精准扶贫的措施、成效及政策2017-08-17 14:40宣讲家网施红中共中央党校经济学部发展经济学教研室主任字号：
国家统计局在《中国城镇居民贫困问题研究》和《中国农村贫困标准》课题组的研究报告中提出贫困的概念：贫困一般是物质生活困难，即个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于艰难境地。
针对这一界定，我国提出了各阶段的贫困标准。比如，1986年的贫困标准是206元（以1985年不变价计算），贫困人口1.25亿人；2001年的贫困标准是865元（以2000年不变价计算），贫困人口9423万人；2011年的贫困标准是2300元（以2010年不变价计算），贫困人口1.66亿人。随着时间的推移，贫困标准水平的不断提升，到2020年全面建成小康社会时，我国贫困标准现价为4000元（以2010年不变价计算）。
我国现行2300元的贫困标准是一个怎样的标准？《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出，未来十年农村扶贫开发工作总体目标是“到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（简称…两不愁、三保障?）”。按这个目标要求，我国制定了现行农村贫困标准，即“2010年价格水平每人每年2300元”。那么，这一标准能达到什么样的生活水平？可支持每人每天1斤米面、1斤蔬菜、1两肉蛋等食品，可保障每人每天2100大卡热量和60克左右的蛋白质，满足健康生存的基本需要；同时还可支持基本的衣着、用品、水电、交通通信、教育、医疗等非食物消费支出。另外，这一标准若按购买力平价换算是每人每天2.2美元，略高于国际通用的极端贫困标准1.9美元。联合国在2030年发展议程上提出，全球要在2030年解决绝对贫困问题。
我国到2020年实现绝对贫困人口全部脱贫，这个目标比联合国明确的全球目标提前10年完成。我国将走在全球特别是发展中国家减贫事业的前列。
（三）我国农村扶贫开发政策演变
第一阶段（1978-1985）：体制改革带动脱贫
这一阶段处于改革开放之初，农村实行家庭联产承包责任制（俗称“大包干”），广大农民获得土地承包权。这种农村经济体制改革，使得农村贫困状况得到极大缓解。有数据统计，1978年至1985年，贫困人口从2.5亿下降到1.25 亿，年均减贫1786万人；贫困发生率从1978年的33.6%下降到1985年的15.5%，年均减少2.6个百分点。这种农村制度扶贫所带来的脱贫效果是非常显著的。
第二阶段（1986-2000）：以“县”为单位的扶贫开发
1986年，我国成立国务院贫困地区经济开发领导小组，第一次确定国定贫困县标准：年人均纯收入低于150元的县；年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；年人均纯收入低于300元的革命老区县。由此开始，我国以“县”为单位进行扶贫开发。1994年，我国启动“八七扶贫攻坚计划”，调整国定贫困县标准：年人均纯收入高于700元的原国定县退出国家扶持范围；到2000年，贫困人口下降到3000万人左右。
第三阶段（2001-2012）：以“村”为单位的扶贫开发
这一阶段，在全国范围内选定14.8万个贫困村，农村贫困人口覆盖率达到83%。我国开始对这些贫困村进行扶贫开发。
第四阶段（2013-至今）：精准扶贫
精准扶贫，将扶贫瞄准机制精确到“农户”层面。在这一阶段，有很多扶贫创新，主要为：创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，由县到村，现在到户；创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。这是精准扶贫的“四个转变”。
习近平总书记对精准扶贫、精准脱贫的实施，提出非常明确的要求。他在2015年1月考察云南时指出，扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。
二、习近平总书记扶贫开发战略思想
（一）习近平总书记扶贫开发战略思想的形成
在2015年减贫与发展高层论坛上，习近平主席满怀深情地说：“40多年来，我先后在中国县、市、省、中央工作，扶贫始终是我工作的一个重要内容，我花的精力最多。”习近平总书记扶贫开发战略思想是经过长期实践探索逐步形成的，内容丰富、思想深刻、博大精深，具有极强的思想性、理论性、指导性。
（二）习近平总书记扶贫开发战略思想的主要内容
1.扶贫开发是社会主义的本质要求——使命感、责任感
习近平总书记指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”扶贫开发，是社会主义的本质要求，是建设社会主义国家的必然要求，也是中国共产党执政的必然要求。习总书记还指出：
“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改善，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”
2.农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务——艰巨性、复杂性、紧迫性
习近平总书记指出：“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。”而且他还强调：脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，所面对的都是贫中之贫、困中之困，采用常规思路和办法、按部就班推进难以完成任务，必须动员全党全国全社会力量，向贫困发起总攻，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。
3.精准扶贫、精准脱贫——精准度、有效性
习近平总书记强调，“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”“扶贫开发成败系于精准，要找准…穷根?、明确靶向，量身定做、对症下药，真正扶到点上、扶到根上。脱贫摘帽要坚持成熟一个摘一个，既防止不思进取、等靠要，又防止拔苗助长、图虚名。”
4.内源扶贫——贫困群众的主动性、积极性
习近平总书记多次指出，贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。所以他强调：“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。”
5.社会扶贫——社会各方面力量参与脱贫攻坚战
习近平总书记指出：人心齐，泰山移。脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事。要健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，各部门要积极完成所承担的定点扶贫任务，东部地区要加大对西部地区的帮扶力度，国有企业要承担更多扶贫开发任务。
6.阳光化管理——管好用好扶贫资金
习近平总书记强调：扶贫资金是贫困群众的“救命钱”，一分一厘都不能乱花，更容不得动手脚、玩猫腻。要加强扶贫资金阳光化管理，加强审计监管，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的，要从严惩处。
7.扶贫开发要坚持发挥政治优势和制度优势——党对打赢脱贫攻坚战的组
织领导
习近平总书记要求：凡是有脱贫攻坚任务的党委和政府，都必须倒排工期、落实责任，抓紧施工、强力推进，形成五级书记抓扶贫，全党动员促攻坚的局面。
习近平总书记扶贫开发战略思想的精神实质，就是要强化“五个意识”，即责任意识、攻坚意识、精准意识、创新意识、廉洁意识。
三、“十三五”脱贫攻坚的总体目标、基本方略和政策举措
（一）总体目标
“十三五”时期，我国脱贫攻坚的总体目标是：围绕全面建成小康社会和实现党的第一个百年奋斗目标，做到“两不愁、三保障”、“一高于一接近”和“两个确保”。“两不愁、三保障”指的是实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；“一高于一接近”指的是实现贫困地区农民人
均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；“两个确保”指的是确保农村贫困人口实现脱贫、确保贫困县全部摘帽。
这一总体目标包含三层含义：一是我国全面建成小康社会底线目标的实现，是全面建成小康社会的基本标志；二是我国绝对贫困问题得到历史性地解决，也就是到2020年脱贫对象将由绝对贫困人口转为相对贫困人口；三是我国将提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标。
（二）基本方略
精准扶贫、精准脱贫基本方略的核心内容是做到“六个精准”，实施“五个一批”。
1.“六个精准”
“六个精准”，包括扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。它解决的是“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”的问题。“扶持谁”，强调扶贫对象精准；“谁来扶”，强调因村派人精准；“怎么扶”，强调项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准；“如何退”，强调脱贫成效精准。这“六个精准”从扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效无一不强调精准。
2.“五个一批”
“五个一批”，实际上是脱贫攻坚的实现路径。“十三五”期间，重点通过发展产业脱贫3000万人左右，劳务输出脱贫1000万人左右，易地搬迁脱贫1000
万人左右，低保兜底脱贫2000万人左右，积极推进教育脱贫，医疗保险和医疗救助脱贫，生态保护脱贫，资产收益脱贫。在这些路径中，处于第一位的是产业
脱贫，只有产业发展了，才有长效机制，脱贫才可持续。第二位的是劳务输出脱贫，就是产业发展和农村劳动力人口输出。第三位的是易地搬迁脱贫，让农村贫困人口从不适宜居住的地方搬出。接下来的就是低保兜底脱贫以及教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、生态保护脱贫、资产收益脱贫。
（三）政策举措
1.加大财政投入
习近平总书记指出：“扶贫开发投入力度，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。”这说的就是财政投入，同时习总书记还强调了县级扶贫资金的整合，他说：“支持贫困县围绕本县突出问题，以脱贫规划为引导，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用。”这是非常重要的一个政策举措，一方面强调增加财政投入，另一方面强调资金整合使用。数据显示，“十三五”时期，国家将向省级扶贫开发投融资主体注入2500亿元资本金，用于易地扶贫搬迁。
2.加大金融支持
2014年底，国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会和保监会联合印发《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，为建档立卡贫困户提供“5万以下、3年以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政扶贫资金贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷产品。贵州省推出的“特惠贷”就是其中之一。我们在调研中发现，这个“特惠贷”基本上给贫困户提供的是期限3年、额度5万的贷款，且相对来说利息较低。而贫困户的贷款用途也并不相同，有的用于农业生产、有的用于投资。
3.强化土地政策
用好用活土地政策是一篇大文章，对财政扶贫投入是一个巨大的补充。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》规定，扶贫开发项目用地，新增建设用地计划指标优先保障、专项安排。贫困县开展易地扶贫搬迁，城乡建设用地增减挂钩指标允许在省域范围内使用。
4.动员社会参与
动员全社会一起打赢脱贫攻坚这场硬仗。我们讲有“老三样”“新三样”。“老三样”是指东西部扶贫协作、定点扶贫、军队和武警部队扶贫。“新三样”是指动员民营企业、社会组织和个人扶贫。总之，就是要把全社会都动员起来。
5.创造良好氛围
打赢脱贫攻坚战，需要造声势、鼓干劲、推典型。
四、当前脱贫攻坚面临的问题和具体政策落实
（一）面临的问题
现阶段，我国的扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，亟待冲破数量多、难度大、时间紧的难题。数量多，是指贫困人口数量多。截至2016年，我国还有农村贫困人口有4335万人。难度大。随着脱贫攻坚的深入推进，脱贫的成本越高、难度越大、见效越慢。时间紧。自2017年开始，每年要减贫1000万人以上，才能如此实现全面建设小康社会的目标。
（二）具体政策落实
1.精准识别，分类施策
首先，精准识别，就是要识别出那些绝对贫困人口。那么，如何精准识别？各地都有一些因地制宜的好做法。比如，贵州威宁彝族回族苗族自治县干部群众
总结出的“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”的精准扶贫“四看法”。再比如，贵州赫章县综合“四看法”和“评议法”等识别方法建立的“四二四”综合识别模式，通过占比权重计算分数，开展综合评定。按100分计算，“四看法”评分占40%、农村人均可支配收入评分占20%、村民主评议大会评分占40%。这两个县的做法充分考虑到群众的意见、贫困户的收入支出及家庭状况等因素，真正把最困难、最需要帮扶的贫困群众识别出来。
其次，探究致贫原因。据统计，目前建档立卡贫困户中致贫原因占比由高到低排序依次为，因病致贫占42.2%，因缺资金致贫占35.4%，因缺技术致贫占22.3%，因缺劳动力致贫占16.8%，因学致贫占9.0%，因残致贫和因灾致贫各占5.8%。可见，在贫困户的致贫原因中，占比最高的是疾病，尤其是大病、慢性病，而后依次是资金、技术、劳动力、孩子上学、残疾和灾害。
最后，分类施策。针对这些致贫原因，分类施策，确保脱贫政策覆盖每一个贫困户。对于没有劳动能力的贫困户，实施低保兜底；对于有劳动能力的贫困户，实施产业扶贫；对于居住地不适合生存发展的贫困户，实施易地扶贫搬迁；对于因病、因学、因残、因灾致贫的贫困户，根据具体原因实施具体政策。
总体来看，按照致贫原因分类实施的政策已形成一个体系，就是基础设施+产业+易地搬迁+民生，称为体系扶贫。其中，基础设施体现的是“要想富，先修路”，产业扶贫是主要手段，易地扶贫搬迁使那些生活在偏远地区的贫困户搬出来，民生扶贫覆盖了因病、因学、因残、因灾致贫等方面。另外，体系扶贫要打“组合拳”、“倾斜拳”。一方面，脱贫攻坚要多管齐下、多措并举。另一方面，对绝对贫困人口要有政策倾斜。
2.产业扶贫
产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏，要培育发展富民产业，把贫困人口纳入产业发展中来。对于贫困地区的产业扶贫，农业可以说是主打产业，当然除此之外，也要注重工业、第三产业的发展。
发展产业扶贫，最终要实现农业现代化。美国经济学家舒尔茨在《改造传统农业》中提出一个重要问题，如何把弱小的传统农业改造成为一个高生产率的经济部门？他认为传统农业的一个基本特征，简单来说，就是农民运用世代传承的土地、劳动力和技术要素进行小规模的农业生产，而这种传统农业生产方式的投资回报率太低，使得生产规模无法进一步扩大。在这种条件下，舒尔茨提出了改造传统农业的路径，概括来讲，就是改变土地、劳动力和技术这三大生产要素。
我们发现，一些地方在实践中确实体现了舒尔茨的思想。比如，浙江湖州通过改变技术、劳动力、土地这三大生产要素，深入推进了农业现代化。在改变技术方面。湖州开展“市校合作”，就是湖州市与浙江大学进行合作，让大学教授为湖州农民做技术指导，同时研发农业新品种、新技术等，大大提升了农业产生水平。在改变劳动力方面。湖州要专为农民办所大学，学制3年，接收种粮大户、农村合作社负责人等入学深造，让他们学习先进理念以及现代农业管理与技术等知识，最后为他们颁发资格证书或文凭。这些人回到农村，将学到的知识用于农业生产经营活动。这时我们便会发现，劳动力发生了很大变化。在改变土地方面，主要体现在土地规模的扩大。湖州的民营经济高速发展，很多农民脱离农业到企业工作，使得农村土地大量流转。随着一些农业合作社的成立发展，一个一个小块的耕地就变成了大规模的农业生产用地。由此，土地、劳动力、技术要素的改变，相关资金的加大投入，推进传统农业向现代农业转变。
发展产业扶贫，要保证脱贫之后不返贫，需要形成内生发展动力，发挥市场机制的作用。比如，大家同时推广一个农业扶贫项目，使得农产品的供大于求，价格下跌，增产不增收。所以，各地在设计农业扶贫项目时，要因地制宜，利用大数据等先进技术，充分挖掘当地特色。另外，产业扶贫所涉及的农村改革、现代农业发展、土地制度改革、农业技术研发、扶贫资金扶持、传统劳动力改造等，都是需要我们重点思考和研究的。
3.易地扶贫搬迁
调研发现，一些偏远地区的贫困户，有的一辈子都没有到过县城。易地扶贫搬迁，可以让他们搬出来，搬到哪里呢？适宜居住的乡镇、县城或者市区。一些地方政府非常尊重贫困户的意愿，先是带他们参观，之后让他们自行选择要搬迁的地方。由此可见，易地扶贫搬迁涉及搬得出、稳得住、能致富等一系列问题。这就要求我们一定要注重产城融合。贫困户集中搬到一个城市，形成人口集聚，那就要发展产业，这样才能保证社会稳定。有的地方做得很好，在贫困户搬迁前选好地址，建好住房和产业园区，形成发展配套，达到产城融合。这既给产业园区提供了劳动力，又为搬出来的贫困户解决了工作问题。
除了产城融合，易地扶贫搬迁还需注意搬迁后村寨的再利用问题。有的地方把搬迁后的村寨拆掉了，并未注意到这是一笔资源，如果能很好的开发和利用，将会带来可观的收入。现在，乡村游发展火爆，一些地方的特色民俗村、农家乐颇受国人喜爱。我认为，搬迁后的村寨也可以借鉴这种发展模式，在保留原有历史风貌的基础上挖掘特色，并打造成旅游休闲地，吸引全国各地的游客来此游玩。这就是我们常说的“唤醒农村沉睡的资源”。对此，各地都有一些很好的经验，值
得借鉴。比如，云和县实行农村宅基地使用权跨村流转，鼓励对空闲农房进行二次创业。
说到农村资源的再利用，我更强调的是它的历史感。在南方的一个村子里，既有老村也有新村，一条马路是明显的分界线。老村这边是一个个土墙、黑瓦的平房院落，一条条石头小路。新村这边是一栋栋新式小楼，一条条水泥马路。我们在调研中发现，同一天同一时间段，在老村比在新村感觉要更凉快，环境更舒适。因为老村的植被更多，它的石头小路上冒出了一些草，伸出的房檐带来了很多阴凉。而新村都是钢筋水泥建造的楼房和马路，自然会更热一些。这时候就觉得还是老村更宜居。所以我认为，在易地扶贫搬迁时，要尽量保留这些具有历史感的村落和房屋，将其开发、打造成民俗村、农家乐，并通过网络等形式推出去。
4.医疗扶贫
在中西部的贫困地区，如果一个家庭有病人，那基本就是贫困户。而在东部沿海地区，影响贫困人口脱贫的一个重要原因就是疾病。所以，在2020年全面建成小康社会时，我们必须要解决因病致贫的贫困人口脱贫返贫的难题。对此，贵州的赫章县为我们提供了一个很好的经验。赫章县在2015年出台实施了《赫章县提高城乡特殊人群医疗保障水平促进精准扶贫工作实施方案》，在解决因病致贫、因病返贫的问题上取得了很好的成效。同年5月，国务院副总理汪洋到赫章调研指导工作时，对这一做法给予了充分肯定并指出：“赫章这样一个贫困县实行医疗兜底的做法，具有很好的示范意义，值得认真总结。”
那么，赫章是如何实施医疗兜底的呢？具体讲，就是“两保三助一兜底”。其中，“两保”是城乡居民基本医疗保障制度和大病补充保险制度；“三助”是民政医
疗救助制度、计生利益导向资金救助制度、残疾人医疗救助制度；“一兜底”是对特殊人群政策叠加兜底保障制度。“两保三助一兜底”不仅在基本医疗保障中引入大病补充保险，也就是商业保险，还通过其他医疗救助制度，实施层层医疗兜底，有效遏制群众因病致贫、因病返贫。另外，医疗兜底要打倾斜拳，对建档立卡的贫困户要给予一定的政策照顾。
5.教育扶贫
对于因学致贫，有的地方通过为每个学生每年提供扶贫专项助学金，免学费、书费和住宿费等措施，要让每个贫困家庭的孩子都能上得起学。教育扶贫是一个非常重要的脱贫举措，目的是要阻断代际贫困，不能让贫困一代代传递下去。它可以从根上解决贫困问题，是对农村人力资本的投资。
现在，教育扶贫还存在很多问题。比如，有的农村孩子并不愿意上学，中学一毕业就出来打工。单就上学意愿来看，他们普遍认为，上了高中也不见得能上大学，上了大学也不见得能找到好工作，索性还不如先融入社会打工挣钱。这是社会对他们形成的一种负面导向，我们对此要积极地加以引导。再比如，一些贫困大学生毕业后没有找到工作，那么上学时的助学贷款就成了欠账。这样一来，他们的脱贫问题非但没有解决，而且还走向了恶性循环。如何解决？一是学校、社会要给予贫困大学生更多的就业帮助和指导；二是公司企业可以在岗位设置、招聘中更关注贫困大学生一些。
教育扶贫，对贫困家庭的孩子上学、就业问题打了一套“倾斜拳”，使他们自愿上学、上得起学、毕业后有工作，这样就阻断了代际贫困的延续，形成脱贫的良性循环。
6.内生动力
首先，调动贫困户脱贫积极性，形成内生动力。脱贫攻坚，国家和社会的力量十分必要，但脱贫不能包办代替，贫困户也不能“等靠要”地进入小康社会。那么，如何调动贫困户的脱贫积极性？贵州望谟县的做法值得参考。该县在开展易地扶贫搬迁工作中，探索出一套与群众“共商、共识、共建、共享、共担”的“五共”工作流程法，点燃了群众的搬迁热情，很好地解决了搬迁中的种种问题。我们在工作中要引导贫困户摆脱“等靠要”的意识，调动脱贫积极性，让他们不仅有想法、有能力，还能主动找办法、找出路，从而形成内生动力，变“输血”为“造血”。
其次，贫困户、带头人和各级组织形成合力。实践证明，“农村要致富，必须有个好支部”“农村要脱贫，必须选好带头人”。可见，带头人的好坏对村子发展至关重要。所以，要选出一个好的带头人，发挥好组织、协调、领导的作用，带领大家脱贫。这样，贫困户主动脱贫、村里带头人带领大家脱贫和各级政府着力抓脱贫这三者形成合力，脱贫攻坚才能深入推进，全面建成小康社会的目标才能实现。