《公共管理导论》欧文.休斯
第一章：改革的时代
1.1导言
1、传统的公共行政学原理：
1 ）政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织2）政府一旦介入到某一政策领域内，
它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者3）政治与行政能够相分离
4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任
何政治领导人服务的职业官僚
2、新公共管理具有以下一些主要观点
1）注重管理而不是政策2）注重绩效评估和效率3）将公共官僚制组织划分为一些在用户
付费的基础上相互协调的机构4）利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争5）削减成本6）具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的管理风格
3、企业型政府的十条原则（奥斯本、盖博勒）
1）大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争2）他们授权各公民，将控制权从官僚制
组织转移到社区中3）关注结果而不是投入4）以目标而不是规则和规定为导向5）把服务对象界定为顾客并赋予其选择权6）致力于赚钱而不仅仅是花钱7）实行分析，引入参与
管理8）采用市场机制而不是官僚机制9）不仅重视提供公共服务，而且极力所有部门，
为解决其社区文体付诸行动
4、新公共管理管理主义企业型政府
1.2行政与管理
亠行政：服从指令和服务，注重的是过程、程序和符合规定
亠管理：1）取得某些结果（有效率的）2）取得这些结果的管理者的个人责任
1.3公共部门的研究
公共管理：注重战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标
1.4变革的紧迫问题
1、对公共部门的抨击：规模、范围和方法
2、经济理论的变革
1）公共选择理论：将微观经济学运用于政治与社会领域的经济思想的一个分支。主要假设是以完全理性为基础，断定“最好的”结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应
减少，允许竞争和选择。公共选择理论试着从研究官僚和政客的角度上探索政府带来的影响，并且假
设这些人都是根据于自己的私利采取行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益(如他们的个人福利) 。公共选择理论利用经济学的分析方式(通常是
博弈论和决策论)探索政治上的决策进行过程，以此揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。2)委托人/代理人理论：委托代理理论( Principal-agent Theory )上世纪30年代，美国经
济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出
委托代理理论”倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让
渡。委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点。委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上的。非对称信息(asymmetric information)指的是某些参与人拥有但另
一些参与人不拥有的信息。信息的非对称性可从以下两个角度进行划分：一是非对称发生的时间，二是非对称信息的内容。从非对称发生的时间看，非对称性可能发生在当事人签约之前(ex ante)，也可能发生在签约之后(ex post)，分别称为事前非对称和事后非对称。研究事前非对称信息博弈的模型称为逆向选择模型(adverse selection)，研究
事后非对称信息的模型称为道德风险模型(moral hazard)。从非对称信息的内容看，非
对称信息可能是指某些参与人的行为(action)，研究此类问题的，我们称为隐藏行为模
型(hidden action);也可能是指某些参与人隐藏的知识(knowledge)，研究此类问题的模
型我们称之为隐藏知识模型(hidden kno wledge)。
委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是
指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。
小委托代理风险有三：利益不对称、信息不对称、契约的不完备
-表现形式有二：逆向选择模型、道德风险模型
3)交易成本理论：所谓交易成本(Transaction Costs )，就是在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人一人关系成本。它与一般的生产成本 (人—自然界关系成本)是对应概念。从本质上说，有人类交往互换活动，就会有交易成本，它
是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。
-新制度经济学：所谓新制度经济学(New institutional economics)，正如科斯所说，就是用主流经济学的方法分析制度的经济学。迄今为止，新制度经济学的发展初具规模，已
形成交易费用经济学、产权经济学、委托—代理理论、公共选择理论、新经济史学等几
个支流。新制度经济学包括四个基本理论：交易费用理论、产权理论、企业理论、制度变迁理论
概述
交易费用理论
交易费用是新制度经济学最基本的概念。交易费用思想是科斯在1937 年的论文《企业的性质》一文中提出的，科斯认为，交易费用应包括度量、界定和保障产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用，督促契约条款严格履行的费用等等。
交易费用的提出，对于新制度经济学具有重要意义。由于经济学是研究稀缺资源配置的，交易费用理论表明交易活动是稀缺的，市场的不确定性导致交易也是冒风险的，因而交易也有代价，从而也就有如何配置的问题。资源配置问题就是经济效率问题。所以，一定的制度必须提高经济效率，否则旧的制度将会被新的制度所取代。这样，制度分析才被认为真正纳入了经济学分析之中。
产权理论
新制度经济学家一般都认为，产权是一种权利，是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是社会的基础性规则。产权经济学大师阿尔钦认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”这揭示了产权的本质是社会关系。在鲁宾逊一个人的世界里，产权是不起作用的。只有在相互交往的人类社会中，人们才必须相互尊重产权。
产权是一个权利束，是一个复数概念，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。当一种交易在市场中发生时，就发生了两束权利的交换。交易中的产权束所包含的内容影响物品的交换价值，这是新制度经济学的一个基本观点之一。
产权实质上是一套激励与约束机制。影响和激励行为，是产权的一个基本功能。新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。
企业理论
科斯运用其首创的交易费用分析工具，
对企业的性质以及企业与市场并存于现实经
济世界这一事实做出了先驱性的解释，将新
古典经济学的单一生产制度体系----------- 市场机制，拓展为彼此之间存在替代关系的、包括企业与市场的二重生产制度体系。
科斯认为，市场机制是一种配置资源的手段，企业也是一种配置资源的手段，二者是可以相互
替代的。在科斯看来，市场机制的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威（企业家）来支配资源，就能节约某些市场运行成本。交易费用的节省是企业产生、存在以及替代市场机制的惟一动力。
而企业与市场的边界在哪里呢？科斯认为，由于企业管理也是有费用的，企业规模不可能无限扩大，其限度在于：利用企业方式组织交易的成本等于通过市场交易的成本。
制度变迁理论
制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容。其代表人物是诺斯，他强调，技术
的革新固然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。总之，诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。
制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。所
以，制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。产权理论、国家理论和意识形态理论构成制度变迁理论的三块基石。制度变迁理论涉及制度变迁的原因或制度的起源问题、制度变迁的动力、制度变迁的过程、制度变迁的形式、
制度移植、路径依赖等。
科斯的原创性贡献，使经济学从零交易费用的新古典世界走向正交易费用的现实世
界，从而获得了对现实世界较强的解释力。经过威廉姆逊等人的发挥和传播，交易费用理论已经成为新制度经济学中极富扩张力的理论框架。引入交易费用进行各种经济学的
分析是新制度经济学对经济学理论的一个重要贡献，目前，正交易费用及其相关假定已经构成了可能替代新古典环境的新制度环境，正在影响许多经济学家的思维和信念。
一般认为，新制度经济学是由科斯的《企业的性质》这篇文章所开创的。
新古典主义经济学：
三个基本观点
新古典主义经济发展理论的政策主张，有三个基本观点：
一是主张保护个人利益、强调私有化的重要性；二是反对国家干预，主张自由竞争、自由放任；三是主张经济自由化，包括贸易自由化和金融自由化。
特点
- 新古典主义学派发展理论的特点是：强调外向发展和对外贸易、强调经济的私
有化、重视农业发展和人力资本投资。该学派具有代表性的理论有收入再分配论、自由贸易论、市场机制论、农业发展论、人力资本理论。
亠新右派观念：新右派即新自由主义，其核心要素是市场与个人，其反对任何形式的政府干预，坚持无干预的资本主义将带来效率、成长与普遍繁荣。新右派对私人企业的爱好胜过国有企业或国有化政策，其秉承私有是好的，公有是坏的”相信资助，个人责任心和企业家精神的重要性。新自由主义
3、私营部门的变革：竞争、全球化、能力
4、技术变革
1.5削弱官僚制
两种趋势：一种是公共部门向“市场化”发展的趋势，将公共活动转入私营部门；另外一种是脱离官僚制，不再把它作为公共各部门内的组织原则
第二章：传统的公共行政模式
2.4韦伯的官僚制理论
-在奠定其理论基础时，韦伯认为，有三种类型的权威：魅力型、传统型、理性/法律性-韦伯根据理性/法律权位的思想，确定了现代官僚体制系统的六项原则：
1）权威来自于法律和根据法律指定的规定2）等级制3）非人格化4）行政是一种专业化的职业 5 ）官僚制的工作是一种全职职业 6 ）公职管理遵循一般性的规定，
它是一种可以学习的活动
小公职人员的状况：确定性、费人格化和效率
2.5内部行政系统
小弗雷德里克.泰勒的科学管理：时间和动作研究、工资刺激制度和职能组织
-梅奥的人际关系
丄古利克和厄威克的POSDCORB计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算
2.6传统模式存在的问题
-政治控制的问题：否定行政二分
-官僚制的问题：制造惰性、缺乏进取精神、官僚作风、中庸、无效率、僵化、形式主义的等级制结构所耗费的成本与其所得的收益不符，而且会遏制组织的创造性和创新性；
规则本身取代了组织效率变成了力图到达的目标，而不再是达到组织目标的手段；难于
应付变化的环境；重投入轻产出；对公共部门全面进行绩效测量是十分困难的；官僚制
的组织原则能有效的市县许多目标，而这些目标甚至可能是相互对立的
亠对公共选择的批评：理性人，追求个人利益最大化，公共预算最大化
第三章：新公共管理
3.1导言
亠新公共管理的一些共冋点：1）注重结果的时限和管理者的个人责任2）明确表示了脱离古典管理之的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性3）明确规定组织和
人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量4）资源管理人员可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或政治中立5）政府职能更有可能
接受市场检验，例如以合同方式包出工程等6）通过民营化和市场检验，签订合同等其
他方式减少政府职能的趋势
3.2管理的内涵：战略、管理内部构成因素、管理外部构成因素
3.5管理的方案
- 胡德概括新公共管理的七个要点
1 ）公共政策领域中的专业化管理2）绩效的明确标准和测量3）格外重视产出控制
4）公共部门由内聚合趋向分化5）公共部门向更具竞争性的方向发展6）对私营部门管理
方式的重视7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性
3.6管理的理论基础：经济学理论和私营部门的管理
3.7对管理主义的批评
1 ）管理主义的经济学基础2）私营部门管理的基础（确定目标）3）新泰勒主义
4）政治化5 ）减少责任 6 ）执行问题7）规定不明确
第四章：政府的角色
4.3政府的工具
亠政府供应：配置：取决于公共部门和私营部门的相对规模；分配：
意味着政府尝试对公
民之间收入和财产的不平等进行某种程度的矫正；稳定：执政府通过预算政策来提高整体经
济水平；补贴：包括对农民的补贴或对工业的补贴，以及对私人公共汽车公司和对私立学校
的补贴等；生产：必须明确区分社会商品的公共供给和公共生产。不同于供应的是，生产无
关乎政府预算，且使用者必须向使用私营部门提供的商品一样为之付费。
-管制：指政府制定的法律以某种方式影响私人经济，可以是经济管制也可以是社会管制
4.4政府干预的阶段
自由放任的社会、福利国家的出现、新古典主义：基于个人理性的假设；基于上述假设推演
出的模式；市场力量的角色最大化；政府角色的最小化；
4.6市场失灵
亠原因：1）存在交易信息的不完全和不充足的可能性2）交易成本会有爱交易的实现3）由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施4）有些买家或卖家的市场力量会足以
破坏公平定价的条件5）市场交易“外在性”6）有些商品和服务无论消费者付费与否，都
具有天然公共的特点
4.7政府的基本职能
小世界银行界定的政府职能1）确定法律基础2）保持一个为被破坏的政策环境3）投资于基本的社会服务和社会基础设施4）保护弱势群体5 ）保护环境
亠安德森提出了另一组相对较为实用的政府角色
1 ）提供经济基础：包括对财产权的确认和保护，合同的执行2）提供各种公共商品和服务3）协调和解决团体冲突4）维护竞争5）保护自然资源6）为个人提供获得商品和服务的最
低条件7）保持经济稳定
第五章：公共企业
5.2公共企业的类型
公用事业；交通运输；金融服务；农产品市场
5.3建立公共企业的理由
里斯认为公共企业存在的理由有以下四个：纠正市场失灵；改变经济中的支付结构；推动中
央集权的长期经济计划；转变经济性质，由资本主义转变为社会主义
5.4关于民营化的争论
-民营化的理由：预算方面的考虑、管理方面的差异、公共企业的责任问题、政府角色的正确定位等
- 争论的焦点：1）经济性：利用出售公共企业的收入，减少税收；促使企业在市场力量和竞争环境之中活动；缩减政府开支；减少政府对经济利益的索取2）管理和效率3）意识形态