公共管理导论笔记

公共管理导论笔记 北师大管理学院行政管理专业
公共管理导论笔记
第一章 改革的时代
1.1导言
传统公共行政基石的基本原理
（1）官僚制—韦伯
（2）通过官僚制组织提供服务
（3）政治与行政二分法—威尔逊
（4）职业官僚队伍
（5）最佳的工作方式—泰勒
（6）公共利益
（7）行政性
罗兹：新公共管理具有下列一些主要观点（新公共管理的某些特征）：
（1）注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率
（2）将公共官僚制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机构
（3）利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争
（4）削减成本
（5）具有一种特别重视产出目标、期限合同、金钱刺激和自主管理的管理风格。
奥斯本盖伯勒《重塑政府》十条原则
（1）大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争
（2）授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中
（3）在评价其各种机构的绩效时，关注结果而不是投入
（4）以目标而不是规则和规定为导向
（5）重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权
（6）防止问题的发生而不仅仅是补救
（7）致力于赚钱而不仅仅是花钱
（8）实行分析，引入参与管理
（9）宁可采用市场机制而不是官僚机制
（10）不仅重视提供公共服务，而且激励所有的部门——公共的、私人的、志愿的——为解决其社区问题付诸行动
十条原则的作用
（1）是新型政府赖以维持的基本原则
（2）形成一个紧密的结合体，即一种心的政府模式
（3）这些原则不能解决所有问题，但能解决我们在官僚制政府中遇到的主要问题
戈尔报告四条原则
（1）减少烦琐、拖拉的办事程序，“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得结果而负责的体制”
（2）顾客为上，
（3）授予下属取得成果的权力
（4）回归本元，“产生一个花费少、成效好的政府”
凯登认为，官僚制传统影响受到种种指责，集中为以下几个方面
（1）公共官僚制糟糕的绩效
（2）日常管理中令人厌烦的限制
（3）极不方便的烦琐
（4）拖拉的办事程序
（5）脸色难看的官员
（6）恶劣的服务和贪污行为
1.2 行政与管理
行政与管理区别
（1）牛津词典认为，行政是一种行政执行行为，对各种食物进行管理，或对执行、运用或处理进行指导或监督；管理是通过某个人自己的行为处理、控制事物的过程，实行监督
（2）韦伯斯特词典认为，行政与上一样；管理是在对结果负责的情况下计划、组织、协调、指挥、控制、监督任何工业或企业计划或活动的执行职能，明智的运用各种手段以实现某一目标
（3）拉丁词源，行政即进行

服务、治理；管理是亲自控制
（4）其他专业词典认为，行政还包括，与保留记录和信息处理有关的活动；日常文书工作，与执行他人制定的规定、程序和政策有关的活动；管理则是执行某种任务的过程、活动或研究，这种任务是以实现既定目标的方式保证完成许多不同的活动，特别是创造并维持一群人的努力整合起来以实现所需目标的种种条件。
（5）综上所述，行政基本上是指服从指令和服务，而管理则指A取得某些结果B取得这些结果的管理者的个人责任
公共行政与公共管理区别
（1）公共行政注重的是过程、程序和符合规定
（2）公共管理注重的是取得结果和为此负有的责任
1.3 公共部门的研究
*罗森布罗姆关于公共行政的定义：公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论和过程以完成立法的、执行的和司法的政治指令，为整个社会或其某个部分的需要行使管制和服务的职能。
*奥特、海德、沙夫利兹把公共管理看做是范围更大的公共行政或公共事务的一个分支：“是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理计划，通过预算体制进行资源配置、财政管理、人力资源管理以及进行项目评估与审查”
1.4 变革的紧迫问题
*变革的紧迫问题
（1）对公共部门的抨击
（2）经济理论的变革
（3）私营部门的变革
（4）技术变革
*公共部门在三个方面受到抨击
（1）规模，政府过于庞大，浪费了过多的紧缺资源
（2）范围，政府介入的活动过多，其中许多活动可以又其他可选择的备用方法
（3）方法，由于官僚制正变成一种极不受欢迎的社会组织形式，政府的方法受到持续不断的抨击。人们认为，官僚制的方法会造成工作的无起色和效率低下
*公共部门受到抨击所产生的结果是
（1）削减政府
（2）改变其管理方式
*经济理论的变革
（1）公共选择理论
（2）委托/代理人理论
（3）交易成本理论
*公共选择理论
（1）定义：
（2）主要假定是以完全理性为基础的（胡萝卜加大棒支配行为的假定）
（3）主要观点：官僚和任何其他人一样，不是受到公共利益的激励，而被认为是受到其利己的利益激励。官僚制组织的运行状况并不好，因为官僚个人只被认为是牺牲其机构的利益而使其个人效益最大化；他们是使其个人福利而不是使公共利益最大化。政治家们并不值得信任，他们只是为了追求选票或是金钱的最大化。
（4）公共选择理论家们一般断定，“最好的”结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减少。他们认为私人市场要优于政府或政治市场。如果减少政府在提供商品和服务

方面的作用，整个经济将会从中受益。市场与无人负责的官僚制相反，具有更好的责任机制。
（5）公共选择理论的备选方案，允许竞争和选择，尽可能使许多活动返回到私营部门。
（6）公共选择理论产生并运用到政府环境中的结果较为复杂。A弊端：个人理性的假定过于宽泛，忽视公务员的任何无私行为或公共精神，另外还存在着如何划分公共与私人之间的界限等问题B利：指出问题，提出一种可供选择的方法，为公共部门推出某些活动领域提供了理论依据，通过对结果的预测使人们更好的把目标定在指出问题上。
*委托/代理人理论
（1）发展：是针对私营部门中的问题发展起来的
（2）旨在说明：私人公司中管理者和股东的目标之间经常出现的偏差
（3）一般代理问题的特征：委托人试图为代理人建立一种刺激机制，使其行为最大限度地有利于实现委托人的目标，代理人作出决策则对委托人有影响，在建立上述刺激结构时，存在的困难源于两个因素，A委托人的目标和代理人的目标典型的存在偏差；B委托人和代理人所得到的信息存在差异
（4）委托人和代理人的利益如何产生偏差及如何解决这种偏差。股东追求的是利润的最大化，而管理者——他们的代理人——追求的则是长期发展和个人有较高的薪金。委托人/代理人理论试图制定使代理人为委托人的利益行动的刺激计划。代理人的活动需要受到股东的监管，为了保证代理人的行动服从委托人的愿望，代理人应有某些合同，以便详细说明他们的义务和权力。
（5）委托人/代理人理论在公共部门的运用结果与在私营部门中的运用结果相比较，在责任机制方面又一定的难度。集中在以下几个方面。A难以确定谁是委托人，难以发现他们真正的愿望。公共服务的委托人——所有者——是选民，但是他们的利益非常分散，以至于不可能有效地控制代理人——公共管理者。B对于代理人来说，在任何情况下都难以确定每一个委托人可能希望他们做什么。C没有对利润动机的严重影响，没有股票市场，没有可与破产相提并论的事情。若委托人没有适当的手段确保代理人实现他们的愿望，代理人极少付诸行动。
（6）公共部门代理问题解决方法：主张公共部门尽可能多的对外签订合同。
*交易成本理论
威廉姆森认为，该理论对交易没有成本的概念提出了挑战，并且阐明了在何种环境中，公司可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不仅仅局限于在公司内部完成某些工作。在公共部门中，如果采用对外签约的行使来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易只付出较低的成本。
*私营

部门的变革
（1）竞争
私营部门中的变革与公共部门中发生的变革是彼此相关的。波特认为，有四种相互关联的力量将会使变革趋势加速，改进组织中不同部分之间的相互关系并提高他们的绩效水平。A多样化的哲学正在发生变化，转为强调相互联系的多样化；B因为增长缓慢和全球化竞争加剧，造成了更为困难的环境，使企业的重点从增长转向绩效；C技术变革加强了企业间的相互联系，特别是在电子和信息技术方面更容易实现这种变革；由于越来越多的公司寻求建立企业间的相互联系，多方位的竞争日益加剧。
（2）全球化
（3）能力
*技术变革
（1）信息技术使等级制本身发生变革，也使管理发生变革.A由于在处理和传递信息方面减少了对中层管理环节的需要，可以使等级制度变得扁平一些;B各种档案采用电子化方式保存，同时从许多不同的途径进行查阅，公共沟通也实现了电子化，办公室及其管理必须进行改革。
1.5削弱官僚制
*20世纪公共服务方面最大规模的改革，实际上存在着两种独立进行的变革
（1）公共部门向市场化发展的趋势，将公共活动转入私营部门
（2）脱离官僚制，不再把它作为公共部门内的组织原则
（3）二者是关联的，市场化是以官僚制失灵为前提的，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。
1.6结论
*新公共管理为什么能够取代传统的公共行政，原因解释如下。
（1）公共服务的管理职能强于行政职能的现实；
（2）对政府规模和范围的抨击引起的反应；
（3）经济理论的变革；
（4）私营部门发生的相应变化；
（5）旧的模式已经不再发挥作用了。



admin 2011-01-12 23:33
第二章 传统的公共行政模式
2.1导言
*传统公共行政产生于19世纪
*传统公共行政的特征：行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。
*理论基础：威尔逊、诺斯科特—特里威廉报告、韦伯官僚制
*传统公共行政模式被取代的原因是：
（1）有一种僵化的官僚化发展趋势，以过程而不是以结果为运行基础，立足于制定要遵循的程序而不重视成果；
（2）从70年代开始，该理论已受到了有说服力的、详尽的批评，严格的官僚制曾被认为可取的最高的效率，但从技术上讲是效率低下的；
（3）政府已经将注意力从正式程序、结构和防范机制转向成果，并且不再斤斤计较于所采用的手段，政治领袖们已对官僚制失去了耐心，他

们需要的是迅速、灵活的反应，而不是传统模式和反复审议、求助于正式程序的特征。
2.2早期的行政
*早期的行政系统是个人性质的，即以效忠国王或大臣等某个特定的个人为基础，而不是非人格化的，即以合法性为基础并终于组织和国家
*政党分赃制
（1）政党分赃制定义：就是竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。这种做法的目的是很明确的，首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。其次，政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。最后，本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。又称政党分肥制。
（2）政党分赃制产生了许多不好的后果：A在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡；B公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起；C执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致1868年对一位美国总统的弹劾；D求职者对总统提出了几乎难以置信的要求—对州和地方政府的执行部门亦然—特别是在选举之后。
（3）政党分赃制的弊端：由于政党分赃制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制废止。随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。但其影响仍时有出现。
2.3 19世纪的改革
*诺思科特—特里维廉报告
报告的内容：
（1）公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔
（2）取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员
（3）对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力上作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位
报告的意义：
（1）标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落
（2）该报告强调人事问题；虽然它的建议推行得较慢，但是它确实代表了传统的公共行政模式的产生
*《文官法》（即《彭德尔顿法》）主要内容包括四点：
(1)根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；
(2)根据职位分类，任命考试成绩

最高者担任公职；
(3)在正式任命前，插入一个有效的试用期；
(4)在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配
*官僚制理论来自于韦伯，其观点包括：
（1）明确的、专业化的公职人员
（2）根据功绩招募和任命
（3）政治中立，政府更迭时公职人员仍然继续任职
*威尔逊的观点：
（1）政治官员应当负责制定政策
（2）行政部门则应负责执行政策
*两者共同的观点：行政应是工具件、技术性的，应远离政治领域
*传统的公共行政模式有两种重要的理论基础：
（1）官僚制的行政模式
（2）政治领域和行政之间的特殊的责任规定和关系
2.4韦伯的官僚制理论
*传统公共行政的理论基础，即三种权威：
（1）魅力型权威——一种非凡的领导人的吸引力
（2）“传统型权威”一—例如部落酋长的权威
（3）理性一法律型权威，三种权威中效率最高的，成为韦伯官僚制理论的基础
*韦伯的现代官僚制体系的六项原则
（1）固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则——法律或行政规章——来加以规定。
（2）公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。
（3）现代公职管理建立在保留书面文件(“档案”)的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了一个“机构”……一般说末，官僚制把官方活动看作是与私人生活领域明显不同的事务……公共经费和设备与私人财产分离。
（4）公职管理，至少是所有专门化的公职管理 —而这种管理显然是现代的——通常以全面而熟练的训练为先决条件。
（5）当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力……在从前的任何情况中，对国家正规事务的处理情况恰好与此相反，官方事务是作为一种次要的活动而被执行。
（6）公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并又是可学习的。有关这些规定的知识——包括法学、行政管理或企业管理知识在内——代表了官员所具有的一种专门技术性学问。
*韦伯与早期模式的重大反差与最主要的羌别在于：
（1）运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政
（2）早期行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人或政党 ——而不是效忠于制度本身
（3）早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命形式得到某种利益的工具
（4）它也是专制的，也是不公正的
（5）一个以韦伯官僚制原则为基础的、

非人格化的体系可以完全消除专制，档案材料的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样的情况下总会作出相同的决策。这样不仅更有效率，而且公民以及官僚等级制中的人都知道他们处于什么样的次场上。
*公职人员的状况
（1）与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。
（2）纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。
（3）通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此。
（4）在提供法律保证，不许任意解雇或调动工作的地方，公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。
（5）公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和通过退休金提供的老年保证金。这些薪金不像工资那样通过工作量来测量，而是根据“地位”而定，即根据职责(“等级”)而定；此外，还有可能参考服务期限的长短。
（6）公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。他从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位升迁。
*官僚制组织发展的根本性原因在于，它纯粹在技术上优于其他任何组织形式
*严格的官僚制组织具有优势条件的特点是：精确、速度、细节分明、档案知识、连续性、裁量权、统一性、严格服从、减少摩擦和降低个人成本
*威尔逊认为政治与行政的关系是：行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务……公共行政是细致地和系统地执行公共法律
*政党分赃制的弊病：政党分脏制的弊病是内于将行政问题与政治问题联系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策
*政治与行政二分法的影响:二分法成为进步党改革的重要工具，它在将职业化、专门技术和功绩制的价值观引入到政府事务积极管理的基础上，为公共活动的新标准提供了发展空间
*在传统的行政模式中，政治控制有四个主要方面：
(1)责任与义务的明确夫系。一个部门或机构有两种基本的角色：向政治领寻提供政策制定、评估与实施的建议；管理其资源，以便政策得以执行
(2)一般认为，政策问题(属于政治官员的正式领域)与行政问题(留给公务员处理)是严格分离的
(3)行政被认为是匿名的、中立的，也就是说任何决策或政策都与个人无关，它们

只能以部长的名义来执行；从政党政治的意义上讲，行政也是无党派的．可以为任何政治领导人提供同样的服务
（4）威斯敏斯特制度增加了部长负责制的正式制度。如果部长为该部的所有活动承担个人责任，公务员将是默默无闻的，不能公开表明他们向部长提出的建议。公务员尽最大能力为来自任何党派的部长提供服务，也就是说，公务员以非人格化和客观的方式履行公
务，作为回报．他们可以从其任职条件中得到某种利益，如就业保降(尽管存在政府更迭)和丰厚的退休金。
*在传统的行政模式中，政治官员和公务员的领域是分离的
（1）政治官员实行统治，而公务员则是执行他们的决定
（2）政治性公职应在政治领域中以竞争方式委任；而官僚制公职则在官僚制领域以竞争方式委任
（3）政治官员应依靠其政治能力当选；而官僚制官员则依靠其官僚制能力当选
（4）政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人进行评价；官僚制官员则由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价
（5）政治公职应有任期的限制，任期由时常进行的选举决定；官僚制公职没有任期的限制，任期由任职者良好的行为决定
2.5 内部行政系统
*泰勒理论两个重要观点：
（1）标准化工作．意指发现“一种最作工作方式”；
（2）“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标淮提供保证”
*科学管理的内容和核心包括：
(1)决定工作标淮的时间和动作研究；
(2)刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正；
(3)改变职能组织
*科学管理的本质
（1）反对这样一种观点：认为这些程序和技术（或其他任何组成部分）抓住了科学管理的本质
（2）科学管理优于一系列权宜之计
（3）科学管理重要的是管理部门和工人都要进行的“心智革命”，用科学取代经验法则，用相互信任取代相互猜疑
*科学管理能够被官僚制组织运用的原因是：
（1）普通公务员的工作量几乎不超过日标难工作量的三分之一至二分之—
（2）它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，而泰勒及其追随者则是“官僚制模式的主要传播者”
（3）一种最佳方法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、程序和先例相一致
（4）标准化任务及按其操作的工人与传统的行政模式是吻合的
*人际关系理论的焦点：与工作相关的社会因素
*人际关系学派产生的根源是社会心理学
*人际关系学派的创始人是埃尔顿.梅奥
*为什么说社会群体的关联因素是管理中最重要的因素，弗赖认为。
（1）梅奥认为，一直存在着三个管理方面的问题：科学和技术技能的运用、系统的操作顺序

和团队组织或持续合作的组织。
（2）管理部门忽视了非正式社会群体的重要性，而这正是人的基本需求的一种反应
（3）如果没有一个起支持作用的社会环境，会使工人受其个人情境和非理性行为的影响
（4）这种情况将使人产生恼怒和徒劳无功的感觉，并在忠于公司和忠于社会群体之间存在着发生冲突的可能性
*梅奥的思想对组织研究的影响
（1）梅奥的工作在很大程度上使组织研究发生了重要变化
（2）对工人态度和情感的关心
（3）对工人在决定个人行为时依附社会群体的重要性的重视
（4）对以直接观察为基础的“习得知识”的研究，所有这一切都激发了后一代学者的灵感
*人际关系理论在公共领域有着重要的作用，它的影响一直持续到管理主义的争论之中，它稳定了这样一种观念：组织内外的各种非正式关系具有相当大的重要性。不仅正式的组织图、职能分工和工作评估制度是重要的，而且工人的情感、价值、非正式组织规则和家庭、社会背景也有助于组织绩效的提高。这种普通观念在其后多种多样、详细周全的运用中得到了发展——现代工作改进技术、参与式管理作风、自我实现都是人际关系学派智力遗产的一部分。
*梅奥和泰勒的相同点
（1）不喜欢工会或工业民主
（2）强调工作场所合作的重要性
（3）他们两人的目标——提高生产力——是相同的；并且都对公共部门的管理有着持续性影响。
*古立克和厄威克POSDCORB
(1)计划(planning)：行政人员所运用的目标设定技术或方法，作为一种制定组织未来行动路线的工具
(2)组织(organizing)：以实观特定目的的必不可少的适当方式安排组织结构与过程
(3)人事(staffing)：招募和雇用人员以完成机构的基本工作
(4)指挥(directing)：监督完成任务的实际过程
(5)协调(coordinating)：在与政府其他单位和人员的合作方面，对完成这些任务的多种复杂要素进行整合
(6)报告(reporting)：追踪和沟通组织内部的工作进展情况
(7)预算(budgeting)：为经济地支持这些方案、服务或行动而必不可少的会计和财务活动
2.6 传统模式存在的问题
*自20世纪70年代以来，公共服务在绝大多数发达国家日益遭到人们的非难。问题主要有四点：
（1）政治控制模式既不充分也不合乎逻辑
（2）“最佳工作方式”的考量存在重重困难
（3）官僚制理论再也不被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术性效率的理论，而且它有一种非民主化的趋势
（4）右翼人士提出了他们的批评(此处称为“公共选择批评”)，他们认为官僚制的整个思想背离了自由，而且与市场相比效率太低
*政治控制问题
（1）政治与行政是不可能分离

的，正如彼得斯所言：A行政与政策并非是互不相关的离散现象，它们确实是相互关联的;B无论从客观上还是从主观上讲，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出;C行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式并不完全相同；而且，行政人员制定的操作规则，比起那些正式公开颁布的规则来说，对个体的实际影响更大。
（2）传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于怎样避免犯错误
（3）其“非政治化”的努力意味着对公共服务的政治意义和政策意义的否认
（4）公务员也承担着重要的管理角色，这种角色比起单纯的行政或仅仅是按指令办事要重要得多
（5）政治控制的不切实际之处在于，政治和行政必然是相互关联的
*官僚制理论存在两个特殊的问题，它们是：
(1)官僚制和民主之间的关系存在问题[由于官僚制的正式理性、不透明、僵化和等级制，似乎使其不可避免地与民主发生冲突。韦伯对于官僚制的看法是矛盾的，A由于官僚制与“现代大众民主不可避免地相伴相生”，因而必然会普遍化；B但另一方面，民主也“不可避免地与官僚制的趋势发生冲突”，只要官僚制组织存在，被统治者就无法摆脱或替代它的权威]
(2)正式的官僚制再也不能被认为是一种特别有效的组织形式[有两个原因：A实践与韦伯的原则总是又出入的，尤其是在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之于韦伯所设想的有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯设想的程度，这就导致了该体系效率的降低。 B其次，新的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比，正式的官僚制在任何意义上都不再有特别高的效率与效能。]
*实践与韦伯的原则总是又出入的，尤其是在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之于韦伯所设想的有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯设想的程度，这就导致了该体系效率的降低,主要表现以下几个方面：
（1）等级制原则被发展到登峰造极的程度，设置了大量的等级，然后每个等级之下又设若干次等级，并设定限制以防止下级的发展超过一定程度
（2）终身雇佣原则意味着在实践中不可能解雇任何人，而不管其是否称职。它们还会引起随波逐流者的问题，这些人工作起来毫无效率可言，而又不可能被解雇，只要等到退休的那一天就可以了
（3）资历原则也非常普遍，职务升迁可以单纯地

由服务年限的长短来决定，如果升迁到较高职位仅仅取决于任职时间的长短，那么领导者将倾向于变得不称职，而那些有才之士则会因挫折感而早早离职
（4）政治中立原则在某些情况下会产生“服务于国家”的想信念，而排斥为民选政府提供咨询并执行其意愿的信念。这就导致了责任问题的产生，那些非民选官员形成了—个官僚阶层、他们按照自己的意愿而非政治家的期望行事
*正式的官僚制在任何意义上都不再有特别高的效率与效能
（1）个人在组织内寻求发展的政治行为使其将大量时间和精力耗费在寻求个人发展商，而非用来完成指定的任务，这将导致整体组织效率的降低
（2）当官员对其职位的忠诚超过了他对民选政府的忠诚，并热衷于和其他部门及机构的竞争时，管理就很可能会达不到最佳点
（3）官僚个人也并不像韦伯模式所假设的一样只会机械地遵从规则而不带丝毫个人成分
（4）固守程序会导致效率降低等不可预见的结果，规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标，而不再是达到组织目标的手段
*凯登认为，为了达到官僚制的效率所付出的代价是：
（1）狭隘的求同现象
（2）对个人进取心与创造性的限制
（3）难以忍受的遵从
（4）称职但并不出色的工作表现，以及同样的自鸣得意
*私营部门的改革
（1）私营部门正从正规的官僚制结构走向分权化
（2）开始将实际权力授予下级并使其成为一个利润中心，并正试图令组织结构和人事制度更具弹性
（3）几日的私营部门不再固守僵化的等级制组织结构，更强调组织绩效和对环境的快速应变能力
*公共体系的变革
（1）目标：反应迅速、敢冒风险、以产出为导向的高效创新的组织
（2）应该对组织文化进行全面的改造
（3）焦点：抛弃那种僵化的、官僚化的终身服务观念，转向更具流动性的组织结构
*布劳和迈耶则认为，这些变革对韦伯所描述的官僚制进行了修正，但“他的模式并末被人们所抛弃”。他们得出三个结论
（1）官僚制原则确实实现了行政的协调与控制功能
（2）官僚制原则在行政领域可以是有效率的，在那些它不能提高效率的地方，其他替代的行政方案也不见得就能证明是有效率的
（3）官僚制的组织原则能有效地服务于众多目标，而这些目标可能是相互对立的
（4）他们主要的目的在于说明，正式这些现象才导致了官僚制与民主制之间的问题
（5）即使企业或私人行政正日益摒弃正式的官僚制，公共行政也仍然应该保持韦伯模式，布劳和迈耶的结论也说明了这一点
*各国政府所采取的政策显然是以削减政府规模为目标的，逻辑依据是，以

削减政府官僚制为目标是政府自身的权利，经济学家主要提出了两项主张：
（1）政府官僚制大大地限制了个人自由，应以“选择”的名义削减其权力，自由优于奴役，而消费者的选择比官僚控制更为可取。该论点引发了缩减政府及其官僚制规模的要求
（2）市场经济学家认为传统的官僚制模式不能像市场那样提供一个同等的刺激与报酬结构，官僚制模式显然不如市场过程那样有效率。引发了公共选择理论的发展
*公共选择理论在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的应用，邓利维认为，作为公共选择理论核心的“理性人”模式包含如下假定：
（1）人们有多种形式的偏好，并能轻易地对其进行感知、排序和比较
（2）这些偏好在顺序上是可以变换的，或在逻辑上是一致的
（3）人们是“最大化者”，他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益
（4）人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的，他们根据对其私人福利(或其家庭)的重要性程度来选择行动的方式
*为什么在所有的官僚制中，“官场政治”的现象会如此普遍？为什么不能完全无视官僚个人服务于自身利益而非公共利益的观点？
（1）官僚的行为动机千差万别，主要包括：薪水、部门津贴、公共声誉、权力、委任权、部门产出、变革的难易程度以及部门管理的难易程度
（2）对于单个的官僚来说，即使不考虑其个人的动机，由于信息的有限性以及与他人的冲突等原因，他也不可能按照公共利益行事（3）这甚至会促使那些最无私的官僚们去选择某些可行性强的、低层次的目标，而这又经常造成某些领域狭隘的专业技能的发展
（4）某个官僚可能不会出于个人动机而追求部门预算的最大化，但内外部环境却常常驱使他这么做。
*奥斯特罗姆认为官僚制组织是无效率的，原因如下：
（1）在对不同需求的回应中， 日益变得不加甄别
（2）对那些假定的受益者施加日益高昂的社会成本
（3）不能使供求均衡，即不能适当地满足需求
（4）由于无法阻止某些人像消费个人物品一样消费公共物品，因而使公共产品日益受到侵蚀
（5）对于公共目标作出种种言过其实而又无法兑现的承诺，这种言行背离的错误倾向日益严重并变得无法控制
（6）最终导致诸项补救措施不仅无助于问题的缓解，反而加剧了问题的恶化
*行政体制在经济上是次优的，即传统的行政组织现在遇到了根本的限制，原因如下：
（1）政治/行政体制并非是满足需求的有效的资源配置形式
（2）行政机构也不是有效的生产者
（3）那些未经论证的、非经济的任务被摊派给个人

和企业
（4）行政机构各种任务的规模和复杂性都让能力有限的传统行政组织不堪重负




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第三章 新公共管理
3.1 导言
*新公共管理名称众多，但是他们确实存在着某些共同点，如下：
（1）无论该模式采用何种称谓，它都代表了与传统公共行政不同的重大转变，它现在更关注结果的实现与管理者的个人责任
（2）存在脱离古典官僚制的明确意图，并且欲使组织、人事、任期、条件更具灵活性
（3）明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量；同样，可以通过对计划方案进行较之于以前更严格、更系统的评估，来检验政府是否实现了其计划方案确立的目标
（4）)资深工作人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中立的
（5）政府职能更有可能面临市场的检验，把政府服务的购买者与政府服务的提供者分开，换言之，“把掌舵与划桨”分开
（6）通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能的趋势，在某些情况下，这种变化是根本性的
3.2 管理的内涵
*阿利森认为管理有三个主要职能：
（1）战略
（2）管理内部构成要素
（3）管理外部构成要素
*管理的一般职能
（1）战略
A确定组织的目标和重点（以对外部环境和组织能力的预测为依据）
B设计操作计划以实现所有目标
（2）管理内部构成要素
A人员的组织和调配：在人员组织方面，管理者确定结构（单位和职位，规定相应的权力和责任）和程序（协调有关活动和采取行动）；在人员调配方面，力求配置符合条件的人员从事重要工作
B人事指挥和人事管理制度：组织的能力主要通过组织成员及其技能和知识表现出来。人事管理制度涉及对组织的人力资源进行招聘、选拔、社会化、奖惩、调离等工作。这些工作构成组织实现其目标的行动能力和对具体的管理方向作出反应的能力
C控制绩效：各种管理信息系统，包括运作和资本预算、账目、报告、统计系统、绩效评估和产品评价，可帮助管理部门进行决策和测量实现目标的情况
（3）管理外部构成要素
A与组织的“外部”单位协调关系（它们服从于同一个权力机关）：大多数主要管理者必须与组织内上下左右的其他部门的主要管理者协调关系以实现其部门的目标
B与独立的组织协调关系：这些机构来自于政府的其他部门或不同层次以及利益集团和私人企业，它们对组织实现其目标的能力有一定影响
C与新闻媒介和公众协调关系：组织需要得到新闻媒介和公众的行动支持、赞成或默认
3.3 管理方法的产生
*公务员的整个管理任务由

四个方面组成
(1)在政治指导下制定政策；
(2)创立政策执行的“机构”；
(3)行政机构的运转；
(4)对议会和公众负责
*澳大利亚总理马尔科姆.弗雷泽在里德调查中指出：政府认为，存在一个问题，即在现行的组织形式下，公务员是否拥有迎接当前及未来挑战的管理工具、弹性和能力。对公务员的技能和能力有如此清醒的认识源于几方面的原因：
（1）20世纪70年代第一次石油危机发生后，政府经历了税收相对减少的严重的资源短缺时期。而现实的政治状况又决定了不能因此减少政府为公众提供的实际服务。从另一方面看，这种情况又意味着给公务员施加了更大的压力，要求他们用较少的金钱和较少的人员来管理同样的事务，甚至是增加的职能
（2）在20世纪80年代，很多国家都实施了新政，它们在如何改变公共服务的管理方面提出了相当具体的构想。趋向于管理主义的最显著的特征之一是，改革的动力主要来自于政治领导而不是公务员本身
（3）在改进公共部门管理与重组国民经济之间存在着明显的联系。在经济困难时期，政府鼓励企业界提高其竞争地位和改进其管理。为了保持一致性，政府几乎不能让自身的机构毫无变化
（4）关于政府规模扩张的某些争论产生了作用，以至于形成了一种理性思考的风气，这有助于缩减公共部门，或者至少可以使其工作得更加努力
3.4 新公共管理
*新公共管理和以前的公共管理改革的区别
（1）在理论和具体方案方面比以修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确
（2）目标在于取代传统模式不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化
（3）不知是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系
*新理论产生的原因，胡德认为有以下几点：
(1)作为一种“时髦想法”；
(2)作为一种“船货崇拜”(cargo cult)——认为通过采用一种特殊的(管理主义)仪式就能取得巨大的成功(“船货”)，这种观念尽管屡次失灵，但是又不断复活，(3)作为“一种对立面所具有的吸引力”；
(4)作为“对一组特殊社会条件的回应”，这些社会条件包括“收入与分配的变化、后工业主义、后福特主义、新机械型政治以及白领员工数量增长的变化”
*关于新理论产生的原因，胡德忽视了更为简单的一个解释，旧的、传统的行政模式黯然失色的主要原因仅仅在于它已不再发挥作用，并且被公认为正在失去作用。
政府有所认识：
（1）政府开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人员，而不是具有多方面才能的行政人员
（2）以降低成本为目标，将公共部门活动与

私营部门活动之间的分界线后移
（3）开始改革政府系统内部不再需要的工作条件
3.5 管理的方案
*大多数国家已不再通过法规和等级权威来规制行政行为，而是通过“两种宽泛的途径”来提高生产力和改进公共物品与服务的提供
（1）提高公共组织的生产绩效，以提高人员调配、开发、合格人才的招募以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。
主要内容具体包括：让员工更多地参与决策与管理；放松行政控制而推行严格的绩效目标制度；运用信息技术；改善顾客反馈，并强调服务质量；将供给与需求决策结合起来(如采用使用者付费的方式)。
主要目的是：在组织内部加强对员工个人的激励，测量组织绩效等
（2）充分利用私营部门，以建立一个可靠的、有效的、竞争性的、公开的公共采购体制，把提供公共物品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品与服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式
*经济合作和发展组织全面的涵盖了管理主义模式中的主要变化
（1）提高包括绩效工资制在内的人力资源管理水平
（2）员工参与决策制定过程
（3）放松管制但同时推进绩效目标管理
（4）运用信息技术
（5）顾客服务
（6）使用收费
（7）合同外包形式
（8）撤销垄断性管制规定
*梅西关于新公共管理改革的目标
（1）缩小“国家”的角色和范围，以便扩大私营组织的角色和范围
（2）帮助社会公众获得企业经营技能和活动能力
（3）防止公共部门在未来扩大规模，这通常是通过创建强有力的利益集团来实现的，它与以往将自身利益和官僚制组织的利益紧密相连、过分关心本身利益的利益集团根本不同
（4）将大量决策（主要是经济决策）非政治化并将其托管给专家，而不是像原先的政客和官僚那样迫于服务于自身利益的利益集团的压力而做出的带有极大随意性的决策
（5）将私营部门在实践中获得的最有效的技术传给公共组织，以使市场的原则及其本身所固有的效率深入到国家行为中去
（6）通过赋予公民不可剥夺的财产权和确保公民个人的自由确定公司部门的区分，以较为灵活的方式保障其免受国家权力的侵害，并防止国家公务员和民选政治家经受不住诱惑而独断专行，朝令夕改，滥用公民授予的权力
*胡德关于管理过程的观点（胡德的新公共管理的主要观点）
（1）公共政策领域中的专业化管理，这意味着让管理者进行管理，或如胡德所言， “由高层人员对组织进行积极的、明显的、裁量性的控制”。对此最为典型的合理性解释是“委以责任的前提是对行为责任的明确分配”
（2）绩效的明确标准与

测量，这需要确立目标和设定绩效标准，其支持者在论证时指出“委以责任需要明确描述目标；提高效率需要紧紧盯住目标”。
（3）格外重视产出控制，“需要重视的是结果而非过程”
（4）公共部门由内聚合趋向分化
（5）公共部门趋向于更具竞争性，其合理性在于，“把竞争作为降低成本和提高标准的关键”
（6）对私营部门管理方式的重视，其合理性在于，“需要将私营部门‘行之有效’的管理工具。，。。，应用到公共部门中去”。
（7）强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性
*对胡德几点的详细说明
（1）进行专业化管理，政治领导人倾向于选择有着良好的管理记录并能理解部长所订立的目标的管理者，能力突出的管理者常被任命为部门或机构的领导；任用管理型人才而不是专家型人员担任部门领导；
（2）对于绩效的明确标准和测量，绩效评估的总体目标是在实现目标的进程中能够对员工和机构进行监控并改善其工作
（3）产出的控制和重视，最显著的变化是用绩效和计划预算制度取代了原有的线性项目预算制
（4）趋向分化
A概念：分化在此是指通过设立某些机构为小型部门提供服务，从而将较大部门划分为若干不同部分
B目的：旨在建立一种在准合同基础上向相关政策领域提供服务的独立机构；精简中央文官队伍，精简后的人员将致力于为部长提供咨询以进行部门管理，而不是直接提供服务
C优势：通过“单一作业”可以提高效率，将政府的这些部门组合起来以转移性支付的方式提供服务或许可以产生规模经济效应
（5）转向更激烈的竞争，导致政府开支和成本的全面缩减
3.6 管理理论的基础
*传统行政模式的理论基础：
（1）官僚制
（2）政治与行政二分法
*新公共管理理论的基础：
（1）经济学理论
（2）私营部门管理
*经济学有两个主要假定：
（1）首先是关于个人理性的假定，即假定个人总是趋利避害的
（2）其次，个人理性假定允许精心建构可以高度抽象的模型
*经济学家和经济学思想在政府和官僚制组织的理论与实践中都占据了支配地位，其原因则非常明显
（1）相对于含糊不清的公共行政的公共利益理论而言，经济学理论是精确的、可预测的和经验主义的，并建立在解释人们如何行动的激励理论之上
（2）经济学还与治理具有直接的相关性
（3）公共部门的任务是：它应当尽可能以最有效率的方式提供产品与服务。管理主义模式所关注的结果、效率和绩效测量在很大程度上都归源于经济学。
*管理者与政治官员之间的关系
（1）传统模式中管理者与政治官员之间的关系是范围狭小的和技

术性的，是主任和仆人、发号施令者与执行命令者之间的关系
（2）在公共管理的模式下，两者之间的关系变得比以前更具灵活性，也更为紧密
*林恩认为，政治执行官个人通过以下方式对政策制定产生影响：
（1）为推动公共政策的渐进改变确定合适的时机
（2）利用他们的技术进行分析和劝说以订立某项政治议程
（3）占据那些因缺乏关注、定义不明、受不确定性影响而产生的权力真空
（4）根据政治游戏的水平相应调整自己的行为
*新合同主义的形式：
（1）个人绩效人事合同
（2）与部长或整个政府签订合同
（3）以及以“规章”形式与顾客或公众订立的合同
*戴维斯认为，公共部门改革历史经历了三个阶段
（1）传统的公共行政官僚模式
（2）新公共管理的模式
（3）新合同化模式
*新合同主义是否是另一种公共服务改革的模式，现在仍存在争议，戴维斯认为又两种观点发生着影响
（1）管理主义在探索进行公共行政改革的同时又保留了公共行政的基本特征
（2）向合同化方向的转变也取得了显著的成效
3.7 对管理主义的批评
（1）管理主义的经济学基础
（2）私营部门管理的基础
（3）新泰勒主义
（4）政治化
（5）减少责任
（6）执行问题
（7）规定不明确
*对管理主义经济学基础的批评主要集中在两个方面
（1）第一个批评认为经济学是一种有缺陷的社会科学，它在政府中的运用同样是有缺陷的
（2）第二个批评，尽管经济学作为经济体系和私营部门的基础具有某些效用，但它在政府中的应用则完全是一种拙劣的构想
*波利特认为，公共服务比任何普通的消费者模式所允许的内容更为特殊，这有两个方面的原因：
（1）首先，“公共服务中的提供者——消费者交易模式显然要比普通市场中消费者面对的交易模式更为复杂”；
（2）其次，公共服务的消费者“绝不仅仅是‘消费者’，他们同时也是公民，而这对交易而言则蕴涵着特殊的意义”
*波利特的新泰勒 主义：官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，制定出用以衡量目标实现情况的绩效指标，通过绩效奖励、职位升迁或其他奖励形式来挑选那些取得“成效”的人
*泰勒主义与管理主义的主要特征在于：
“它们尤其关注控制，而这种控制则必须通过某种本质上属于行政的方法才能得以实现，也就是要巩固以量化方法表现出来的成就水平”
*政治化存在两个方面的问题
（1）一方面，可以认为那些主张“政治化”的人忽视了这样一个事实，即公共服务就其本质而言是一个政治工具。没有任何公共利益能够高于或超出当时的政府。现在的情况是，对于

传统行政模式的问题性特征——公务员不被认为是“政治性的”——人们正在以更为现实的眼光来看待。
（2）另一方面，政治化有可能会产生一些问题，而这些问题正是伍德罗·威尔逊和19世纪80年代的改革运动所着力解决的。威尔逊主张通过政治与行政的分离对政党分赃制进行改革，井减少该制度产生的腐败现象


admin 2011-01-12 23:34
第六章 公共政策与政策分析
6.1导言
*现在有两种公共政策方法．
（1）第一种被称为“政策分析”；政策分析人士是指那些坚持使用在公共政策领域开创之初所使用的方法并不断拓展该领域的人，也就是说，他们有时运用非常抽象的统计资料和数学模型，重点研究决策和政策制定问题。
（2）第二种是“政治性公共政策”。政治性公共政策沦者吏感兴趣的则是公共政策的结果或产出、决定特定事件的政治互动和政策领域一—例如，健康、教育、福利、环境一而不是统计方法的使用。
6.2公共政策、行政和管理
*政策的定义
（1）A选举中的政党所宣称的目的；B比目的更具体的计划；C诸如“对外政策”的一般准则；D政策文件中的政府决定；E甚至政府所做的所有较为重要的事情
（2）帕特和斯普林格认为：政策研究的功能在于通过提供难确、有用的决策信息来推进公共政策过程。那些从技术上看来正确、有用的信息加工技能则居于政策研究过程的核心地位，而不管使用何种特殊的方法论
（3）奎德认为：为了对社会技术问题有更深的了解并提出更好的解决办法而实施的一种应用性研究。
*林恩定义为：公共政策可以被描述为不同个体所构成的一种分散过程的产品，这些个体在—个文式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织运行于一个由政治机构、规则和实践组成的体系中．它们都处于社会和文化的影响之下
*林恩定义的主要特征是：
（1）第一，公共政策是政府的产出
（2）第二，该过程被描述成分散的过程；公共政策的制定是一个人难以让人捉摸的过程
（3）第三，林恩更确切地表达了这种限制的思想。公共政策的制定不是在真空中产生的，它受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到“社会和文化的影响”
6.3政策分析
*早期政策分析的失败：是因其应用超过了一定限度造成的，也就是说，其认为仅仅通过数字和技术就能解决公共政策问题
6.4 经验主义方法
*政策分析和政策分析人员需要掌握的两种技能
（1）首先是“科学技能”，
它包括三种：信息建构技能，它可“增强分析人员阐明政策思想以及检验其与现实事件是否相符的能力”；信息收集技能，它可“为分析人员提供准

确观察人物、目标或事件所需的方法和工具”；以及信息分析技能，是指“引导分析人员从经验主义的证据中得出结论”
（2）辅助性技能：政策、计划和管理技能等
* 在政策分析中使用的某些经验主义方法包括：
(1)成本一效益分析(在没有概然性的、互不相关的备择方案中进行最优选择)；
(2)决策理论(在有偶然性概率的方案中进行最优选择)；
(3)最佳水平分析(找到一种最优政策，它遵循过犹不及、少亦不妥的原则)；
(4)配置理论(最佳组合分析)；
(5)时间最优化模式(决策系统的设计使时间消耗最小)
6.5政策过程模式
*安德森的政策过程模式分为五个阶段：
（1）问题识别
（2）议程确定
（3）制定
（4）采纳
（5）实施和评估
*奎德五种要素：
（1）问题的确定
（2）探求备选方案
（3）预测未来环境
（4）模拟各种备选方案的影响
（5）评估各种备选方案
*斯托克和泽克豪泽提出了一个五步骤的政策过程，在政策过程中分析人员的任务是：
（1）确定基本问题和目标
（2）提出可能的备选方案
（3）预测各种备选方案的后果
（4）确定方案实现与否的测量标准
（5）选择最优行动方案
*巴顿和萨维基提出一个六步骤的政策过程模式
（1）第一步：核实、界定和详细说明问题
（2）第二步：建立评估标准
（3）第三步：确定备选政策
（4）第四步：评估备选政策
（5）第五步：列举并选择备选政策
（6）第六步：监控政策结果
6．6 政策分析方法的局限性
*政策分析方法的局限性，主要表现为以下几个方面
（1）定量方法
（2）独立的公共政策学
（3）过度强调决策
（4）没有运用或运用欠缺
（5）理性模式
（6）一种有缺陷的科学模式
（7）非民主化
*林德布罗姆对这一理性模式做了较为充分的报述
（1）面对一个既定的问题
（2）理性人首先在其头脑中确定他的目的、价值或目标，继而排列或对它们加以组织
（3）然后列出实现其目标的所有可能的重要方法或政策
（4）并又调查各种备选政策所产生的所有重要的结果
（5）在这一阶段，他能够将每一项政策的结果与目标进行比较
（6）这样可以选择结果与目标最相匹配的政策