农村信用社管理体制改革：成效、问题及方向Rural Credit Cooperatives Management System Reform：
Achievement，Problem，and Direction
穆争社
MU Zheng—she
(中国人民银行货币政策司北京100800)
[摘要]改革后，省级政府成为农村信用社的管理主体，承担对其的依法管理职能、行业管理职能
和金融风险处置责任，但中央政府仍掌握金融监管职能，导致省级政府履行职能尤其是金融风险处置责任
缺乏有力手段，产生了履职中的权责配置错位问题，由此造成了管理体制向改革前复归等问题。深化改革
的方向是，中央政府将金融监管职能下放省级政府，并建立分别由省级金融服务办公室、省级金融监管机
构、省级联社依次履行对农村信用社依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能的格局，以理顺权责关
系，促进实现管理体制改革目标。
[关键词]农村信用社管理体制改革权责配置错位体制复归制衡机制[中图分类号]F830．61 [文献标识码]A [文章编号]1000—
1549(2011)04—0033—06
作者简介：穆争社，男，陕西省西安市人，经济学博士、博士后、副教授、副研究员，现供职于中国人民银行货币政策司，研究方向：
农村金融改革与发展。
2003年6月，国务院印发《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)，新一
轮农村信用社改革试点逐步在全国范围内展开。改革七年来，农村信用社新型监督管理体制基本建立，相
关主体开始履行职能，但由于履职中存在权责配置错位问题，导致管理体制向改革前复归。本文拟在分析
管理体制改革已取得成效、面I临问题及成因的基础上，探讨进一步深化改革的方向。
一
、改革取得的成效．
(一)农村信用社的管理主体由中央政府变更为省级政府
2003年改革前，中央政府是农村信用社的管理主体，中国银监会作为其代表同时履行对农村信用社
的依法(行政)管理职能、金融监管职能、行业管理职能，并承担着由此带来的全部责任(如金融风险
处置责任)。改革后，农村信用社的管理交由省级政府负责，省级政府要全面承担对辖内农村信用社的管
理和金融风险处置责任。同时，为了督促省级政府良好履职，强化履职责任，有关文件规定，省级政府要
按照政企分开的原则，对辖内农村信用社依法实施管理，不得干预其具体业务和经营活动，不得将农村信
用社的管理权下放给地(市)、县(市)、乡(镇)政府。对高风险农村信用社的处置，在省级政府承诺
由中央财政从其转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持。上述分析说明，随着新型农村信
用社管理体制的建立，农村信用社的管理主体已由中央政府变更为省级政府，这也有利于实现将农村信用
社改革成为社区性地方金融机构的目标。
(--)农村信用社的金融监管职能和依法管理职能相分离
按照新型监督管理体制的要求，省级政府承担对农村信用社的管理职责，就是将对农村信用社的依法
管理职能交由省级政府承担，从而实现了依法管理职能与金融监管职能的分离。具体表现：有关文件规
定，省级政府应坚持政企分开的原则，对农村信用社依法实施管理，不得干预农村信用社的具体业务和经
营活动。同时，为了防止20世纪80年代末、90年代初农村合作基金会等事件重演，有关文件明确规定，省级政府不得将对农村信用社的管理权下放给地(市)、县(市)、乡(镇)政府，以防止省级以下政府
对农村信用社的行政干预。从目前的实践看，省级政府较好地执行了这项政策规定，按照中央政府的要
求，由自己履行对辖内农村信用社的依法管理职能，并未将管理权进一步下放。
为了促使省级政府尽职履行对辖内农村信用社的管理职能，按照责权
对称的一般原理，有关文件同时
规定，省级政府统一组织有关部门防范和处置辖内农村信用社金融风险，对高风险农村信用社的处置，在
省级政府承诺由中央财政从其转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时性支持。这说明，农村信
用社金融监管部门的职责是协助、配合省级政府处置金融风险，但不承担金融风险的处置责任；省级政府
在获得对辖内农村信用社依法管理职能的同时，承担了处置辖内农村信用社金融风险的全部责任，从而实
现了依法管理职能与金融监管职能的真正分离(穆争社，2007)。(三)农村信用社的金融监管职能和行业管理职能分离
建立新型的农村信用社管理体制，在明确将农村信用社的管理交由省级政府负责的同时，有关文件规
定，省级政府可本着精简、高效的原则，结合当地实际情况，成立农村信用社省级联社或其他形式的省级
管理机构，在省级政府领导下，履行对辖内农村信用社的管理、指导、协调、服务职能。农村信用社省级
管理机构是由辖内农村信用社自愿人股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独
立企业法人资格的地方法人金融机构。这说明，在实现了农村信用社金融监管职能和依法管理职能分离
后，也将行业管理职能从中国银监会身上予以剥离，并置于依法管理
职能之下，由农村信用社省级管理机
构承担。这将有利于中国银监会专职履行对农村信用社的金融监管职能，提高防范农村信用社金融风险的
能力，促进农村信用社稳健经营。同时，也有利于农村信用社省级管理机构履行对辖内农村信用社的行业
管理职能，为农村信用社提供优质高效的公共服务，促进农村信用社自律合规经营，实现农村信用社的健
康可持续发展。
从目前的改革实践看，农村信用社省级管理机构有四种模式：一是成立以全市为法人单位的农村商业
银行，如北京、上海、重庆。二是成立农村合作银行，如天津。三是将农村信用社省级联社改组为金融控
股公司，如宁夏。四是成立农村信用社省级联社。上述省级管理机构的模式虽然不同，但都履行着对辖内
农村信用社的行业管理职能，其中，以省级联社模式最有代表性(在下文中，笔者将以省级联社为代表
展开相关分析)。
二、改革所带来的问题
新型农村信用社管理体制的建立，虽然有利于解决因职能目标冲突导致的履职效率低下问题，但在实
践中也产生了一些问题。
(一)省级政府：权责配置错位导致处置金融风险的高成本
新型农村信用社管理体制建立后，省级政府在获得对辖内农村信用社依法管理权力的同时，必须全面
承担对辖内农村信用社的金融风险处置责任，而且为了强调权责对等原则，强化管理责任，并使管理责任
落到实处，有关文件规定，在省级政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供资
金支持，帮助省级政府化解农村信用社的金融风险。
但需要关注的是，省级政府对辖内农村信用社的管理权是一种依法管理权。省级政府在实施依法管理
时，要坚持政企分开的原则，不得干预农村信用社的具体业务和经营活动，只能对辖内农村信用社实施宏
观、间接的管理，目的是为农村信用社的发展创造良好的外部环境，因而无法借助依法管理职能，动态掌
握农村信用社的金融风险状况，但却要全面承担辖内农村信用社的金融风险处置责任。因此，新型农村信
用社管理体制赋予省级政府的依法管理职能与要求其全面承担的金融风险处置责任之问存在着权责配置错
位，将导致严重的权责不对称问题。具体表现为：省级政府全面承担农村信用社的金融风险处置责任，就
应该获得动态监测农村信用社金融风险、防范其金融风险的权力和手段，而对农村信用社金融风险动态监
测、防范的权力和手段属于金融监管职能的范畴，不是依法管理职能
的范畴。也就是说，要求省级政府全
面承担辖内农村信用社金融风险处置责任的同时，就应赋予其与之对称的金融监管职能，以便其在动态监测农村信用社金融风险状况、及时掌握农村信用社金融风险变化的基础上，更好的承担处置金融风险的责
任。否则，省级政府难以及时掌握农村信用社的金融风险动态，将错失处置农村信用社金融风险的最佳时
机，易于导致处置金融风险的高成本。同时，也可能产生省级政府将因管理不力导致的农村信用社金融风
险处置责任转嫁中央政府，以规避其应承担的金融风险处置责任的道德风险行为。因为，中国银监会履行
对农村信用社金融监管职能，并将掌握的金融风险相关信息通报给省级政府，省级政府可能会以中国银监
会未及时通报或通报的农村信用社金融风险信息不真实，延误金融风险处置时机为由，将因其履职不力导
致的金融风险处置责任转嫁中国银监会，从而造成中央政府对省级政府在农村信用社金融风险处置责任方
面的软约束(肖四如，2oog)，而最终由中央政府承担农村信用社金融风险处置的责任。这往往由于其间存在
的非对称信息而变成现实。
(二)中国银监会：有权无责导致监管动力不足、监管效率低下
新型农村信用社管理体制建立后，中国银监会将代表中央政府履行对
农村信用社的金融监管职能，但
并未明确对因监管不力导致的金融风险处置承担什么责任。这种权责配置导致的直接后果就是中央政府及
其代表中国银监会对农村信用社的金融监管有权无责。
从激励机制理论分析，当中央政府对农村信用社的金融风险处置不再承担责任时，由中国银监会代表
其履行对农村信用社的金融监管职能，就必然缺乏金融监管的动力和积极性，其监管效率必然是低下的。
因为中国银监会对农村信用社的金融监管职能来自于中央政府的授权，其承担的金融监管责任必然也源自
于中央政府对其的激励，激励的效率和程度将决定着中国银监会对农村信用社金融监管的效率和效果，但
由于将农村信用社的管理交由地方政府负责后，中央政府已不再对农村信用社的管理和金融风险处置承担
责任，中央政府也就在很大程度上丧失了激励中国银监会提高对农村信用社金融监管效率的动力。这就是
说，中央政府的激励动力是中国银监会提高对农村信用社金融监管效果的原动力。中国银监会对农村信用
社金融监管的低效率源自于中央政府的激励动力不足。
(三)省级联社：权力汇集，导致行政管理色彩十分浓厚
1．省级政府将依法管理职能授权省级联社履行。按照上述分析，新型农村信用社管理体制建立后，
省级政府和省级联社应分别履行对农村信用社的依法管理职能和行业管理职能。但有关文件规定，省级政
府对辖内农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，并通过省级联社实现对辖
内农村信用社的管理、指导、协调和服务。这些规定说明，省级政府可以将本应该由自己履行的依法管理
职能授权给省级联社，由省级联社同时履行依法管理职能和行业管理职能，成为省级政府依法管理农村信
用社的平台。从实践来看，省级政府基本都将对辖内农村信用社的依法管理职能授权省级联社。为了充分
发挥省级联社作为辖内农村信用社管理平台的作用，减轻自己所承担的农村信用社金融风险处置责任，省
级政府在将依法管理职能授权给省级联社的同时，依法管理职能也就转变为行政管理职能。首先，表现为
省级政府行政任命省级联社的高级管理人员。在实践中，省级联社的理事长、副理事长、主任、副主任等
主要高级管理人员，都是由省级政府按照厅级、副厅级干部的选拔程序产生的。据调查，上述人员一般是
由省级政府按照有关规定完成选拔程序后，再向省级联社的社员大会、理事会提出候选人名单，按照等额
选举的方式，经其选举、选聘产生。因此，上述人员实质上是由省级政府行政任命的，只不过借助省级联
社的社员大会、理事会完成了选聘的法律程序。其次，表现为省级联社行政任命辖内农村信用社的主要高
级管理人员。省级联社参照省级政府对其的管理方式，按照处级或科级干部的选拔标准和程序，确定辖内
农村信用社高级管理人员的候选人，由农村信用社的股东(社员)代表大会、理事会、监事会按此完成
选举、选聘的法律程序后产生，其实质也是由省级联社行政任命产生。不仅如此，省级联社还拥有对农村
信用社人员的行政处分权，并且在财务权、信贷权等方面对农村信用社予以约束，实际上控制着农村信用
社具体的经营活动，行政干预农村信用社的经营自主权(黄革等，2008)。
2．承担金融风险处置责任催生省级联社的隐性金融监管职能。新型农村信用社管理体制建立后，省
级政府将全面承担辖内农村信用社的金融风险处置责任，但对农村信用社的金融监管职能却由中国银监会代表中央政府履行，省级政府缺乏直接动态了解辖内农村信用社金融风险的有效手段。省级政府为了及时
掌握辖内农村信用社的金融风险状况，以便有效处置农村信用社的金融风险，减轻所承担的处置责任，在
现行体制下，必须加强与中国银监会省级银监局的沟通，但协调难度大，因而获取农村信用社金融风险信
息的成本高、时效性差。因为具体履行农村信用社金融监管职能的是省级银监局，它是中国银监会的派出
机构，直接对中国银监会负责，仅有配合省级政府处置农村信用社金融风险的责任。同时，省级联社是省
级政府依法管理辖内农村信用社的平台，获取辖内农村信用社金融风险信息的工作，具体由省级联社与省
级银监局沟通，而省级联社是地方性金融机构，又是省级银监局的监管对象，这些因素的共同作用，将无
形中加大了省级联社与省级银监局的协调难度，获取农村信用社金融风险信息的成本将会更高，时效性将
会更差。即使省级银监局积极配合，及时高效地向省级政府、省级联社提供辖内农村信用社的金融风险信
息，但如文前分析所指出的，省级银监局因缺失监管动力，导致监管效率低下，提供的农村信用社金融风
险信息的真实准确程度也是比较差的，省级政府、省级联社以此金融风险信息处置金融风险，也可能错失
处置金融风险的最佳时机，或采取的处置措施不得当，而加大金融风险的处置成本。省级联社作为省级政
府管理辖内农村信用社的平台，有责任、有义务帮助省级政府尽可能降低农村信用社金融风险的处置责任
和成本。因此，省级联社必然会主动加强对农村信用社金融风险的动态监测，而且也会得到省级政府的默
许，从而在很大程度上催生了对辖内农村信用社的金融监管职能，只不过因为银监会省级银监局履行法定
的金融监管职能，导致省级联社对农村信用社的金融监管是以隐性方式进行的。因此，省级联社成为除省
级银监局之外的，事实上对农村信用社进行金融监管的主体。这必然导致对农村信用社的重复监管，在加
大农村信用社接受监管成本的同时，也造成了监管资源的浪费。
上述分析说明，省级联社在获得对农村信用社行政管理职能的同时，也承担了尽可能降低省级政府对
农村信用社金融风险的处置责任，其直接催生了省级联社的隐性金融监管职能，从而使省级联社同时承担
着对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能，而后两种职能又进一步强化了行政管理
职能，使省级联社对辖内农村信用社的行政管理色彩更加浓厚(陈雪飞，2006)。
(四)三种职能归并到省级联社，管理体制向改革前复归
综合以上分析，管理体制改革后，省级联社实际上同时履行着对农村信用社的行政管理职能、金融监
管职能、行业管理职能，成为农村信用社真正的管理主体。
目前，农村信用社管理体制的这种现状，从权责对称的角度分析，有其合理性。按照有关文件的规
定，农村信用社管理体制改革的目标，就是将农村信用社的管理交由
省级政府负责。因此，省级政府在履
行依法管理职能，全面承担金融风险处置责任的同时，应该拥有与此责任相对应的权力。中央政府作为农
村信用社管理主体时，曾经拥有的对农村信用社的权力、职能，省级政府成为农村信用社管理主体后，也
应当全部拥有。只不过随着社会主义市场经济体制的建立，政府应按照政企分开的原则，对企业(包括
农村信用社)实施依法管理而非行政管理。因此，作为省级政府管理辖内农村信用社平台的省级联社同
时履行对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能，是符合权责对称原则的，也有利于
省级政府全面承担对农村信用社的管理和金融风险处置责任。
但改革所带来的问题也是十分明显的，正如文前分析，依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能
的履职方法、方式、途径、目标存在重大差异，由省级联社同时履行三种职能，将因缺乏履职主体间的制
衡机制，难以实现不同职能的履职目标，易于导致履职目标的顾此失彼，造成履职效率低下。因此，省级
联社成为农村信用社真正的管理主体后，出现了管理体制向改革前的复归，原有管理体制的弊端已经重新
显现出来，省级联社履职中的行政管理色彩十分浓厚就是鲜明表现，其差异仅在于，管理体制改革前，农
村信用社的管理主体是中央政府；而改革后的管理主体是省级联社。
三、深化改革的方向
改革后，农村信用社将成为服务农民、农业和农村经济发展的社区性地方金融机构。将农村信用社的
管理交由省级政府负责，使管理主体贴近了农村信用社，有利于省级政府结合农村信用社的实际，统筹辖内各种资源，实现农村信用社和地方经济共同发展的双赢格局。农村信用社管理体制改革正是顺应了这一
改革发展趋势。因此，进一步深化农村信用社管理体制改革，应在巩固这一改革成果的基础上，重点解决
省级联社成为农村信用社真正的管理主体所产生的管理体制复归，原有弊端重现的问题，改革方向是将省
级联社承担的三种职能逐一拆分，由不同的主体承担，以形成制衡机制，保证同时实现不同的职能目标。
(一)成立省级金融监管机构承接中国银监会对农村信用社的金融监管职能
按照新型农村信用社管理体制的要求，省级政府全面承担对农村信用社的依法管理和金融风险处置责
任，中国银监会承担农村信用社的金融监管职能。这种制度安排，导致省级政府缺乏动态监测农村信用社
金融风险的有效手段，不符合权责对称的要求，同时存在文前已论述的诸多弊端。因此，应将目前中国银
监会(省级银监局)承担的对农村信用社的金融监管职能移交省级政府，具体可考虑，将目前省级银监
局中履行对农村信用社金融监管职能的部门和人员分离出来，成立省级金融监管机构，履行对辖内农村信
用社的金融监管职能，直接归省级政府领导；同时，中国银监会中的农村信用社金融监管部门也要转变职
能，主要负责对新设立的省级金融监管机构提供业务咨询与指导。上述农村信用社金融监管机构及其职能调整后，预计可以取得以下成效：一是省级政府获得了全面的
对农村信用社的管理权，真正体现了将农村信用社的管理交由省级政府负责的改革意图。省级政府在获得
对农村信用社的依法管理职能和行业管理职能的基础上，合理合法地获得了对农村信用社的金融监管职
能，理顺了权责配置错位问题，实现了责权对称。二是有效防范省级政府的道德风险行为。当中央政府
(中国银监会)将对农村信用社的金融监管职能移交省级政府后，省级政府就获得了对农村信用社全面的
管理权。如果农村信用社发生金融风险，省级政府就无法再以省级银监局未及时准确地向其通报农村信用
社金融风险信息，延误金融风险处置为理由，向中央政府转嫁金融风险处置责任，逃避自己应承担的金融
风险处置责任。同时，这样也更有利于促使省级政府加强对农村信用
社的全面管理，促进农村信用社的改
革发展。三是有利于解决重复监管问题。省级政府获得对农村信用社金融监管职能后，省级联社所承担的
对农村信用社的隐性监管职能也就失去了存在的必要性，将随之消失。这既有利于降低农村信用社接受双
重监管所导致的高成本，也节约了监管资源。
(-)将行政管理转变为依法管理，由省级金融服务办公室承接
在社会主义市场经济体制条件下，中央政府和省级政府均应按照政企分开的原则，依法对企业(包
括农村信用社)实施管理，这种依法管理体现为通过建立合理高效的新机制，对企业(包括农村信用社)
实施宏观的、间接的管理，充分尊重企业(包括农村信用社)的经营自主权。因此，应将行政管理转变
为依法管理，包括省级政府对省级联社的行政管理、省级联社对农村信用社的行政管理。同时，考虑到依
法管理职能和行业管理职能的履职方法、方式、途径、目标存在重大差异，不宜由省级联社同时承担，省
级政府应收回省级联社对农村信用社的依法管理职能。从目前现状看，收回的依法管理职能由省级金融服
务办公室承接较为合理。
如此改革，可预计取得以下成效：一是有利于农村信用社成长为真正的现代金融企业。与依法管理相
比，行政管理将农村信用社视为省级联社的分支机构，无视农村信用社独立的法人地位，不尊重农村信用
社的经营自主权，导致农村信用社难以自主经营、自负盈亏，成长为真正的现代金融企业，其自身改革发
展的动力也会不足。二是有利于保持农村信用社县(市)法人地位的长期稳定，增强其农村金融服务功
能。省级联社履行对辖内农村信用社的行政管理，农村信用社独立的法人地位实质上已不存在，成为省级
联社的分支机构，事实上已形成了全省(区、市)统一法人。将行政管理转变为依法管理，有利于维护
农村信用社的独立法人地位，有利于保持农村信用社县(市)法人地位的长期稳定。同时，与全省(区、
市)统一法人体制相比，县(市)农村信用社的规模小，决策链条短，能够发挥其贴近“三农”的优势，
利用其网点分布广大农村的比较优势，更好地开展农村金融服务。三是提高履职效率。文前分析表明，由
省级联社同时履行依法管理职能和行业管理职能，将易于导致履职冲突，无论偏向其中的某一种职能，都
将不利于实现另一种职能目标。由省级联社和省级金融服务办公室分别履行行业管理职能和依法管理职能，通过他们之间的沟通协调，有利于解决两种职能的目标冲突，有利于满足农村信用社对两种履职行为
的需求，促进农村信用社的改革发展。四是有利于避免省级联社对农村信用社的行政管理。在实践中，省
级联社对农村信用社实施行政管理的动机十分强烈。当省级联社同时履行对农村信用社的依法管理职能和
行业管理职能时，由于行政管理职能和依法管理职能的履职方法、途径具有较大的相似性，省级联社往往
会借助其对农村信用社的信息优势地位，以履行依法管理职能之名，对农村信用社实施行政管理，导致行
政管理的诸多弊端。因此，将省级联社承担的依法管理职能移交省级金融服务办公室承担，就消除了省级
联社对农村信用社实施行政管理的权力基础和理由。五是贴近于省级金融服务办公室的职责。目前，省级
政府普遍建立了金融服务办公室，专职履行对辖内金融机构的依法管理职能、宏观管理职能，将省级政府
对农村信用社的依法管理职能由省级联社移交省级金融服务办公室，贴近于其职责范围，顺理成章，有利
于提高对农村信用社的依法管理水平。
(三)省级联社专职履行行业管理职能，提供公共服务
改革后，省级联社将逐渐回归其本职职能一行业管理职能，指导、督促农村信用社完善内控制度和经
营机制，满足农村信用社改革发展的公共服务需求。通过向辖内农村信用社提供优质高效的公共服务，增
加服务性收费收入，促进自身发展。目前，关于省级联社改革，有两种比较典型的思路：一是自上而下，
将省级联社改制为农村商业银行，控股辖内的农村信用社。笔者认为，按这种思路改革，县(市)农村
信用社实质上成为了省级联社的子公司，变相形成了全省(区、市)
统一法人体制，省级联社当前拥有
的金融监管职能、行业管理职能将全部统一在法人内部科层之间所体现的行政管理职能之下，虽然通过产
权纽带有效解决了现行省联社体制的弊端，但其存在的最大问题是，提高了农村信用社的法人层级，做大
了规模，面临大机构如何有效对接小额、分散的农村金融需求，由此可能弱化农村金融服务功能的问题。
二是自下而上，将省级联社改制为农村商业银行。改制后，既经营金融业务(如开展存贷款业务)，也履
行行业管理职能，满足基层农村信用社的公共服务需求。笔者认为，这种思路可能遇到的问题是，开展经
营金融业务的比较收益高于履行行业管理职能的收益，改制后的省级联社可能会钟情于前者而荒废后者，
从而逐步偏离行业管理工作，不利于向辖内基层农村信用社提供优质高效的公共服务，为其改革发展创造
良好的外部环境。
(四)管理体制改革目标有效落实
按照上述思路改革后，农村信用社管理体制改革的目标将真正实现：一是改革后的管理体制充分体现
了责权对等与统一。农村信用社是社区性地方金融机构，理应交由省级政府管理，省级政府拥有对农村信
用社全面的管理权，有利于其结合农村信用社实际，统筹规划辖内各种资源，实现农村信用社和地方经济
共同发展的双赢结果，也有利于强化省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任，真正实现权责的统
一
。二是将省级政府拥有的对农村信用社的全面管理权分解为依法管理职能、金融监管职能、行业管理职
能，并分别由省级金融服务办公室、省级金融监管机构、省级联社履行，有利于在省级政府的统一领导
下，各司其职、相互合作，发挥合力，共同为农村信用社的改革发展创造良好的环境。三是有利于消除省
级联社对农村信用社的行政管理色彩，强化农村信用社的独立法人地位，维护农村信用社县(市)法人
地位的长期稳定，发挥农村信用社的比较优势，扩大涉农信贷投放，实现农村信用社改革的最终目标——
增强和改善农村金融服务功能。
参考文献：
[1]穆争社．论农村信用社法人治理结构的特征[J]．金融研究，
浅谈农村信用社操作风险及其防范措施 农村信用社经脱钩农行隶属关系后，由于点多面广、管理难度大，加上管理体制未能真正完善、产权不明晰、内部管理相对薄弱、员工素质普遍较低的等多面的因素，几乎具备操作风险发生的一切条件，长期以来不断发生的操作风险给农村信用社带来了十分严重的后果。 2005年开始，按照中国银监会的统一部署，全国各地金融机构开展了操作风险防范和案件专项治理工作。结果显示在所有银行业金融机构发生的案件中，农村信用社发案率接近占50%。可见农村信用社的操作风险在广度和深度上都比国有商业银行、股份制商业银行严重，潜在操作风险和隐患时时存在，使农村信用社防范操作风险的形势十分严峻，加强操作风险的防范管理显得尤为重要，防范工作刻不容缓。 一、农村信用社操作风险的特点 从全面的操作风险防范和案件专项治理工作暴露出的 问题分析，农村信用社发生的操作风险具有以下主要特点： (一)涉及面广，以信贷为重点区域。从已经查出和暴露的违规操作和各类案件看，涉及到存款、信贷、投资、融资、
结算、财务会计、安全保卫、计算机等业务的方方面面，几乎每个业务领域均有违规、违章、违纪、以致违法现象。 信贷业务是农村信用社的主要资产业务，也是操作风险多发部位，造成的危害也最大，信贷违规违纪现象多种多样，违规手法五花八门。一是对同一贷款户由多个信用社多次发放贷款，从而达到化整为零、逃避贷款审批的现象较为严重，成为违规发放贷款的主要形式，造成贷款损失严重。二是贷款管理不严，贷款跟踪检查不到位，贷款管理制度形同虚设。三是信贷档案资料不规范、不全面，给贷款安全留下隐患。四是贷款形态反映不真实，没有及时做好贷款五级分类。有的信用社还违规办理不符合条件的借新还旧贷款；跨地区、垒大户等其它违规贷款也屡见不鲜。 (二)危害性大，以侵占资金为目的。由于农村信用社操作风险涉及面广，发生的频率高，而且大部分操作风险是主观性的以侵占资金为主要目的的道德因素引起的，因此对农村信用社危害性相当大。一是大大降低了贷款质量。农村信用社实施改革前，全国农村信用社实际不良贷款率在50%以上；二是造成直接资金损失。违规拆借资金、携款潜逃、票据诈骗、计算机犯罪、安全保卫事故、柜台操作失误等均带来严重的资金损失。三是留下风险隐患。有的操作风险虽然不直接或立即造成损失，但却留下风险隐患，给经营带来无法估量的困难。四是引起法律纠纷。由于制度不健全、操作
ⅩⅩ农村信用社信贷管理基本制度 (试行) 第一章总则 第一条为规范信贷业务操作，防范信贷风险，提高信贷资产质量，为客户提供高效便捷服务，根据国家有关法律法规，结合全省农村信用社（以下简称农信社）实际，制定本制度。 第二条本制度是全省农信社办理各项信贷业务必须遵循的基本制度，是制定各类信贷业务制度的基本依据。 第三条信贷经营和管理坚持安全性、流动性和效益性相统一的原则,以服务农民、农业和农村经济发展为宗旨。 第四条本制度所指信贷业务是指农信社对客户提供的各类信用的总称，包括贷款、信贷承诺、承兑、贴现、证券回购、贸易融资、保理、信用证、保函、 透支、拆借、担保等表内外业务。 第五条本制度所指客户经理是指县（市、区）农村信用合作联社（以下简 称县级联社）及其分支机构中为客户提供综合金融服务的客户管理人员。 第二章信贷管理基本原则 第六条实行客户信用等级管理。客户信用等级评定是农信社客户授信管理 的基础工作。评定内容主要包括信用履约、偿债能力、盈利能力、经营能力、客 户领导者素质和发展前景等因素。 第七条实行客户统一授信管理。客户统一授信管理是农信社对客户实施集 中统一控制客户信用风险的管理制度。县级联社对应授信客户必须遵循“先授信，后用信”的原则，做到授信主体统一，标准统一，内容统一，对象统一。 第八条实行审贷分离、贷放分控制度。在办理信贷业务过程中，将调查、 审查、审议审批、发放支付、贷后管理等环节的工作职责分解，由不同经营层和 不同部门(岗位)承担，各负其责，实现其相互制约和支持。 （一）客户部门主要负责信贷业务的受理（营销）、调查评价、项目评估、 信用等级初评、授信额度测算、放款和贷后管理等工作；
浅析农村信用社体制改革 摘要：本文试图从农村信用社的民主管理制度本身进行探讨，研究民主管理制度与当前农村金融的相容性问题。本文的基本判断是：正如自由竞争可能导致垄断一样，合作制所体现的民主管理是一种一厢情愿的制度构想，其所导致的内部人控制（或农村信用社主任的“土皇帝”特征）是民主制的悖论；因此，如果我们继续坚持农村信用社继续为三农服务的基本方向，必须在现实上放弃空想式的民主制度，实行农村信用社的国有或准国有化，在整体金融领域搞“反向剪刀差”。 一、引言：农信社体制的内在冲突 农村信用社的工作走不出困局，不能从根本上改观的重要因素是体制不顺。笔者就农村信用社体制的现状与改革思路谈一点初浅的认识。 合作制在政策上反复强调农信社是“农民自己的银行”，不断要求落实农信社的理事会、监事会、社员代表大会（以下简称“三会”）制度，可“三会”仍是形式主义。某市38家基层农信社，1999年、2000年没有一家的“理事会”作过重大事项的决定、决议，“社代会”只是为了迎合上面的要求，完成上面的任务，应付检查、考核而敷衍为之，“监事会”更是形同虚设。最近对该市38家农信社的监事会工作情况的全面调查表明，基层农村信用社“三会”的职责已让位于联社无所不包的行业行政管理。众所周知，联社一级真正的最高领导、决策机构是联社党委。“党委领导和决策+强力行业行政管理+国家负担经营风险”构成了农村信用社在运作中的国有制特征。因此，实际运行中的国有制管理，与名义上的合作制的形式，构成了农村信用社在体制上的一个基本悖论，造成了严重的认识上的混乱和实际工作中的无所适从，甚至导致部分缺乏实事求是精神的基层干部将工作往死胡同里做。 问题还不仅在此，考虑到农村金融管理人才匮乏的现状和农民的基本信贷需求，我们发现，民主管理无力改变基层信用社的控制权结构——农村信用社必然控制在少数略有金融知识的人手中，而这些人就成为农村金融领域的土皇帝。换句话说，民主制的前提是“参与投票人员的偏好和可供选择的侯选人的多样化”，问题恰恰在于金融知识现实地掌握在少数人手中，农民根本无从选择。因此，“三会”制度除了造成形式主义，耗费了巨大的人力、财力、物力，降低了
谈农村信用社风险管理 农村信用社与其它金融机构一样，在经营过程中面临的风险大致有信用风险、市场风险、利率风险、操作风险、法律风险等等。从发生的可能性以及对信用社的影响来看，又以信用风险、市场风险和操作风险为主。 信用风险又称违约风险，即由于借款人或市场交易对手的违约而导致的损失可能性。由于市场变幻莫测，信用社放贷，只要钱一出门就有回不来的风险，因此，无论何时，信用社只要有贷款业务，就必须承担借款人可能违约的风险。信用风险是信用社的主要风险，它是为获得预期收益不得不承担的风险，是不可回避的，必须及时监控和有效管理。市场风险是由于金融市场因子（如利率、汇率、股价）的波动而导致的金融资产的变化。操作风险是指由于信用社经营出现问题，失误或由于工作人员因故意或过失造成操作失误，导致信用社资产或盈利减少，并可能给客户造成损失的风险。比如，经营决策失误，或信用社发生侵吞公款、被盗等案件。此类风险危害很大，却是可以预防的，或是通过信用社内部规章可以减少损失的，也可以通过风险管理程序化、过程标准化、政策合理化来避免无效或不正确的决策。它与信用社内控机制与风险管理体系是否健全密切相关。 风险管理是使信用社在实现其未来战略目标的过程中将市场不确定性和变化所产生的影响控制在可接受范围内的系统方法和过程。确切地讲，风险管理是通过了解信用社及市场情况，辨识风险，分析风险，评估风险，设计并实施风险管理方案，且不断监测风险管理过程而使信用社达到其战略目标的决策与行动。它的基本职能是监控和信息反馈，包括对营销前台的风险监控，控制经营风险的承担范围，为战略决策后台提供信息支持，对经营过程风险的信息分析、整理和反馈。 农村信用社风险管理现状及差距 近几年来，农村信用社不断学习借鉴国有商业银行的先进经验，制定包括授权授信、审贷分离、审计稽核、岗位轮换等大量的内部控制制度，在风险管理和内部控制上取得了一定的成绩。但就目前农村信用社实际而言，与全面风险管理模式相比，无论是在观念、技术、方法、体系还是外部环境等方面都存在较大的差距，自身识别控制风险能力远跟不上目前信用社风险控制的要求。
追忆农村信用社发展历程 风雨六十载，今朝竞风流。中华人民共和国成立六十近年来，农村信用社走过了一条布满“坚持”与“执着”发展道路。以来，省联社招聘了众多大学生员工，当咱们跨入农信社大门时，当咱们为农村合伙金融事业奋斗时，咱们有必要理解农村信用社发展历程。 （一）1949年新中华人民共和国成立，中华人民共和国历史赢来了崭新一页。在旧时代混乱政治时局下艰难生存信用合伙社，在1949年赢来了一种崭新发展时期。从在党七届二中全会上被提上议事日程，到被第一届政治协商会议共同大纲列入国家战略；从1954年拥有了统一名称，到最后确立了发展章程，农村信用社在新政治环境下获得了新生。在国家支持下，农村信用社在中华人民共和国赢来了第一次大规模发展，不久成为新中华人民共和国打击高利贷、发展农村经历有力武器。 1951年5月，中华人民共和国人民银行组织召开了第一届全国农村金融工作会议，明确了农村信用社在组织性质、功能定位以及业务范畴等一系列困惑，为信用社发展指明了方向。 1955年中华人民共和国人民银行颁发了《农村信用合伙社章程》，对农村信用社性质和任务从规章制度上进行了更
加明确地规定。至此，在中华人民共和国已经诞生近年农村信用合伙社，终于明确了自己身份，一场农村信用社发展热潮在中华人民共和国大地上迅速蔓延开来。 （二）从1951年全国农村工作会议开始到1958年，农村信用社均由人民银行领导，从发呈现实效果来看，这段时间管理是成功。但是从这之后到1978年这20近年里，对农信社而言，称得上是一段恶梦般经历。1958年12月，中共中央颁发了《关于适应人民公仆化形势改进农村财政贸易管理体制决定》，实行“两放、三统、一包”。此后，国务院专门下发文献，将农信社与银行营业所合并，称为“信用部”，下放给人民公社管理。“所社合一”和“政社合一”浮现，严重影响了信用社发展。1959年5月，人民银行总行召开了全国分行行长会议，收回了下放给人民公社银行营业所，下放给生产大队，变为“信用分部”，这样安排使信用社完全丧失了自主权，开始沦为生产大队平调社员财物工具，严重损害了信用分部在社员中信誉。1962年，中央政府在总结经验教训基本上，将农信社领导权从生产大队收回，由人民银行进行全面、垂直领导，恢复信用社性质和任务，使农信社得到恢复和发展，重新走上了健康发展道路。 1966年，刚刚走上健康发展道路农信社又被“文化大革命”卷入了动荡漩涡。1968年8月，毛泽东刊登了关于教诲革命“最新批示”，在农村，应由贫下中农管理学校。这一
农村信用社信贷管理基本制度 第一章总则 第一条为加强信贷管理，规范信贷行为，防范信贷风险，优化客户服务，提高信贷资产质量，根据国家有关法律法规，结合xxx区农村信用社实际，制定本制度。 第二条农村信用社信贷管理制度是辖内农村信用社、营业部，信贷业务经营和管理必须遵循的基本准则，是制定各类信贷业务综合管理办法和单项业务品种管理办法的基本依据。 第三条信贷业务经营和管理必须坚持安全性、流动性和效益性相统一的原则，必须坚持贷前调查、贷时审查和贷后检查的制度。本制度所指信贷业务是农村信用社对客户提供的各类信用的总称。 第四条本制度所指信贷人员是各级农村信用社信贷经营和管理人员，包括客户部门和信贷管理部门从事信贷业务操作和管理的人员。 第五条本制度所指经营社是指全辖有权办理和经营信贷业务的各信用社、营业部。 第二章组织体系 第六条实行审贷分离制度（不含信贷员受权额度内的农户贷款）。在办理信贷业务过程中，将调查、审查、审批（核准）、经营管理等环节的工作职责分解，由不同经营层次和不同部门承担，实现其相互制约和支持。 第七条区联社要设立信贷管理部，信用社相应设立信贷部门或
信贷岗位负责辖内信贷管理工作。 第八条区联社信贷管理部门分别设立信贷业务调查岗、信贷业务审查岗。信贷业务调查岗承担信贷业务的开发、受理、调查、评估和审批后信贷业务的经营管理；信贷业务审查岗承担信贷业务的审查和整体风险的控制。 基层信用社管户信贷员即为信贷业务调查岗，主管信贷业务副主任为审查岗，主任为审批岗。 第九条实行信贷审查委员会（小组）制度。联社设立信贷审查委员会（简称贷审会，下同），基层信用社设信贷审查小组（简称贷审小组，下同）。贷审会（小组）是信贷业务决策的议事机构，审议需经贷审会（小组）审议的事项，对有权审批（核准）人（指各级行政主任或被授权人，下同）进行制约及专业支持。。 第二十条农户以外的其他借款人应当是经工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。 第二十一条农户以外的其他借款人申请贷款业务应当具备下列基本条件： （一）从事的经营活动合规、合法，符合国家产业政策和当地经济发展规划要求； （二）有稳定的经济收入和良好的信用记录，能按期偿还贷款本息； （三）在基层信用社开立结算账户，自愿接受信用社信贷监督和
XXXXX农村信用合作联社操作风险 管理办法 第一章总则 第一条为规范和加强XXXXX农村信用合作联社操作风险管理工作，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行资本管理办法（试行）》以及其他有关法律法规，制定本办法。 第二条本办法所称农村信用社是XXXXX农村信用合作联社。 第三条本办法所称操作风险是指由不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统，以及外部事件所造成损失的风险。本办法所指操作风险包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险。 第四条操作风险管理要遵循以下原则： （一）有效性原则：操作风险管理制度应符合理事会战略安排要求，按照点面结合的管理模式，确保得到全面贯彻执行，任何人在任何岗位办理任何业务均受内部控制约束，内部控制存在的问题应当能够得到及时反馈和纠正。 （二）全面性原则：操作风险管理要渗透到各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有部门和岗位，并由全体员工参与，任何决策或操作均应当有案可查。
（三）审慎性原则：操作风险管理要以防范风险、审慎经营为出发点，各项经营管理活动，尤其是涉及相关体制改革、设立新机构、开办新业务时，应当体现“内控优先”原则，建立和完善相关规章制度和科学流程设计。 （四）成本效益原则：操作风险管理要作好重大风险点的排查和识别，突出重点，充分发挥各部门及广大员工工作积极性，尽量降低操作风险管理成本，保证以合理的控制成本达到最佳的控制效果。 第二章组织架构、权限和职责 第六条联社应建立健全操作风险管理组织架构体系，即决策、监督和执行体系。包括理事会、监事会、主任、高级管理层、各职能部门、各营业网点机构。 第七条理事会是本机构操作风险管理的最高管理机构，承担操作风险管理有效性的最终责任。主要职责包括：（一）制定与本机构战略目标相一致且适用于本机构所有部门及网点的操作风险管理战略和总体政策； （二）审批及检查高级管理层、各有关部门操作风险的职责、权限及报告制度，确保操作风险管理决策体系的有效性，并尽可能确保将本机构从事的各项业务面临的操作风险控制在可以承受范围内；
75895 农村研究论文 农村信用社内控制度的不足及完善 近年来，农村信用社内控制度建立和执行取得了很大成效，但与其他商业银行相比还有很大差距，达不到及时有效防控风险的要求。故现根据农村信用社内控制度执行情况的现状对其原因进行剖析，并提出完善措施。 一、内控制度的现状 （一）内控制度不完善 近年来，行业规章制度基本上覆盖到了各业务岗位、业务流程和操作环节，但随着核心业务系统的上线运行，部分规章制度亟待修订和完善。 1.存款管理方面 一是没有统一的事后监督管理办法，对事后监督人员的职责、事后监督范围、内容、方法、责任追究等没有统一的规定，使事后监督的有效性打了折扣；二是对存折重写磁条信息，系统未设置登记簿进行记录，打印出的传票有流水号，但无交易序号，不便于监督检查；三是实行综
合柜员制的网点在人力资源配置上尚未形成科学合理的监督制约机制。 2.贷款管理方面 随着“惠民一卡通”和银行卡业务在广大农村的推广应用，为强化贷款管理，有效防范冒名贷款提供了科技支撑。但相应的贷款管理流程及规章制度没有及时修订和完善，不能为规范贷款操作行为提供制度保障。 3.监督制约方面 一是未建立群防群治长效机制，如：未建立对违规、违纪、违法行为举报激励机制；未推行员工上岗互保办法；未建立监督检查人员奖惩办法。二是未明确各业务部室在业务辅导、监督检查方面各自的职责分工，对某些业务环节的监督制约出现真空。 （二）内控制度执行不严，监督不力 在对农村信用社各项业务的检查过程中，发现大部分农村信用社尤其是基层营业网点中的业务部门之间、部门内部业务岗位之间相互监督，相互制约制度未能完全落实，内控制度操作执行情况不尽人意。有些制度由于监督
浅析农信社如何抓好信贷风险防范 上报单位:界首市农村信用合作联社 调研报告负责人和组成人员：蒋颍 风险管理水平是现代银行业核心竞争力的重要组成部分,可以说风险控制是银行业的永恒主题。为更好地服务县域、服务中小企业、服务三农、服务社区，防控信贷风险,确保安全运行，现就如何抓好贷款增长和控制信贷风险略作陈述，与同志们商榷。 抓好制度建设和落实工作，特别要抓好落实是关键（1)认真梳理，整章建制。不以规矩难成方圆,制度是一个单位抓好管理的前提和保障。按照“双建”工作的时间安排，全面清理制定现行规章制度，并根据形势发展和实际需要,分别予以补充、修订或废止;全面建立、健全和优化各项业务的操作流程,包括负债、信贷、中间业务的具体品种;对现行开展的业务品种,认真改进完善
各业务条线的流程设计，没有制定流程或流程粗放操作性不强的,要尽快补充施行。通过制度的整理，筑牢基础，扎紧樊篱,为风险控制提供保障和依据。 （2)抓好落实，严格把关。再好的制度,不能严格执行也等于零。多年以来，我们在信贷管理上制订了诸多制度,涉及到贷款管理的方方面面,如果能认真贯彻执行,严格按制度办事，杜绝操作风险,现在就不会有这么多的不良贷款。处于信贷管理的紧要关口，信贷会计要切实负责,严格审查各种信贷资料,去伪存真,炼就“火眼金睛”，确保信息的真实性、完整性,确保全程无违规。 抓好人员管理，提高政治素质和业务素质，预防道德风险 按照省联社建立和谐企业的要求,积极打造先进企业文化，切实加强领导班子和职工队伍建设，为促进可持续发展提供强大的精神动力和可靠的人才保证。加强培训教育，预防道德风险和职务犯罪。 （１）加强员工教育培训。不断优化人力资源结构,提高员工政策理论水平,科学文化知识,经营管理能力,专业技能为目标，以推动学习型企业建设,建立教育培训工作为长效机制。 （２）认真落实以人为本,强化对职工的思想政治工作。
信用社（银行）向县政府汇报改革情况材料 ＃＃年8月，国务院决定进一步深化农村信用社改革试点工作，这是直接关系到我县农业、农民和农村经济发展以及全面建设小康社会全局的一件大事。此次农村信用社改革工作政策性强，涉及面广，情况复杂，面临的矛盾和问题多，改革的难度较大，需要得到各级政府和有关部门的高度重视和支持。现按上级部门工作要求，就我县农村信用社改革总体情况做如下汇报： 一、深化农村信用社改革的重大意义 深化农村信用社改革是继农村费税改革、粮食流通体制改革之后中央出台的又一项重大改革措施。＃＃年，国务院下发了《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[＃＃]15号），吉林等8个省（市）率先进行了改革的探索。＃＃年8月，国务院办公厅下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[＃＃]66号），确定包括我省在内的21个省（市、区）为第二批深化改革试点省份。河北省政府及时召开了全省深化农村信用社改革工作会议，就农村信用社改革工作做了部署。会议指出，农村信用社在农村经济社会发展中具有举足轻重的地位，在做好"三农"工作中发挥着不可替代的作用。河北是农业大省，搞好农村信用社改革工作尤为重要，要抓住国家把我省确定为农村信用社改革试点省的难得历史机遇，切实做好农村信用社改革工作。 深化农村信用社改革是党中央、国务院做出的重大决策，它不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收和
农村稳定的大局。深化农村信用社改革是加强其在农村金融体系中的基础地位，改革农村金融体系，促进农村金融健康发展的需要；是改善其经营管理水平，增强自我发展能力，明确为"三农"服务方向和提高服务功能的需要；是解决好"三农"问题，统筹城乡经济和社会发展，全面建设小康社会的需要，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。 二、我县深化农村信用社改革试点工作的总体安排 我县深化农村信用社改革的指导思想是：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照"明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责"的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业、农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系逐民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。 我县深化农村信用社改革的主要内容包括以下几个方面： 1、改革产权制度，完善法人治理结构。我县农村信用社产权制度仍实行合作制，组织形式继续实行县乡两级法人，待条件成熟后，再改革产权组织形式。在改革产权制度、完善法人治理结构方面主要做好三项工作：一是搞好清产核资，明晰现有产权。这是整个农村信用社改革的一项基础性工作。清产核资的目的，在于实事求是地反映农村信用社的真实情况，摸清家底，为产权制度改革奠定基础。二是
河南省农村信用社信贷管理基本制度 (试行) 第一章总则 第一条为规范信贷业务操作，防范信贷风险，提高信贷资产质量，为客户提供高效便捷服务，根据国家有关法律法规，结合全省农村信用社（以下简称农信社）实际，制定本制度。 第二条本制度是全省农信社办理各项信贷业务必须遵循的基本制度，是制定各类信贷业务制度的基本依据。 第三条信贷经营和管理坚持安全性、流动性和效益性相统一的原则,以服务农民、农业和农村经济发展为宗旨。 第四条本制度所指信贷业务是指农信社对客户提供的各类信用的总称，包括贷款、信贷承诺、承兑、贴现、证券回购、贸易融资、保理、信用证、保函、透支、拆借、担保等表内外业务。 第五条本制度所指客户经理是指县（市、区）农村信用合作联社（以下简称县级联社）及其分支机构中为客户提供综合金融服务的客户管理人员。 第二章信贷管理基本原则 第六条实行客户信用等级管理。客户信用等级评定是农信社客户授信管理的基础工作。评定内容主要包括信用履约、偿债能力、盈利能力、经营能力、客户领导者素质和发展前景等因素。 第七条实行客户统一授信管理。客户统一授信管理是农信社对客户实施集中统一控制客户信用风险的管理制度。县级联社对应授信客户必须遵循“先授信，后用信”的原则，做到授信主体统一，标准统一，内容统一，对象统一。 第八条实行审贷分离、贷放分控制度。在办理信贷业务过程中，将调查、审查、审议审批、发放支付、贷后管理等环节的工作职责分解，由不同经营层和不同部门(岗位)承担，各负其责，实现其相互制约和支持。 （一）客户部门主要负责信贷业务的受理（营销）、调查评价、项目评估、信用等级初评、授信额度测算、放款和贷后管理等工作；
关于农村信用社信贷管理情况调研报告 农村信用社推进以县级联社为统一法人的经营管理体制，成为全社会普遍关注和讨论的焦点问题。 当今，农村信用社改革不论是推行股份商业化经营体制，或是推行了以县联社为一级法人的经营体制，信贷管理依然是农村信用社经营管理工作的重中之重。 如何加强信贷管理，提高信贷资金的周转速度、使用质量和使用效率，最大限度降低信贷资产的风险度。 为此， 本文拟就农村信用社信贷管理运行的现状、问题、成因分析与解决对策，略作探讨。 (一)目前农村信用社信贷管理运行的现状 1、信贷管理运行体制。 目前农村信用社在信贷管理运行推行的是集体管理决策、分级授信授权体制，从省级联社到基层信用社都相应成立了信贷管理审查（咨询）、审批委员会（信用社设立审贷小组），各委员会下面还专业设置有信贷管理和风险管理部门，并辅助监事会的监督和理事长的否决作用。 从程式上看，信用社为贷前调查岗，县联社信贷管理与风险管理部门为贷中审查、评估岗，委员会（包括省、市两级咨询委员会）则为贷款的最终审批岗。 这种采取民主化集约管理、程式化审查审批的模式，对于超过授
信授权的贷款的确取到了规避信贷风险、防止“一长独大”、控制操作风险的效用。 2、信贷管理运行规则。 农村信用社一直推行的是“自主经营，自我约束，自我发展，自负盈亏”的经营原则，是靠资金组织——资金运用——资金管理——资金利润的经营规则来生存和发展。 准确的说，负债经营决定信贷资产扩张的规模和扩张的数量，资金运用决定信贷资产的周转速度和周转质量，信贷管理决定信贷资金的安全和质量，资金利润则是信贷管理运行的唯一目的——效益性和赢利性。 LocA明显可以看出，农村信用社信贷管理在整个信贷资金管理运行中起着举足轻重的作用，管理好了信用社信贷资金，也就管好了一盘棋和走活了一盘棋。 3、信贷管理评级授信流程。 信用社对借款人发放贷款，首先得予以评级，其次再给授信，并套用“信息采集→信用等级测算与认定→授信额度测算与认定”设定的格式，这是对原来只凭一份申请书、一页调查表、一张借据合同就决定贷款的是否发放，无疑是很大的进步。 因为评级坚持了客观、公正的原则，是用定量分析和定性分析来综合评价客户的信用等级的。 而授信则是以评级为依据和基础，来确定借款人在某一期限内申请贷款、信用卡透支等用信的最高额度。
农村信用社内控与合规建设 近年来，我们农村信用社虽然在规范业务经营、促进业务持续快速协调发展、防范化解金融风险方面做了大量工作，但在内部控制和合规建设方面还存在一些问题，需进一步强化内控管理和合规文化建设。 1、加强内部控制健全内部控制制度 一方面，要建立业务流程内部控制制度。要根据信用社内部具体情况，按照业务流程制定相应的内部控制制度，在健全资本金管理、资产负债管理的基础上，建立完备的内部监督和风险防范制度。其中主要应针对业务流程中关键风险点设计专门的管理控制制度，并根据业务发展、风险点转移和环境变化等情况及时修订内控制度，转变以事后处罚为主的内部控制思路，加强对风险的事前识别和事中评估；另一方面，加强现场检查和非现场监管，进一步推进自律建设。要有针对性地对重点业务、重点环节和重点部门进行重点整治。对虚假贷款、违规办理票据业务、利用虚假资料套取和挪用信贷资金、制造假手续假印章等手段窃支单位和个人存款、利用系统内往来和同业往来账户盗窃资金等业务管理上存在的漏洞等问题进行重点治理。对授权授信、重要空白凭证管理、金库和尾数箱、查询对账、私设“小金库”、重要岗位人员轮岗和休假、录像检查等重点环节进行重点治理。内部必须要建立清晰的责任制、问责制及相应的激励约束机制，树立所有员工的职业责任感，充分体现信用社倡导合规和惩处违规的
价值观念。 2、建立有效的合规建设控制机构 信用社应根据自身特点，建立有效的合规部门组织结构，并为合规部门履行职责提供充分的资源以及配套机制。第一，信用社可在总社及分社设立独立的合规风险管理部门，在分社下属机构设立合规部门和合规岗位，重视报告路线问题，明确合规风险报告的路线。第二，建立与合规部门相配套的机制。首先，要为合规部门配备具有良好职业道德和较高专业素养的合规从业人员，以确保合规工作的有序进行。其次，要完善合规机构内部制度，保障合规部门的公正性，充分发挥其职能作用。第三，保障合规部门信息来源的开放和畅通。首先，合规部门要享有与任何员工进行沟通的权力，以便更好的获取其履行职责所需信息和记录。其次，合规部门在调查发现的违规行为，有权直接向高级管理层报告。此外，合规部门则应确保内部员工能够自主自由的反映信用社内部违规问题，保护其不受到违规者的威胁和报复。 3、运用先进手段和工具，实现合规信息化管理 随着网络信息技术的发展，合规管理的知识含量不断增大。信用社合规工作也应更多的借助内部互联网、信息库等进行。具体到实践中，应逐步建立和完善信用社内部合规控制系统，为合规部门的合规风险监测提供先进的技术手段，利用相关专业软件设计合规风险的监测指标，进行信息化合规管理。通过内部信息系统将信用社内部各个岗位的合规操作标准化和量化，使业务系统在处理数据业务的同时对合规性进行检查，实时判断该项操作是否符合合规标准，并及时形成合规报告反馈给合规控制部门和人
浅谈农村信用社操作风险及其防范措施
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浅谈农村信用社操作风险及其防范措施 农村信用社经脱钩农行隶属关系后，由于点多面广、管理难度大，加上管理体制未能真正完善、产权不明晰、内部管理相对薄弱、员工素质普遍较低的等多面的因素，几乎具备操作风险发生的一切条件，长期以来不断发生的操作风险给农村信用社带来了十分严重的后果。 2005年开始，按照中国银监会的统一部署，全国各地金融机构开展了操作风险防范和案件专项治理工作。结果显示在所有银行业金融机构发生的案件中，农村信用社发案率接近占50%。可见农村信用社的操作风险在广度和深度上都比国有商业银行、股份制商业银行严重，潜在操作风险和隐患时时存在，使农村信用社防范操作风险的形势十分严峻，加强操作风险的防范管理显得尤为重要，防范工作刻不容缓。 一、农村信用社操作风险的特点 从全面的操作风险防范和案件专项治理工作暴露出的 问题分析，农村信用社发生的操作风险具有以下主要特点： (一)涉及面广，以信贷为重点区域。从已经查出和暴露的违规操作和各类案件看，涉及到存款、信贷、投资、融资、
结算、财务会计、安全保卫、计算机等业务的方方面面，几乎每个业务领域均有违规、违章、违纪、以致违法现象。 信贷业务是农村信用社的主要资产业务，也是操作风险多发部位，造成的危害也最大，信贷违规违纪现象多种多样，违规手法五花八门。一是对同一贷款户由多个信用社多次发放贷款，从而达到化整为零、逃避贷款审批的现象较为严重，成为违规发放贷款的主要形式，造成贷款损失严重。二是贷款管理不严，贷款跟踪检查不到位，贷款管理制度形同虚设。三是信贷档案资料不规范、不全面，给贷款安全留下隐患。四是贷款形态反映不真实，没有及时做好贷款五级分类。有的信用社还违规办理不符合条件的借新还旧贷款；跨地区、垒大户等其它违规贷款也屡见不鲜。 (二)危害性大，以侵占资金为目的。由于农村信用社操作风险涉及面广，发生的频率高，而且大部分操作风险是主观性的以侵占资金为主要目的的道德因素引起的，因此对农村信用社危害性相当大。一是大大降低了贷款质量。农村信用社实施改革前，全国农村信用社实际不良贷款率在50%以上；二是造成直接资金损失。违规拆借资金、携款潜逃、票据诈骗、计算机犯罪、安全保卫事故、柜台操作失误等均带来严重的资金损失。三是留下风险隐患。有的操作风险虽然不直接或立即造成损失，但却留下风险隐患，给经营带来无法估量的困难。四是引起法律纠纷。由于制度不健全、操作
前言 农村信用合作社作为农村金融的重要组成部分，在我国金融体系中的位置和作用是无可替代的，是农村金融体制改革的客观要求，是新农村建设重要的金融动力，是农村经济可持续发展的客观需求，为“三农”和农村经济、社会的全面发展进步有效地提供金融支持和服务，对我国农村经济的发展和社会的稳定具有重要作用。 国有商业银行退出农村金融市场后，为农村信用社成为农村金融市场的主力军提供机会，支持和促进农村经济发展的重任落到了农村信用社肩上；进一步拓展了农村信用筹资空间，增强了农村信用社资金实力。截至2011年末，全国共组建农村银行机构432家，全国农村合作金融系统有2,609家法人机构，其中农村商业银行259家,75,840个分支机构和网点，总资产为132,466.85亿元，同比增长24.46%，其中贷款余额为67,107.08亿元，同比增长16.70%；总负债为124,969.07亿元，同比增长24.18%，其中存款余额为102,076.20亿元，同比增长20.03%。全年中间业务收入为153.51亿元，同比增长20.88%。年末不良贷款率同比下降1.90个百分点，全国农村合作金融机构农户贷款余额为2万亿元，占全部银行业金融机构农户贷款2.6万亿元的78%，农村合作金融机构支农服务主力军地位不断稳固。 在我国农村金融改革的过程中，农村信用社作为我国农村金融的主力军，在支持农村经济发展方面发挥了重要作用。2010年末，全国农村信用社各项贷款余额达到 5.7万亿元，占全部银行业贷款总额的11.1%，农村信用社涉农贷款达到3.9万亿元，占全部银行业涉农贷款总额的33.3%，农户贷款2.1万亿元，占银行业农户贷款余额的79.3%。农村信用社在农村金融服务中的作用越来越突出，为保证农村经济又好又快的发展，农村合作金融势必要进行改革，农村信用社改革已经成为我国农村金融改革中最重要的内容。 一、我国农村信用社的改革历程 中国的农村信用社是经中国人民银行批准设立，有社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，它的本质特征是：由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员提供信用服务，合作制是农村信用社的基本制度，以农为本，为农服务是农村信用社的办社宗旨。作为农村金融服务主要力量的农信社，发展60多年以来，几起几落，体制几经更迭： 第1页（共11页）
附件6 xx省农村信用社 县级行社支行（信用社）分类管理办法 为了提高基层支行（信用社）经营管理水平，充分调动支行（信用社）负责人工作积极性，建立长效正向激励机制，制定本办法。 一、分类目的 加强辖内支行（信用社）科学化的管理，增强支行（信用社）负责人工作积极性，提升整体支行（信用社）管理水平，逐步实现精细化管理。 二、分类对象 辖内支行（信用社） 三、组织机构 县级行社成立由理事长（董事长）任组长，其他班子成员为副组长，联社各部室经理为成员的支行（信用社）分类领导小组。下设办公室，办公室主任由人力资源部门负责人担任。 四、分类依据 （一）按照存款总规模（即存款年度日均余额）由高到低进行排序。年度存款日均余额排名前10%的，拟列入一类支行（信用社）；排名前20%（不含前10%），拟列入二类支行（信用社）；排名前40%（不含前20%），拟列入三类支行（信用社）,排名前70%（不含前40%），拟列入四类支行（信用社）,剩余部分拟列
为五类支行（信用社）。 （二）按照人均规模、人均业务量、日均存款增长率贡献度、日均存款增长额四项进行打分，打分标准如下： 1、人均存款规模（20分） 人均存款规模=支行（信用社）上年度存款日均余额÷在岗人数 人均存款规模贡献度得分=本支行（信用社）人均存款规模÷全辖人均存款规模×20分（本项最高得分为20分） 2、人均业务量（20分） 人均业务量=支行（信用社）上年度业务量笔数÷在岗人数 人均业务量贡献度得分=本支行（信用社）人均业务量÷全辖人均业务量×20分（本项最高得分为20分） 3、日均存款增长率（30分） 日均存款年度增长率=本支行（信用社）年度日均存款日均增长额÷上年度本支行（信用社）日均存款余额 日均存款增长率贡献度得分=本支行（信用社）日均存款增长率÷全辖日均存款增长率×30分（本项最高得分为30分）存款负增长的，此项得0分。 4、日均存款增长额（30分） 日均存款增长额贡献度得分=本支行（信用社）年度存款增长额÷全辖年度存款日均增长额×30分（本项最高得分为30分）存款负增长的，此项得0分。
对目前农村信用社内控机制存在问题的分析及建议 关键词：农村信用社内控制度内控机制风险防范 内控机制建设是农村信用社组织管理的重要部分，是农村信用社为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。是在长期工作实践活动中，逐步形成并被认可和遵循，带有价值取向、职业操守、思想意识、行为方式及其具体化的物质实体等因素的总和。其内涵不仅包括以诚实、守信、正直等道德价值标准或行为操守为准则，还包含员工的价值观、风险观、职业道德和行为规范，以及与此相关的组织结构和制度等。它不仅具有激励与约束功能，还具有重要的企业形象宣传功能。金融业是高风险行业，农村信用社作为地方性金融机构，资产规模小，抵御风险能力弱，自我约束能力低。为此，下面就农村信用社内控机制建设谈几点看法： 一、农村信用社为何要加强内控机制建设 （一）农村信用社改革发展必须要加强内控机制建设。转换经营机制、增强服务功能、扩大资产规模是农村信用社改革的核心目标，通过完善法人治理结构而形成“自主经营、自我约束、自担风险、自我发展”的良性循环机制。“自我约束”在整个经营机制转换中将起到至关重要的作用，它覆盖了整个内控机制建设并最终将全面体现农村信用社的企业文化。因此，建立严密的内控机制，提高信用社自我发展能力将成必然。 （二）农村信用社强化内部管理、提高核心竞争力、增强自我发展能力必须要加强内控机制建设。在金融行业的竞争中，农村信用社最重要的课题就是如何通过完善内控制度、加强内控机制建设，提高竞争力。良好的内控机制，可以通过价值观和风险观引导员工的思想和行为，把遵守岗位的基本要求转化为员工的内在素质，在他们的道德意识、职业习惯、思想观念、知识体系、思维模式、行为方式中体现出来，从而把员工的思想、观念和行为引导到农村信用社所确定的发展目标上来。农村信用社要想在市场竞争中站稳脚跟，必须尽快完善内部控制机制建设，强化风险管理，从而形成强大的市场竞争力。 二、当前农村信用社内控机制存在的主要问题 （一）内部控制制度的订立不完善。当前一些信用社的内控制度处于松散状态，缺乏系统性、整体性，有些制度的订立属于应急措施，仅限于解决某些具体问题，属于短期行为。各种制度之间的衔接不强，整体性差，有许多相互矛盾之处和空白地带，职能部门自成体系、各自为政，制度制定针对本部门的多，考虑大局、整体的少，相互之间缺乏协调、制约,责权利失衡，缺乏制约性。 目前农村信用社在授信业务、存款及柜台业务、中间业务、会计业务和计算机系统等各方面都缺乏必要的内部控制制度，部分重要业务缺乏有效的制度来制约。现行的一些内部控制，达不到应有的控制、制约作用。还有一些内控制度缺乏对违规操作的具体处罚规定，罚则过于笼统，缺乏可操作性。在制定制度时，不加区别的照抄照搬他行的各种内控制度，不根据自身的情况加以吸收、改造，导致管理成本的增加和制度效力的削弱。有些信用社对“内控制度”这一概念认识存在偏差，将内部控制建设误认为就是简单的制度修订和汇编，甚至将制度汇编作为“政绩”来炫耀，这种曲解“内部控制”的行为浪费了大量的人力、物力和财力；在简单的修订和转抄各种制度办法时，又经常出现断章取义的现象，使一些制度改变了解原来的意义，约束效力大为削弱；制度的订立与落实不能统一，执行力度差，使订立好的各种制度成了摆设。 随着现代化的发展和计算机在各项业务中的广泛应用，计算机信息系统的内控制度将成为内控机制的重
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/4217403272.html, 浅谈农村信用社信贷风险管理 作者：卢志国 来源：《科技与企业》2013年第24期 【摘要】随着国家对“三农”问题的重视，农村信用社信贷业务的发展迅速，但与此同时信贷风险问题也逐渐凸显出来，如何加强信贷风险管理，减低不良信贷的发生成为农村信用社贷款的重要管理问题。 【关键词】农村信用社；贷款；风险管理 1.前言 农村信用社信贷业务的发展越迅速，所表现出来的风险管理问题就越突出，过去的管理模式显然不能应对农村信用社信贷风险问题，改革风险管理制度，开创新的管理方法就变得非常必要。本文就当下的农村信用社信贷风险问题进行了分析，并提出了一些新的风险管理措施，期望与同行进行共同探讨。 2.农村信用社信贷风险居高不下的原因 目前农村信用社信贷存在的风险问题主要包括：信用风险、流动风险、市场风险、法律风险、操作风险以及道德风险，这些风险都对信用社的发展和生存构成威胁，如何管理和控制这些风险因素是一项非常关键的工作。农村信用社之所以经营风险居高不下，主要是因为其所服务的对象是农业或农村，而我国农业和农村的发展还处于较弱的阶段，农业容易受自然灾害的影响，一旦出现低产或零产灾害，对信用社也会造成威胁。此外，农村信用社信贷服务对象多为农民，大多数农民的教育水平都不高，其信贷观念也容易给信贷带来风险；加上一些信贷工作人员法律观念低下，也进一步使农村信贷风险不断增加。 3.农村信用社信贷风险管理存在的问题 3.1制度不完善，内部控制不足 当前农村信用社所制定的管理规范很多，但是没有一个系统化的合理制约机制，在农村信用社的制度中包含有理事会、监事会、社员代表大会，而实际上却并没有真正落实，在内部的控制管理问题上存在一定的缺陷，这也为内部管理风险埋下了隐患，造成某些工作人员的滥用职权等现象，为信贷管理造成了很大风险。 3.2不良贷款现象多，信贷风险高 所谓信贷风险实际上是指信贷资金出现损失的可能，造成风险的原由来自金融、信用、规范、操作等，都对信贷构成一定的风险。农村信用社信贷业务一直没有统一的信贷流程，这就
农村信用社体制改革中需要处理好几个关系 处理好管理与被管理、监督与被监督方面关系。一是处理好与各级政府部门之间的关系。 目前，全国已有2 5个省(区、市)组建了农村信用社省级联社，由省级政府依法进行管理。农村信用社属于地方性金融机构，应该紧密围绕地方产业结构的调整来优化信贷结构，在促进农村经济发展的前提下转变职能，尽快适应新的管理体制，处理好与各级政府部门之间的关系。二是要处理好与人民银行的关系。虽然人民银行不再承担农村信用社的行业管理职能， 但是作为中央银行，人民银行仍然从利率政策、货币政策及资金清算等方面发挥宏观调控作用，特别是在发放支农再贷款、票据清算、置换不良资产等方面发挥着重要作用。农村信用社应该加强与人民银行各级分支机构的联系，积极反映存在的问题和要求，争取中央银行的支持和业务指导。三是要处理好与银监会的关系。农村信用社要在银监会的监管下，注重防范和化解金融风险，促进各项业务经营的稳步、健康、快速发展。 处理好发展农户小额信用贷款与防范信贷风险的关系。农户小额信用贷款是农村信用社的一项主要业务工作，是农村信用社联系农民群众的金融纽带，但具有分布面广、周期长、风险较大的特点。农村信用社应该从大局出发，从战略高度认识发放农户小额信用贷款对支持“三农”的重要性，积极自觉地开展此项工作。主要做好以下几方面的工作：一是深入农户摸清底子，建立起完整的农户经济档案，根
据实际情况确定授信额度，认真开展信用等级评定活动；二是切实加强管理和检查工作，实事求是，以严格的管理来规避资产风险；三是构建良好的信用环境，对评定的信用村、信用户凡发现不符合条件的要摘牌，取消其资格，形成“讲信用光荣，失信用可耻”的良好社会风气。 处理好支持“三农"与非农的关系。改革后的农村信用社已经有了明确的市场定位，就是支持“三农”、服务“三农”。随着国有商业银行逐步退出农村金融市场，尤其是农业银行收缩乡镇营业网点后，农村信用社已经成为我国农村金融服务的主力军。但是随着城市化进程的加快，部分农村信用社已经在城市市区布点，如何处理好支持“三农”与非农的关系，农村信用社需要对自身市场定位进行调整、充实、完善。一是要坚持为“三农”服务的宗旨和方向不能改变；二是要适应农村市场经济发展的变化，及时调整信贷结构，积极参与城镇化、工业化建设；三是在立足“三农”的同时，积极巩固城镇业务，以城镇业务带动农村业 务的发展。 处理好传统信贷业务与金融创新的关系。从我国农村信用社的实际出发，农村信用社的金融创新需要处理好几个关系：一是信用社的金融创新应坚持安全性、效益性原则，提高服务水平，以巩固和加强传统信贷业务为前提，以农村金融客户的市场需求为导向，努力开发适合自身的金融新产品，如开办个人理财业务、代理业务、中间业务、保险业务、投资咨询业务等等。二是大力加强金融电子化建设，加快