对日本工伤保险事业的观察与思考
时间： 2006-04-21
文/石孝军
应日中技能者交流中心之邀，我于2005年11月下旬参加中国工伤保险关系代表团赴日，就日本的工伤保险制度、劳动安全卫生福利工作和工伤康复事业进行了为期两周的研修和考察。通过走访工伤预防与工伤补偿有关机构和团体，对日本的工伤保险事业的面貌有了进一步的认识。
一、日本工伤保险制度基本概况
日本的工伤保险是一个强制性的保险制度并由政府机构进行管理。工伤保险在日本称“劳灾保险”，日本对劳灾保险的定义是：“为受到业务灾害或上下班灾害的劳工或其遗族，发放必要的保险给付的制度。”
工伤保险费（即劳灾保险费）一般全部由企业雇主缴纳；雇员只是在因通勤事故而导致工伤，领取疗养补贴时缴一部分费用；国库在财政预算范围内可以进行补贴（但据介绍，日本已多年未出现工伤保险基金入不敷出的现象）。
日本工伤保险实行差别行业费率，行业费率划分细密，共分8大产业51个行业。行业费率根据情况变化，每3年调整一次，各行业附加0.1%通勤事故保险费率。在行业费率的基础上，对各企业分别确定缴费方法：一是对“连续事业”（工厂、商店等）确定按工资总额的一定百分比缴费；二是对“有期限事业”（土建工程等）确定缴费的绝对额。 为促使企业注重安全、减少工伤事故，日本实行费率浮动制度。
工人不幸因工作上的原因或上下班通勤而受伤、生病、残疾或死亡，被认定为工伤或职业病的，如企业在工伤发生期间参加了工伤保险，且雇主已经缴纳保险费的，工伤保险费用全部由工伤保险基金支付。
工伤保险的费用给付主要体现在保险给予和劳动福利事业的给付两个方面。保险的给付包括疗养（治疗）补偿给付、休业补偿、年老、遗属补助等。劳动福利事业的支付，包括康复治疗、遗属生活、劳动规章的更改、劳动条件的改善等。此外还有护理补偿给付等。
二、日本工伤保险制度的特点
（一）以完备的法律制度为支撑
日本的工伤保险制度起源于1947年。五十年代后期，为了减少工伤事故发生，加强安全预防，维护工伤人员利益和劳动者权益，实现劳动者健康宽松的生活，确保和改善合理的劳动条件，保证恰当的工伤补偿和劳动保险费的征缴，日本政府先后制定和颁布了《劳动者事故补偿保险法》、《劳动者事故保险法实施规则》、《劳动者事故补偿保险特别给付金支付规则》。这三部法
律法规，建立了工伤保险的法律框架，使事故补偿有了法律保障。
为了强化业主和劳动者在预防事故、落实“安全第一”的生产责任，随后又出台了《雇用保险法》、《劳动者安全卫生法》和劳动保险费征收的法律。为加大安全生产监督，把预防事故工作落实到现场，明确了政府在减少工伤灾害，加强劳动福利的责任和权利，颁布了《劳动保险审查官及劳动保险审查会法》。为使劳动安全福利工作深入社会、普惠大众，制定和颁布了《独立行政法人劳动者健康福利法》，进一步把劳动的安全和身心健康联系起来，突出了没有健康就没有安全的理念。这些法律条文，对工伤补偿制度，工伤保险的目的，劳动福利事业，保险给付的种类及内容、标准，与工伤保险事业相关的费用负担、争议及诉讼等方面都进行了详尽的规定。整个工伤保险事业在完善的法律轨道上运行。处处依法办事，事事有法可依成为日本工伤保险事业显著的亮点。法制支撑了整个工伤保险、劳动健康福利的大厦，庇护了广大的劳动者，也约束企业法人和生产管理者。
（二）以政府的强力推进为动力
1958年以来，工伤保险的主管部门厚生劳动省（2001年厚生省和劳动省合并，原为劳动省）连续10次制定减少工伤五年计划，并全力组织实施。计划的方针是“最大限度的减少死亡事故，确保中小企业安全卫生工作落实，减少劳动者的精神负担，广泛开展教育宣传活动，减少事故受害人群，动员全社会广泛参与，适应当前就业流动性大和岗位交换频繁的特点，加大安全培训力度等”。针对不同行业事故发生率的不同，对事故高发的建筑业、路上货物运输业和第三产业（路面清扫、垃圾清理）有专门的计划。与此同时，政府还发布《劳动卫生政策实施纲要》。劳动省劳动基准局的安全卫生部对每年工作上疾病发生的行业、病种有详细的统计分析，对自1964年以来各行业疾病的发生状况有公布和研究，对职业病的诊断分布和实施健康诊断的人数有详尽的数据，从一个侧面印证了政府推进工作的力度。
（三）以有良好的安全卫生预防体系为基础
日本为减少工伤事故，成立了一个全国性的组织——中央劳灾预防协会，简称中灾防。日本政府每年给中灾防一定的资金，目前，财政对其每年补助15%的费用。中灾防协会的主要任务是：开展教育培训、技术咨询、提高经营者的防灾意识、增强防灾技术手段、减少事故隐患、创造防灾环境。协会设有教育、调研、有害气体研究、国际交流等若干个中心。协会的组织遍布全国，全国47个都道府县都与其签订协议，成立自己相
应的机构，中灾防与其下属机构形成了企业安全卫生的防护网。
协会在减少工伤事故，防止灾害发生上做了大量工作，成绩斐然：大力开展健康诊断、化学品检测和到企业进行技术咨询等活动；承担了全国300多个工种的上岗培训任务；培养到各企业去从事对劳动者进行健康检查的专门人才，针对每位职工的不同情况给予营养指导、运动指导和心理健康指导；设立了安全卫生培训教育中心，对企业的安全指导员进行定期培训，为职工创造安全舒适的工作环境。
（四）有健全的工伤保险制度作保障
日本的工伤保险和失业保险合称为劳动保险，以区别于养老、医疗为主体的社会保险。首先在体制上，他们归属于厚生劳动省劳动基准局的工伤补偿部管辖。而其他的社会保险则由厚生劳动省的社会保险厅管辖。他们认为劳动保险和社会保险不同，养老、医疗保险（日本称为健康保险）是为保障劳动者年老、患病时应有的物力保障，而工伤事故客观上是生产发展的极大破坏，工伤保险则要为安全生产作保障。劳动基准局在各都道府县设有派出机构，即各都道府县的劳动基准局。各基准局在根据自己管辖的区域，再设若干个劳动基准署，也是全国劳动部门最基层单位。全国共设有劳动基准署243个，主要职责一是确保劳动者权益；二是确保劳动者的安全、工作环境卫生、法律法规的贯彻实施；三是开展了工伤保险的各项业务活动。其他的社会保险业务，另有专门的机构承担。因此，工伤保险在劳动部门的地位很高。值得一提的是，日本工伤保险管理手段十分先进，数据全国联网，每一个业务办理都可以在各地直接通过网络查询。
（五）有劳动福利的系统工程作依托
这次访日，我对日本劳动者至上的工伤康复工程印象颇深，这必须提到这样一个机构——独立行政法人——劳动者健康福利机构。该机构1957年成立，当时是劳动福利事业单位。2003年4月改为独立财政法人，由中央财政拨款。它管理着全国36所工伤医院、11所工伤看护专门学校、9所劳动者医疗预防中心和医疗康复中心、8所工伤康复作业所等，总计从业人员有13700余人。中心主要开展工伤预防和工伤疾病的专门研究、产品的开发、治疗和伤残人员回归就业岗位回归社会的工作。对日本派遣海外人员也有着专门的海外勤务管理。
劳动者健康福利机构，有着广泛的地方组织，他们的触角延伸到每一个产业和全国各个地域。劳动者无论在职还是伤残离岗，都能感到他们无处不在。
我所参观访问的位于千叶的作业所和位于大阪的康复中心，伤残人员都受到了细心的
照料。在那里的护理工作者都非常热爱他们的工作，护士在工作时都面带微笑，手法细腻、娴熟，一边操作，一边与病人交谈，病房里充满了温馨。中心占地面积非常大，病房有2-3人不等的房间，设施齐备，无论是浴室还是卫生间的设计都充分考虑到了不同患者的需要，此外还设有超市、餐厅、活动室和银行等设施以方便患者生活。在功能康复方面，除了物理疗法、运动疗法、语言听力训练等，还设有作业治疗室，备有编织、陶艺和厨房等设施，病人根据本身情况进行训练，以达到能处理身边事物和日常生活所需要的动作，为减除生活障碍作努力，为重返社会和复职做准备，有的患者还能在中心的安排下进行简单的作业（比如加工零件），获得一定的酬劳。优良的环境、周到的服务、完备的设施，处处体现了人文的关怀，是工伤者的人生的驿站、生命的绿洲。不少人在这里找到生命的价值，得到精心的呵护和关怀。
三、几点思考和启示
尽管我国与日本国情不相同，但日本在工伤保险制度与政策方面的许多经验和做法值得我们借鉴。
（一）建立严格的奖惩制度
以浮动的保险费对企业在安全关注上进行“正负激励”。即对违反安全规定，安全成绩差的企业收取较高的保险费；对于积极采取安全措施，安全状况有好转的企业可考虑降低其保险费作为奖励。在日本，奖惩数额是按企业保险费的支付情况来确定的。劳动省每三年对企业实际支取工伤保险金占所缴纳工伤保险费总额比例进行检查，在75%以下的企业，工伤保险费从第4年度起，减至行业保险费之下；反之，工伤事故多，在85%以上的企业，从第4年度起，将其保险费增至行业保险费之上，核定后的费率，维持三年不变。在75%～84%的企业仍按行业费率缴纳。从我国目前的情况来看，也可将当年企业缴纳的工伤保险费总额的一定比率（10%-20%）作为对安全生产搞得好、无工伤事故企业的奖励，以浮动的工伤保险费率有效的促进企业加强员工的安全保护。
（二）细化工伤保险费率
日本工伤保险费率，费率分类多达50多种，而目前我国虽也实行了差别费率，但仍是粗线条的。按照劳动保障部关于《工伤保险费率问题的通知》，行业的差别费率按照不同行业的工伤风险程度，将行业划分为三个类别，原则上确定其费率分别为0.5%、1%、2%,对二、三类企业，根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率及职业危害程度等，1—3年可上下浮动一次，各有两个浮动档，幅度分别为本行业的20%和50%。就目前实施情况看，大多数试点城市不过3到4个差别费率，少数城市细化也不
过20个差别费率，要更科学的确定企业的风险投资，确定适当的费率，就必须细化差别费率。
（三）加强安全监督管理
安全生产管理最根本的目的是保护人的生命和健康，是对企业正常运行的最根本要求。长期安全生产为人们带来幸福、社会稳定、各项事业的发展。但不能不注意到在长期安全生产过程中，人们可能萌生轻视、忽视、藐视安全生产的思想的现象。因此，应正确认识掌握安全生产的规律，制定更为详细的安全生产规定，建立全方位、全过程、全天候的安全生产监督管理体系，通过市场准入、加大监督检查和事故处罚力度等措施，有效遏制事故和职业病高发势头，减少重、特大事故的发生。
（四）将工伤预防放在第一位
事故预防与工伤保险相结合是所有工业发达国家的做法，是市场经济发展的需要。做好工伤预防工作,具有十分重要的意义。一是搞好工伤预防是与国际做法接轨的需要。依据国际劳工局对职业伤害的研究成果和要求，预防工伤事故是工伤保险的首要任务。国际劳工局1964年通过的第121号公约《工伤事故和职业病津贴公约》第26条规定：“各成员国应采取措施防止工伤事故与职业病”。我国已经加入了WTO，我国的工伤保险制度是否与国际上的做法接轨，如何借鉴国际上的一些做法将直接影响到我国与其他WTO成员国之间的贸易往来。二是作为工伤预防,可以降低事故和职业病的发生,有效保障劳动者的安全健康。与其出现事故造成劳动者的伤害后再去补偿,不如不发生或少发生工伤事故对劳动者更有利，这也是保护劳动者合法权益的需要。三是做好工伤预防,一方面可以减少事故带来的直接经济损失，另一方面也减少了用于工伤职工治疗、康复和赔付等方面的基金支出，从而减少了社会经济总损失。四是做好工伤预防,有利于企业发展和促进社会稳定，是构建社会主义和谐社会的重要内容。
（五）重视康复事业的发展
“康复”一词，就一般意义而言，根据世界卫生组织所下的定义是指综合协调地应用医学的、教育的、职业的、社会的和其它一切措施，对残疾者进行治疗，训练和运用一切辅助手段以达到尽可能补偿、提高或者恢复其已丧失或削弱的功能，增强其能力，促进其适应或重新适应社会生活。
康复是一项复杂的社会工程，而且在一定意义上说，康复事业的发展状况是社会进步和社会生活质量的重要指标。在我国工伤保险中引入康复任务是我国工伤保险事业的重要发展，也是我国工伤保险与国际惯例接轨，向现代化迈进的重要措施。