积极财政政策 助力经济“回春”

26人民周刊 / 2021年第6期封面报道/Cover story

财政，是防范经济风险、促进

经济恢复的政府财力保障。财政之

“大”，关乎“国家账本”；财政之

“微”，涉及国民日常。我国“国库”

中的可用资金充盈还是紧张？企业与

职工是否能够减轻税负？家庭消费

能力有没有提升的可能性？答案中的

“谜底”，几乎全部可以在财政政策积极财政政策 助力经济“回春”

本刊记者 武凤珠税务局工作人员正在寄出减税降费红利账单。

的调控方向中找寻到。

今年的财政政策，意义非凡。走过经济发展遭遇疫情

冲击的2020年，超越6%的GDP增速目标重返《政府工作

报告》。作为“十四五”开局之年，财政政策对宏观经济的

调控力度，将直接影响到未来五年我国的“家底”。

“2021年的独特之处在于，它不仅是‘十四五’的开局

之年，也是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程

的第一步。这一年的财政政策，重要性不言而喻。”国务院

27 人民周刊 / 总第134

期发展研究中心宏观经济研究部副部长

冯俏彬说。

财政政策向促进经济复苏倾斜

1万亿元，是2020年我国发行的

抗疫特别国债规模。

面对来势汹汹的疫情、停产停工

的企业，发行抗疫特别国债，是我国

政府为短期内筹集大量财政资金、推

进疫情防控和经济社会发展而采取

的重要举措。发行国债筹集到的款

项，用于建设公共卫生基础设施，用

于支持中小企业减税降费，用于发放

消费券刺激消费……政府购买增加、

市场主体保住、消费稳住，我国才有

了成为2020年全球唯一正增长主要

经济体的奇迹。

2020年抗疫特别国债分四期发行

完成。政府工作报告明确，2021年，将

不再发行抗疫特别国债。“这与我国疫

情防控成效较好有直接关系。疫情得

到良好控制，使我国的公共风险强度

明显减弱。在此前提下，我国经济正在

强劲地恢复，市场主体、就业和民生等

方面的表现都超出预期，因此财政刺

激没有必要再保持2020年的力度。”

财政部财政科学研究所原所长、中国

财政科学研究院院长刘尚希说。

刘尚希认为，相比2020年，今年

我国公共风险的结构发生了明显的变

化。“去年，疫情风险是排在首位的

公共风险，随后才是民生风险、地方

运转风险、经济下行风险、外部风险

等。而今年，疫情风险得到控制，排

在首位的是经济复苏。只有实现经济

复苏，我国财政、就业、民生等方面的

风险才能够有效化解。”

公共风险的强度与结构都发生改变，财政政策自然要进行适配性

调整。

在中国财政学会秘书处副处长、

研究员张鹏看来，尽管今年疫情风险

趋势向好，但是疫情防控常态化措施

仍然会带来我国大中小企业运行成本

的增加。“在现行产业链和供应链条

件下，大型企业极有可能将成本转嫁

给中小微企业，因此中小微企业的压

力不会减轻太多。在这种情况下，积极

财政政策对中小微企业的扶持必然将

成为今年保就业、保民生、保市场主

体中最关键、最核心的抓手。无论减

税降费还是主要财政支出的倾斜，中

小微企业都将成为重要落点。”

保市场主体，就是保就业、保民

生。《政府工作报告》提出，积极的财

政政策，重点仍是加大对保就业、保

民生、保市场主体的支持力度。“为市

场主体纾困，保持宏观政策的支持力

度，这给市场主体释放了一个积极的

信号。”国家税务总局税收科学研究

所所长谭珩表示。

市场主体“青山常在”，才有经

济活动的“生机盎然”。当前，疫情尚

未结束，外部需求仍不稳定；推动我

国经济“回春”，更大的潜力在扩大内

需。以积极的财政政策保市场主体，

是要保就业、保民生，也是要激发出

国内市场的活力，从而为“十四五”开

局之年的经济复苏创造源源不尽的

澎湃动能。

完善税收制度，合理减税降费

2.6万亿元，是2020年我国为市

场主体新增减税降费的规模。

减税降费，也是我国采取积极财

政政策对冲疫情风险的方式。税负减轻，企业“轻装上阵”，得以集中资源

保持生产、抵御风险，即使经过短暂

“蛰伏”，也能够重整旗鼓，迎来整

装再出发的“春天”。

“2020年，在疫情致使全球经

济整体下行的背景下，我国经济能够

实现2.3%的正增长，减税降费政策

功不可没。我国的幸运之处在于，从

2019年就开始实施大规模的减税降

费，当年为企业新增减负总额达2.36

万亿元。幸好有党中央2019年减税降

费的英明决策，否则，如果只靠2020

年的2.6万亿元，或许不足以支撑经济

实现正增长。”谭珩表示。

2021年，我国将继续优化落实减

税政策。《政府工作报告》要求，各地

把减税政策及时落实到位，确保市场

主体应享尽享。“今年的减税政策更

有针对性，面向小企业的优惠政策不

少，并且出现了扩张。小企业缴纳的

税收不多，对它们减税降费，即使减

税规模较小，政策效果也较突出。”

中国社会科学院财经战略研究院副

院长杨志勇说。

今年我国的减税政策，不仅要向

小企业倾斜，也要向先进制造业企业

倾斜。“通过留抵退税等方式减轻先

进制造业企业的资金负担，对于维护

我国产业链供应链的安全和稳定，意

义非常重大。”杨志勇表示。

减税降费是对企业生产的激励，

税收则为公共福利提供资金保障；

税收优惠更合理，财政政策才更可持

续。杨志勇说：“在理性社会中，减税

降费不可能减到就连政府正常运作

都无法进行的程度。受制于财政支

出，减税总要有限度。”

在谭珩看来，减税降费带来的政

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府运作风险有可能降低财政政策的

可持续性。“‘十三五’时期我国税负

总水平呈现出持续下降的趋势，这或

许会引发财政的一些困境。此外，与

其他国家相比，我国税收占财政支出

的比重也偏低，这或许会给财政的可

持续性带来较大的风险。”

“财政政策要想可持续，必须

把财政风险控制在可承受的范围内。

财政风险越大，财政政策越不可持

续；反之，财政政策的可持续性便会

增强。财政风险是以财政政策对冲公

共风险的一个约束条件，要在这个约

束条件下最大限度地去对冲公共风

险。”刘尚希说。

在以积极财政政策助力经济复

苏的同时，保持财政风险的可控性，

有赖于我国税收制度的进一步完善。

张鹏认为，未来我国的财政政策，一

方面要把减税工作做深、做细，另一

方面要增收部分税收。“减税不是目

标，减税的成效才是目标。为了给生

产性企业、给创造财富的主体以更低

的税负，不可避免地就要给其他主体

以更高的税负。谁创造财富，谁的税

负就低；谁不创造财富，还要分享别

人创造的财富，这种行为就要承担较

高的税负。给生产环节减税，必然在

财产环节增税。从这个角度看，房地

产税有必要征收，这样才能真正有效

地降低生产性企业的税负。”

“2019年至2020年，我国在两年

内为市场主体新增减税规模达到约5

万亿元；此外，还有存量的减税规模。

下一步，我们要对不适宜的税收优惠

政策进行清理规范，避免企业形成任

何情况都可以减税降费的预期，从而

为‘十四五’规划确定的税制改革目标留出空间。”谭珩说。

积极的财政政策，意味着政府购

买和公共产品提供的持续扩张；这种

扩张，离不开税收收入带来的财政支

出保障。减税政策不突破财政支出的

“底线”，才是企业与人民真正的福

音；而企业税负的合理减轻，也将为

我国居民家庭收入的稳定、最终消费

的增长和经济的加快复苏贡献力量。

调整收入分配结构，扩大最终消费

32189元，是2020年我国居民人

均可支配收入的数额。

《政府工作报告》要求，居民人均

可支配收入增长与GDP增长基本同步。

2020年，我国GDP增速为2.3%，居民人

均可支配收入实际增长2.1%。居民收

入增长与经济发展基本同步，意味着我

国经济增长的成果人人可以分享。

收入良好、敢于消费，是经济发

展成果进入国民家庭的直接通道。对

于当前的经济恢复成效，《政府工作

报告》指出：要清醒地看到，我国经

济恢复基础尚不牢固，居民消费仍受

制约。“经济恢复基础不牢固，就要

通过稳增长使它牢固起来。稳增长的

主要抓手是扩大总需求。在外需环境

依然十分复杂的情况下，对待外需仍

旧要以保稳为主，不能做幅度太大的

调整。我国的新发展格局要在今年开

好局、起好步，扩大内需是必然的前

提。既然要扩大内需，那么投资和消

费必然要并举。”张鹏说。

投资增加带来的产能增长，有

赖于更多最终消费予以消化。张鹏认

为，推动形成更多最终消费将成为未

来几年财政工作的核心和重点。“新

的产能要融入国内经济大循环中，供给创造需求，最终消费也要持续扩大

和升级。”

扩大最终消费，应当以国民收入

增长为前提。“在这种情况下，调整收

入分配结构就成了财政政策的重要

落点。”张鹏表示，实现收入分配结

构调整，发力点在于提高居民收入，

也在于缩小收入分配差距。

“虽然居民收入增速不低于

GDP增速是基本要求，但是考虑到我

国正在向中等发达国家迈进，我们不

仅要使居民收入的增长与GDP的增

长保持同步，还要提高居民收入在国

民总收入中的比重。缩小收入分配差

距，具体来说就是提高低收入群体的

收入、扩大中等收入群体、调节高收

入群体的收入。”张鹏说。

居民收入提升，才有消费的底

气；消费需求上涨，才能牵动生产的

繁荣。国务院参事、北京大学经济学

院财政学系主任刘怡指出，最终消费

对我国GDP的贡献正在不断增加，未

来，消费应当成为影响我国经济增长

的重要因素。

在刘怡看来，消费统计指标直接

影响到对我国消费情况的判断，2021

年的财政政策与财政工作应当对统计

的不完善予以关注，并推动统计部门

完善统计指标。“这么重要的指标，应

该得到更好的统计。”

以积极的财政政策调节总需求，

进而影响总供给，推动经济循环，关键

在于发挥消费的基础性力量。居民收

入增加，是释放消费需求的前置条件。

完善的统计指标勾勒出我国消费的真

实图景，制定积极的财政政策才有实

据可依。财政政策对经济发展的助力，

是“牵一发而动全身”的引导之力，在