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区域治理综合信息一、节约集约用地衍化为城市用地评价的过程（一）土地节约集约利用理念的提出和升华针对我国人多地少、耕地保护任务日益加剧的基本国情，2005年，党中央提出建设节约型社会。
节约集约用地首次作为国家要求被提出。
2008年，十七届三中全会上提出要实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。
这一提法与坚持最严格的耕地保护制度并称为“两个最严格”的土地管理制度，明确了土地节约集约利用通过土地管理来实现的发展方向。
2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中首次提出“落实节约优先战略”。
同年下半年，中央对节约集约用地相继作出一系列重要的指示：一是“加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调，为经济发展提供可靠的土地资源保障”；二是“进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”；三是“坚持开源与节流并重，把节约放在首位。
在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态管护”。
2012年初，中央提出了“发展是硬道理，节约是大战略”的指示，已将节约集约用地从土地管理的现实手段，变为国家战略。
2013年，十八届三中全会再次强调，要健全土地节约集约使用制度，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。
同年，中央城镇化工作会议明确要求：要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。
至此，节约集约用地从理念的提出，已经升华为资源利用方式和经济发展方式转变、推动城镇化健康发展、生态文明和建设美丽中国的国家战略高度。
（二）土地节约集约利用政策研究和制定节约集约利用土地理念提出和升华后，国家层面研究和制定了相关政策对节约集约用地工作提出明确要求。
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要实行强化节约和集约用地政策。
推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变从整体上来看，我国城市土地利用方式粗放浪费，转变城市土地利用方式势在必行。
导致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如粗放型经济发展方式尚未根本改变、市场有效配置土地资源的作用尚未得到充分有效发挥等。
推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变须多管齐下，要在发挥好市场配置土地资源功能的同时，充分发挥政府规制作用。
重点是制定和完善城市发展规划与土地利用规划，注意搞好多个规划之间的协调衔接工作，充分发挥规划的基础性引领作用；走内涵式城市化道路，加快对旧城区、城中村、废弃厂区、棚户区的改造，高效利用旧城区土地资源；建立科学有效、适用于不同类型单位的用地规模评估指标体系等。
标签：城市；土地利用方式；转型近年来，随着经济社会的发展，尤其是城市化的快速推进，我国耕地及其后备资源锐减。
从总体上看，多年来我国城市土地利用方式粗放浪费，是导致耕地及其后备资源锐减的主要原因。
城市土地利用方式粗放浪费背离我国人多地少的基本国情和可持续发展的要求，加剧了城镇化与工业化、农业现代化之间争地的矛盾以及建设用地紧缺对经济社会发展的“瓶颈”约束，这就迫切要求我们推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变，闯出一条节约集约、合理高效利用土地资源的新型城镇化道路。
一、城市土地利用方式粗放浪费的表现我国城市土地利用方式粗放浪费主要表现在：一是城市的外延式扩张过多过快地消耗了大量土地。
土地城镇化与人口城镇化不相匹配，城镇建设用地的增长速度远远高于人口城镇化速度。
多数城市重视新城区的发展，却忽视了老城区尤其是城中村的改造。
二是在城市规划建设方面过度追求大广场、宽马路，浪费土地。
有关部门的统计资料表明：我国664个城市中，城市居民人均用地规模为133平方米，比国家规定的城市居民人均用地100平方米的规划控制指标高30%以上。
①三是一些城市的新建项目建筑密度及容积率水平较低。
别墅项目、一些事业单位用地项目以及不少工业项目容积率比较低。
转变土地利用方式，实现集约节约作者：李伟来源：《房地产导刊》2014年第02期摘要：发展离不开土地，而土地又是不可再生的宝贵资源。
要解决土地与发展的关系问题，就要坚持以科学发展观为指导，转变土地利用方式，统筹好保障发展与保护资源的关系，节约集约用地。
笔者阐明了转变土地利用方式，集约节约用地的意义，分析了当前建设用地粗放利用的主要表现：土地利用结构和布局不合理。
提出了实现土地利用方式向集约节约用地转变的措施：要充分发挥规划的调控作用；要充分发挥市场在配置土地资源的基础性作用；要将闲置、低效用地作为土地开发利用的重点。
关键词：转变土地利用方式集约节约我国正处在加快推进工业化、城市化、现代化发展的重要历史时期，土地作为最重要的战略资源显得尤为宝贵。
发展离不开土地，而土地又是不可再生的宝贵资源。
因此，要解决土地与发展的关系问题，就要坚持以科学发展观为指导，转变土地利用方式，统筹好保障发展与保护资源的关系，节约集约用地。
一、转变土地利用方式，集约节约用地的意义土地节约集约是相对于粗放而言的，主要包括三层含义：一是节约用地，各项建设都要尽量的节省用地，千方百计不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
大力推进节约集约用地，是保障发展用地需求的根本途径，是缓解我国土地供需矛盾的必然选择。
人多地少是我国的基本国情，我国现在人均耕地只有1.41亩，并且耕地后备资源十分紧缺。
随着经济的迅速发展，各行业用地需求与日俱增，严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。
虽然土地节约集约利用的观念已经在一定程度上深入人心，但到具体的落实上还仍然存在差距，耕地保护的严峻形势、房地产用地的结构性矛盾、工业用地的铺张浪费都在不同程度上阻碍了土地节约集约利用观念的推进。
国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见国土资发〔2014〕119号各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。
党中央、国务院高度重视土地节约集约利用，针对我国经济发展进入新常态，处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段特征，对大力推进节约集约用地提出了新要求。
近年来，各地采取措施推进土地节约集约利用，取得了积极进展，但是，土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较普遍。
为了深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，切实解决土地粗放利用和浪费问题，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，推动生态文明建设和新型城镇化，提出如下指导意见。
一、总体要求（一）指导思想。
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻生态文明建设和新型城镇化战略部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持和完善最严格的节约用地制度，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，全面做好定标准、建制度、重服务、强监管工作，大力推进节约集约用地，促进土地利用方式和经济发展方式加快转变，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实保障。
（二）主要目标。
——建设用地总量得到严格控制。
实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。
——土地利用结构和布局不断优化。
实施土地空间引导和布局优化战略，完成全国城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定，引导城市建设向组团式、串联式、卫星城式发展，工业用地逐步减少，生活和基础设施用地逐步增加，中西部地区建设用地占全国建设用地的比例有所提高。
河北省人民政府关于大力推进开发区节约集约用地提高土地利用效率的意见文章属性•【制定机关】河北省人民政府•【公布日期】2015.04.17•【字号】冀政发〔2015〕9号•【施行日期】2015.04.17•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文河北省人民政府关于大力推进开发区节约集约用地提高土地利用效率的意见冀政发〔2015〕9号各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：为落实最严格的节约用地制度，切实加强开发区用地管理，大力推进开发区土地节约集约利用,以土地利用方式转变促进开发区转型升级、创新发展，结合我省实际，提出如下意见：一、加强规划管控，严格土地使用标准（一）坚持规划引领。
严格落实土地利用总体规划对开发区土地利用的整体安排，开发区设立、扩区、调区须位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界及城市（乡）总体规划确定的建设用地范围内。
对开发区土地利用和工程建设实施统一的规划管理，进一步加强项目规划和选址引导，合理、集约、高效利用土地资源。
开发区要依据城市（乡）总体规划要求，编制控制性详细规划，规划要依法批准并实现全覆盖，重点地区可开展城市设计并纳入控制性详细规划。
加强用地结构控制，立足开发区功能定位，增加工业及生产性服务业用地比例，集中建设企业非生产性配套设施，提高基础设施共享程度和利用效率。
（二）严格土地使用标准。
在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应、规划建设、供后监管、竣工验收等环节，严格执行土地使用标准。
在项目规划建设时，严格依据控制性详细规划出具规划条件及规划许可手续。
明确建设用地性质、容积率、配套设施等内容。
规划条件要作为国有土地使用权划拨或出让的依据，严禁擅自更改。
在项目用地批准文件、出让合同、划拨决定书中，明确土地使用标准的控制性要求。
建立健全建设项目开竣工申报制度，加强用地标准执行的监督检查。
建立节地评价制度，对国家和地方尚未编制用地标准或确需突破土地使用标准的建设项目，要在可行性研究阶段开展节地评价论证。
土地节约集约利用与转变发展方式——2018年中国土地学会学术年会综述许坚<中国土地勘测规划院北京 100035）2018年中国土地学会学术年会于2018年12月18日至21日在合肥市举行，主题为“土地节约集约利用与转变发展方式”。
国土资源部副部长、部党组成员、中国土地学会理事长王世元同志出席会议并发表重要讲话。
安徽省副省长倪发科同志、中国土地学会名誉理事长邹玉川同志到会并致辞。
学会老领导代表、专家代表、各有关单位领导同志共计200余人出席。
年会共收到论文190余篇，经过专家严格筛选，有95篇进入年会光盘论文集，其中10篇获“2018年中国土地学会学术年会优秀论文奖”。
现将主要观点综述如下：一、改革和完善土地招拍挂制度有专家认为，土地的招拍挂制度虽然包含招标、拍卖、挂牌三种方式，但因为招标容易产生不公正现象，因此，实际通过招标方式出让的土地并不多；挂牌却常因竞争者多而转为拍卖，所以最后还是拍卖出让的土地居多。
就拍卖来说，单一的竞拍方式程序比较模糊，标准也很不清晰，容易被人为操纵；价高者得的原则容易推高地价，产生地王，同时让资金充裕的大型开发商把持了土地的定价权，而把中小开发商排斥在了土地市场的门槛之外。
专家认为，就如何控制地价过快上涨等问题，土地招拍挂制度但还需要完善。
有专家提出8点建议改革与完善现行的土地招拍挂制度：1、“捆绑限价”，即将商品房用地与保障房用地捆绑在一起进行“招拍挂”，明确出让土地中保障性用房的比例和价格。
2、“分类出让”，即将普通住房用地和高档住房用地区别对待，如对商业、旅游娱乐、别墅、高档公寓等用地延续“价高者得”的模式，但对保障房和普通住宅建设用地则采取“综合评标”的模式。
3、“综合评标”，即在确定土地出让最低价的基础上，将土地价款交付、开发建设周期、中小套型建设要求、土地节约集约程度等因素作为评标条件。
4、“限房价竞地价”。
5、“暗标”，即多家竞标者在未知竞争对手报价、方案等信息的情况下同时投标，然后统一开标，以方案最好或价格最高者得到土地。
6、“纯招标”，即参与投标的开发商在规定时间内缴纳保证金并提交标书，然后由评标委员会统一进行评标，最后按照综合条件最佳者得的原则确定中标人。
7、“先招后拍”，即在土地出让公告期间先接受开发商有意竞买的申请，然后根据开发商的意向购买价格确定拍卖价格。
此种方式基本可以保证不会流标，也能让土地相关部门了解开发商的心态，从而有的放矢地推介地块。
8、“现场竞标”。
有专家认为，招标和拍卖的方式已相对比较成熟，但挂牌方式还应该进一步完善。
建议在挂牌出让中增加一个选择项，即当挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价时，除以前规定的转入“现场竞价”外，可增加一个“现场竞标”，即竞买人在现场上只能报一次价。
现场竞标后现场开标，按事先确定的中标原则确定中标人。
二、改革与完善农民建房制度1、农村宅基地审批制度需要完善有专家认为，农村宅基地审批制度中，急需完善的是农用地转为建设用地的管理问题。
按现行政策规定，农村村民建住宅需要使用农用地的，必须先转为建设用地，方可作为宅基地使用。
但是没有文件明确规定这类农用地转为建设用地的程序、费用及主体是谁。
农村宅基地既不同于城镇批次用地，也不同于独立选址用地，不能像行政许可事项中规定的基本建设项目那样取得国土部门的用地预审、发改部门的立项批复和规划部门的规划意见等批复，无法在现行的审批框架内办理农地转用手续。
另外，如果占用耕地就必须在本区县范围内进行耕地占补平衡或者缴纳耕地开垦费，那么补充耕地的费用该由村民、村集体组织还是政府来承担，也没有明确规定。
比如，因为历史原因，在北京修建密云水库时形成了许多移民村，这些移民村村民住宅用地范围小，且村民住宅排列规则，致使村内无空闲地可以利用，村民申请宅基地时就只能占用农用地。
因为政策上存在“盲区”，有关单位就无法对这类宅基地申请进行审批。
2、提高农民文化程度、改善生活基础设施有利于吸引农户集中建房有专家认为，我国目前农村居民点用地粗放、利用率低、布局零星分散、“空心村”严重等问题日益突出，这与我国建设节约型社会的战略目标背道而驰，而鼓励农户集中建房是解决这些问题的一个重要手段。
有专家通过典型地区的问卷调查后发现，文化水平越高，集中建房意愿越强；而离县城距离越远，集中建房意愿越弱。
因此，加快发展农村教育事业，完善中心村镇的生活基础设施建设，是推进农户集中建房的二大较为有效的手段。
三、改革与完善征地制度1、提高村集体保护耕地的积极性有专家认为，目前村集体实际是征地行为中政府与农民之间利益冲突的缓冲器，政府依靠村集体做好农民的工作，防止农民闹事，尽量减少政府的开支。
另一方面，村集体也希望政府征地。
家庭联产承包责任制后，村集体的一部分功能转移到了农户，但有一部分责任仍需要村集体来承担，如打井修渠、盖学校医院、架桥修路、设置管线等基础设施建设。
因此，村集体希望增加收益，通过政府征地得到补偿费是村集体增加收益的一条途径。
因此，征地过程中政府需要村集体，村集体需要政府，二者各有所需存在合作关系。
有专家认为，作为集体土地所有权人的村集体，本来应该在征地过程中与农民利益保持一致，共同珍惜并保护好耕地，现在却出现与农民相分离，与地方政府合作的怪圈。
而要改变这种状况，中央政府只有从增加村集体利益出发，提高村集体保护耕地的收益，才能提高村集体保护耕地的积极性。
2、防止对农民权益的过度保护有专家认为，目前有些地方已出现对农民权益的过度保护，表现为：<1）征地时，有些农户漫天要价，导致征地问题久拖不决，效率低下。
<2）有些农户禁不住农地转为建设用地后巨大收益的诱惑，愿意主动出售土地，有许多村干部甚至私自卖地牟取暴利。
<3）有关农户因获得高额补偿而坐食利息，成为“食利阶层”。
<4）“小产权房”导致出现“新地主阶层”。
有专家认为，目前武汉小产权房的存在状态主要有三类：第一类是农民将自家宅基地上的房屋出售给他人；第二类是因新农村建设或征地而重新安置村民，由集体经济组织在本集体土地上集中建设农民住宅楼，除用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外的成员销售；第三类是在集体土地上成片开发的小产权房。
小产权房已导致形成大量无业的“新地主阶层”。
专家认为，受过度保护的农民在对土地没有很大贡献的情况下就获得了比城市居民和其他农民更多的额外财富，这也是一种社会不公平现象，对于城市建设也有很大的不利影响，应注意防止扩大蔓延。
四、关于土地资源的节约集约利用问题1、增加资本投入，实现节约集约利用土地的目标有专家对土地要素对开发区经济增长的贡献进行了初步分析，得出的结论是：<1）目前开发区整体上处于规模报酬递增阶段，即增加土地便会增加报酬阶段。
据此的政策建议是要继续防止地方政府在利益趋动下扩大开发区规模。
<2）资本要素对开发区经济增长的贡献最大，强于土地要素。
<3）土地要素容易被资本要素替代，并且土地要素越容易被资本要素替代的区域，也是土地要素贡献率越低、土地集约利用水平越高的区域。
据此的政策建议是：应增加资本投入，以实现节约集约利用土地的目标。
2、多重因素影响耕地利用效率有专家利用DEA-Tobit两步法分析了1990-2008年陕西省耕地利用效率变化情况及影响因素，得出的结论是：近20年来，陕西省耕地利用效率呈现出波动上升的态势，其影响因素是：<1）有效灌溉率因子对耕地利用效率正向影响显著。
<2）受灾面积占农作物播种面积比重反向影响显著。
<3）单位耕地面积农业机械总动力负向影响显著，即单位耕地面积使用的农用机械越多，耕地利用效率越低。
常理应是农业机械化水平越高，耕地利用效率越高，但因为陕西省多数农户耕地面积较小，机械的使用改变了过去的小规模精耕细作，所以耕地的利用效率就降低了。
以上3条结论的政策建议是应该大力开展土地整理，提高有效灌溉面积和减少受灾面积，特别是变小块农田为大块农田以发挥农业机械化的作用，将有利于提高耕地利用效率。
<4）政策的重大变化影响非常显著。
<5）人均国内生产总值与耕地利用效率是正相关关系，表明区域经济发展状况越好，越能显著地提高耕地利用效率。
据此给人的启示是，工业化、城市化的发展根本上有利于农业的发展，而不是像有些观点所说的会抑制农业的发展。
3、建立土地节约集约利用体系有专家提出，应注意构建土地节约集约利用的框架体系，包括：<1）观念的节约集约，通过更新用地观念，实现土地资源的节约集约利用。
<2）规划的节约集约，通过构建科学的规划计划管理体系，促进土地资源的节约集约利用。
<3）技术的节约集约，通过制定与执行区域、行业节约集约用地标准，开发节约集约用地技术，实现土地资源的节约集约利用。
<4）市场的节约集约，通过强化市场机制在土地资源配置中的基础性作用，实现土地资源的节约集约利用。
<5）管理的节约集约，通过加强与改善行政管理，实现土地资源的节约集约利用。
六、完善土地整理制度有专家根据目前农村土地整理中存在的问题，提出完善整理制度的4条建议：(1>土地整理规划由政府制定。
专家认为，目前大多数地区农村土地整理规划不是由政府制定的，而是由土地整理公司完成的。
公司制定的规划仅仅从简单的地块合并和土地平整上考虑的多，忽视土壤性质的改良，不注重土地整理项目带给农民集体的长远利益。
(2> 引入监理机构。
因为政府不能现场观测到土地整理的工作过程，因此有必要引入监理机构。
监理机构可由政府工作人员，专业技术人员和项目区村民代表三方组成。
(3> 改变经费支付方式。
项目验收合格后支付给土地整理公司全部项目款的付款方式，容易导致“面子项目”。
建议采用分期付款方式，在项目通过初步验收后支付一部分项目款，等后期整理项目达到一定效果后再支付剩下的余款，则可以避免“面子项目”。
(4>建立长期责任制。
土地整理项目带给农民的收益在土地整理后不会马上显现出来，只有通过较长一段时间以后，才能判断出土地整理的真正效果。
为此有必要建立土地整理的长期责任制，对土地整理项目的后续效果进行评估，以此激励土地整理公司高质量的完成整理项目。
七、大力发展农村土地金融有专家认为，农民的价值在很大程度上取决于土地的价值，而土地的价值在很大程度上取决于土地产权权能。
如果土地产权权能不足，会抑制农村金融发展，导致农民在农村和城市中的双重贫困。
因此，应完善农村土地权能，通过发挥土地金融功效来发展农村经济。
在土地金融的实际操作上，有专家提出了几种可供选择的模式：土地信用合作社、土地融资租赁和土地证券化。
这些设计虽然金融化程度不一样，但都有利于发挥土地金融功效，促进资金由城市向农村回流，消除二元金融结构，缓解农村金融贫乏。
