版 ) 》1999年第 2期 , 第 33 - 40页 。 ③ 执行董事会是 IM F的常设性决策机构 , 由 24 名成员组成 , 其中对 IM F出资最多的美 、日 、德 、 法 、英五国直接指派一名成员 ; 沙特阿拉伯 、中国和俄罗斯作为单独选区 , 各拥有一名国家执行董事 ; 包 含若干国家和地区的其余 16个选区 , 各选一名执行董事作为它们的集体代表 。 92
如表 1所示 , IM F投票权在各国之间的分布极不平衡 。仅美国一国就占了 IM F总投票权 的 17% , 远超过其他国家或选区 , 这事实上赋予了美国在关键事项上 (如成员国份额变更 、 增减执行董事会成员等 ) 的惟一否决权 。② 虽然作为整体 , 发展中国家在 IM F所拥有的投票 权已超过一半 , 但由于这些国家数量众多 , 政治经济利益不完全相同 , 相互之间很难形成一 致意见 , 在执行董事会中难以形成合力 。因此 , 即便在只需简单多数票通过的事项上 , 发达 国家也占有上风 。拉普金 ( Rapkin) 和斯特兰德 ( Strand) 发现 , 由于缺乏天然的反对同 盟 , 美国在执行董事会的实际投票权重高达 6213% , 可以轻易左右 IM F的各项决策 。③
在借款国发生国际收支困难时 , 应借款国要求 , IM F派出一个由经济学家组成的工作小 组 , 经与借款国磋商后达成一份名为意向书 ( letter of intent) 的文件 , 意向书的中心内容是 借款国在贷款批准前须进行的政策调整 , 以及客观反映政策实施情况的绩效标准 。 IM F贷款 一般采用 “备用安排 ” ( stand2by arrangement) 方式 , 在备用安排中 , 贷款条件以 “实施标 准 ” (performance criteria) 的形式出现 。 IM F贷款采取分阶段提款制 , 即成员国必须在规定 的时段内 , 如每半年 、每季度甚至每月达到备用安排中规定的实施标准 , 才能分批提取额度 内的贷款 。提款期内 , IM F定期检查实施标准执行情况 , 评估有关政策与规划目标的一致 性 。如果借款国未能履行实施标准或达到调整规划所定目标 , 在 IM F中止尚未发放的贷款 之后 , 仍可根据备用安排中的磋商条款 , 与 IM F进行磋商 , 确定新的调整规划 , 包括新的 贷款条件 , 以求恢复 IM F的贷款 。本文多次提到的 “磋商 ”, 是指根据 《协定 》第 4条之规 定 , 各成员国有义务与 IM F工作人员展开定期或不定期磋商 , 形成第 4条磋商报告 。在第 4 条磋商报告中 , IM F工作人员对成员国的经济发展状况做出评估 , 并就各项政策提出建议 , 这些建议是提供备用安排贷款的 “前置条件 ”, 一旦成员国寻求与 IM F展开借款谈判 , 将被 要求转化为备用安排中的实施标准 , 并构成执行董事会讨论的基础 。《贷款条件指针 》第 5 条也规定 , 所有备用安排均应包括适当的磋商条款 , 以备成员国未能遵守实施标准时进行 。
需要指出的是 , 自 1946年 IM F正式运作以来 , IM F执行董事会很少就贷款举行正式投 票 。根据执行董事会 《规则和规章 》 (B y2law s Rules and Regulations) , 作为执行董事会主席 的 IM F总裁应主张各成员国协商取得 “共识 ”, 而不是径行付诸表决 , 其目的是避免表决陷 入僵局 , 造成成员国之间的尖锐对立 。即便如此 , 我们仍不难想象 , 在这种所谓的 “柔性 安排 ”下 , 执行董事会的 “共识 ”不会真正偏离其投票权的分配格局 。
94
表 1 IM F部分执行董事会成员及投票权重
执行董事会成员
投票权
占 IM F的投票权重 ( % )
美国 日本 德国 法国 英国 俄罗斯 沙特阿拉伯 中国 中东阿拉伯国家 (16国 ) 撒哈拉以南非洲国家 (23国 )
371, 743 133, 378 130, 332 107, 635 107, 635 59, 704 70, 105 63, 942 70, 852 30, 749
一 、国际货币基金组织的贷款条件及贷款程序
作为全球最重要的多边金融机构 , 国际货币基金组织 (以下简称 IM F) 的主要职能是 以特定方式向成员国提供贷款 , 帮助其调整国际收支失衡 , 稳定货币关系 。与普通商业性贷 款不同 , IM F融资具有较为苛刻的贷款条件和鲜明的政策性 。
在 IM F创建初期 , 对贷款条件的要求并不明确 , 《国际货币基金组织协定 》 (以下简称 《协定 》) 第 5条第 3款 , 仅对贷款条件作了较为 “含混不清 ”的阐述 。② 1952 年 , IM F执 行董事会 ③做出决定 , 强调 IM F贷款具有 “临时性 ”和 “周转性 ”, 要求成员国借款时提出 恢复国际收支平衡的政策 。1969年和 1978年 , IMF在对 《协定 》的两次修订中 , 均增加了
① 2002年 9月 , IM F执行董事会批准了 《新贷款条件指针 》, 但其内容并没有实质改变 。 ② D. Kapur, “Expansive Agendas and W eak Instruments: Governance Related Conditionalities of the Interna2 tional Financial Institutions”, J ou rna l of Policy R eform , Vol. 4, No. 3, 2001, pp. 207 - 241.
作为贷款申请的步骤 , 借款国要向 IMF总裁递交意向书 , 同时提交的还有工作人员第 4 条磋商报告 , IM F总裁在参考磋商报告的基础上决定是否接受意向书 , 以及是否以借款国名 义向执行董事会请求批准贷款 。通常情况下 , 执行董事会和 IM F总裁会尊重工作人员的专 业建议 , 如果意向书与第 4条磋商报告的内容基本保持一致 , 成员国获得贷款基本会成为既 成事实 。 IM F的贷款程序见图 1。
① IM F成员国份额的计算方法 , 是一个比较复杂的数学公式 , 但 IM F认为数学方法不能全面反映会 员国对基金组织的贡献 , 因而从未正式使用这一公式确定成员国的份额或以此为根据进行份额的调整 。
② 为控制 IM F的决策权 , 发达国家通过对 《协定 》的修改 , 不断增加特别多数票通过事项 。1968年 第一次修订 《协定 》后 , 特别多数票表决事项由原来的 9 项增至 21 项 , 1978 年第二次修订 《协定 》后 , 增至 53项 。且在第一次修订后 , 在原来 70%特别多数票制度以外 , 新增了 85%特别多数票制度 。
