基于科技创新的地方政府竞争力研究

行政论坛2009年第5期（第16卷，总第95期）XINGZHENGLUNTAN

一、科技创新的维度分析目前我国对科技创新还没有一致的定义。一般说来，科技创新主要指的是科技领域内的不断突破与发展，表现为科学的发明和发现及新技术的产生和应用。它包括科学创新和技术创新两大部分。科学创新，是指通过科学研究（包括基础研究和应用研究），获得新的基础科学和技术科学知识的过程。技术创新，是指应用创新的知识和新技术、新工艺，采用新的生产方式和经营管理模式，或指与新技术（含新产品、新工艺）的研究开发、生产及其商业化应用有关的经济技术活动。技术创新主要包括产品创新和工艺创新两种类型，同时它还涉及管理方式及其手段的变革，它是科学创新的延伸和落脚点。在创新活动中，科学和技术的创新对经济、社会的发展具有极其重要的意义，提高其创新能力成为经济增长的主要驱动力。科学和技术的创新活动主要包括：基础研究、技术研究和开发应用。科学创新的主要目标是认知和求真，技术创新的主要目标是应用和市场价值体现。在实践中，科学创新和技术创新二者不是彼此分割独立，而是相互渗透、相互影响、相互依存和紧密互动的。因此，科技创新是一个从新知识的产生、新技术的开发到新产品的生产、新产业的形成直至新价值的实现的涉及全社会力量的复杂的、动态的系统工程，它包括创新资源、创新机构、创新机制和创新环境等主要组成部分。按照层次来分，科技创新可分为国家科技创新体系和区域科技创新体系。国家科技创新体系是知识经济时代经济和社会发展的基石。它是指一个国家由有关部门和机构间相互作用而形成的推动创新的网络，是由经济、科技和高校等机构组成的推动创新的系统［1］。正如经济合作与发展组织（OECD）的报告中所指出的：“国家创新体系可以定义为公共和私人部门中的组织结构网络，这些部门的活动和相互作用决定着一个国家扩散知识和技术的能力，并影响着国家创新业绩。”［2］对国家科技创新体系的概念由于各种原因，各个国家和学者的解释不尽相同，但其基本内涵是：“为了推动国家创新活动的发展，使一个国家的创新活动取得更好的绩效，在国家的层面上为创新活动的各个主体所作的制度安排和主体之间的相互作用。它是政府、企业、大学、科研院所以及其他中介机构以创新作为社会变革和发展的关键动力，在一系列共同的社会经济目标下的相互作用系统。”［3］国家科技创新体系是经济社会可持续发展的基础，是培养和造就高素质人才的摇篮，是综合国力的支柱之一，也是一个国家国际竞争能力的基本保证。根据国家科技创新系统的构成与功能，目前我国的国家科技创新体系主要是由知识创新系统（知识的生产、扩散和转移）、技术创新系统（学习、革新和创造新技术）、知识传基于科技创新的地方政府竞争力研究

肖文涛，程宇（福建行政学院公共管理研究所，福州350002）摘要：在当今倡导创新的时代，科技创新不仅是我国地方经济社会发展的强大推动力量，而且是提升地方政府竞争力的重要构成要素。基于科技创新的地方政府竞争力提升的基本方略是：树立科技创新理念，实现公共管理模式的变革与创新；拓宽科技创新内涵，促进地方政府制度创新；运用科技创新手段，推动地方政府网络行政进程；实施科技创新战略，增强地方政府战略管理能力。关键词：科技创新；地方政府竞争力；网络行政；战略管理能力中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1005-460X（2009）05-0034-06

收稿日期：2009－06－25基金项目：福建省软科学重点项目《基于科技创新的地方政府竞争力研究》（2007R0031）作者简介：肖文涛（1962－），男，福建莆田人，所长，教授，从事地方政府管理和社会政策研究；程宇（1981－），男，福建福州人，教师，从事公共管理研究。地方行政34

ADMINISTRATIVETRIBUNEVol16.No5.2009（SerialNo95）行政论坛

播系统（传播知识、培养人才）和知识应用系统（知识和技术的实际应用）等四个分系统组成，它的基本任务就是知识创新、技术创新、知识传播和知识应用。这四个分系统既各有重点，又互相交叉渗透，互为支持条件，形成一个完整的开放系统。相应地，作为中观层面的科技创新体系，区域科技创新体系是国家科技创新体系的向下延伸，指的是由某一地区的企业、大学、科研机构、中介服务机构和地方政府相互作用、共同发展而构成的创新网络体系。区域科技创新是一个系统的概念，既涵盖区域的技术创新，又涵盖区域的科学创新，并且还从科学与技术的互动关系上来把握区域的科学技术创新。其实质是通过区域科技创新系统内各要素的互动作用，推动该地区以市场为基础的知识及人才资源流动、技术扩散和产业群活动，不断采用新工艺、催生新产品并取得巨大投资回报率，从而有效地实现创新目标。其功能是保证区域经济安全与推动社会全面发展，这种创新体系具有系统的主要特征。它既有与国家科技创新体系对应的结构与功能，又有其自身的特点与特色。它承担着把高新技术内化为区域经济发展的自变量，以促进区域产业结构的调整与现代化，从而保证区域经济与社会的可持续发展的任务［4］。总体上看，区域科技创新体系主要由区域科技创新执行机构、区域科技创新基础设施、区域科技创新资源、区域科技创新环境、区域与区外（包括国际与国内）科技创新互动等五个部分组成。应该认识到，无论是国家科技创新体系，还是区域科技创新体系，科技创新都是一个发展性的概念。正因为如此，科技创新建设是一个长期的、复杂的系统工程，需要不断提升可持续科技创新能力。在传统科技创新观下，科技创新在20世纪极大地推动了经济社会发展，但也造成了人与自然关系的严重错位、紧张和恶化。区别于传统的科技创新，在可持续发展思想指导下产生的新的科技创新，即为“可持续科技创新”。“可持续科技创新”与社会—经济—自然复杂系统之间的关系是一种关联互动关系，并在关联互动中前进，实现可持续发展［5］。这就要求我们重新审视建立在工业文明价值观基础上的以无偿消耗资源环境为代价、以谋取纯经济利益为目的的传统科技创新观，要站在可持续发展的角度，在科技创新过程中全面引入可持续发展思想与理论，即要考虑科学技术对资源、环境、生态、社会的影响和作用。要在实现科技的商业价值的同时，又创造生态价值和社会价值，最终协调好人与自然、人与人、人与社会之间的关系，实现人类的可持续发展。因而，用可持续发展的思想理论指导科技创新，实现科技创新的可持续化转向，这不仅是制定可持续发展战略的需要，还是增强我国国际竞争能力和地方政府竞争能力的关键所在。二、科技创新视阈中的地方政府竞争力（一）科技创新与地方政府竞争力的相关性从历时态来看，科技创新是地方政府竞争力发展的助推器。人类历史的进程表明，地方政府对地区经济社会文化各领域的竞争力，总是伴随着每一次的科技创新和技术进步而不断提升的。从共时态来看，科技创新与地方政府竞争力是互促互进的关系。科学技术为地方政府竞争力发展提供了强大的技术支撑，为政府管理模式、方式、手段及途径等提供技术性保障。换言之，科技创新是促使地方政府竞争力提升的工具，而地方政府竞争力的强弱、侧重面又影响着科技的生成、发展、创新和扩散的速度和强度，影响着科技创新的进程和结果。在信息社会，科技创新与地方政府竞争力的双向推动已经汇合成一股强大的历史洪流，推动着地方政府竞争力的螺旋式上升。从未来时态来看，科技创新主导地方政府竞争力的数字化、网络化发展。未来的地方政府竞争力具有高科技依存度高的特质，涉及科技创新及其应用的诸多方面。可见，科学技术的发展已越来越广泛地渗透到地方政府竞争力领域，使得地方政府竞争力得以提升并获得持续性能力。不管从历时态、共时态还是未来时态来看，科技创新都贯穿于整个地方政府竞争力的发展脉络之中，并决定着地方政府竞争力的发展走向。（二）基于科技创新的地方政府竞争力评价指标体系迄今为止，国内学者对政府竞争力问题进行了许多探索，涉及到政府竞争力的概念、构成、表现和指标等方面。笔者认为，所谓地方政府竞争力，即以绩效为导向的地方政府职能的综合性功能表现，是地方政府在竞争中表现出的能力的总和。主要包括提供公共产品和公共服务的能力、创设行政发展环境的能力、对公共资源的汲取能力及非常态下对突发性公共事件的应急管理能力等方面。它与政府能力、地方竞争力等概念有一定的区别和联系。地方政府竞争力反映的是一个政府参与竞争的整体水平，其数据是对政府竞争能力的一种综合评价和分析。评价指标体系原则上应由一群相互联系、相互依存的多个指标组成统计指标体系。指标体系是否科学、合理，直接关系到评价的质量。为此，指标体系必须科学地、客观地、合理地、尽可能全面地反映所影响的所有因素。因而，设定政府竞争力指标体系必须有明确的目的，同时还要重视其所具有的科学性、统一性、可操作性、系统性及可比性等原则。目前理论界还没有一个成熟的并被广泛接受的测度政府竞争力的方法和指标体系。本文将政府竞争力的衡量标准分为五大元素，21个指标。（1）基于科技创新及其应用的地方政府经济能力指地方行政35

行政论坛2009年第5期（第16卷，总第95期）XINGZHENGLUNTAN

标———区域科技创新经济、资本综合实力：人均GDP，GDP年均增长率，人均社会消费品零售总额，全社会固定资产投资额，储蓄存款余额，储蓄存款占GDP比重，城镇居民可支配收入，工业总产值。（2）基于科技创新及其应用的地方政府管理能力指标：地方财政收入，地方财政支出，财政支出占GDP比重。（3）地方政府对科技市场的干预状况指标———区域市场化程度和区域开放程度：全社会固定资产投资中非国有所占比重，外贸依存度。（4）基于科技创新及其应用的地方政府服务能力指标———包括政府提供的基础设施和环境、电子政务：用水普及率，用气普及率，人均绿地面积，人均道路面积，人均供水总量，电子化政府服务能力。（5）基于科技创新及其应用的地方政府应急能力指标———包括政府应急管理能力和公共安全管理能力：应急反应能力，公共安全程度。第一个元素代表科技创新背景下经济发展的水平，评价政府对经济发展的支撑力度的大小；第二个元素代表基于科技创新的政府运作情况和公共产品的状况，评价其对资源的吸引力和利用率大小；第三个元素代表经济发展的科技路径，评价政府对科技市场的干预状况以及科技市场的发育程度；第四个元素代表科技创新背景下政府提供公共服务的现状，评价政府服务质量的高低；第五个元素代表科技创新背景下对突发性公共事件的应急能力和处理水平，评价政府在非常态下的应急管理能力。（三）基于科技创新的地方政府竞争力的结构要素1.规制力这里所涉及的规制力主要指的是在科技创新产业化过程中地方政府对市场体系的职能优化。市场体系不完善，决定了地方政府必须介入构建区域科技创新系统。当前，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制。但应该看到，市场经济体制还有待进一步完善，全国市场体系尚未发育完全，各地区的经济发展水平不平衡，市场机制运行所需的各种条件显示出极强的差异性，而在市场经济中，由于信息不完善而产生的市场失灵问题，可以通过政府的作用帮助解决，从而促进市场的进一步发育和成熟。所以，构建区域科技创新系统需要凭借各地政府的力量来推动。地方政府作为区域创新系统的关键组织，拥有制定科技创新政策的权力、支配着主要的R&D资源，要合理地诱导企业积极创新，提高区域创新能力，整合区域创新资源，构建区域创新体系，创造区域创新环境。知识经济时代，科技创新成为企业生存和发展的关键。而知识产权的滥用必然阻碍中小企业的科技创新。中小企业的科技创新能力直接关系着区域经济的可持续发展，直接影响区域经济的层次提升。我国规制知识产权滥用、促进中小企业科技创新的工作仍然任重道远。一个健全的知识产权体系，应该是既包括知识产权权利保护机制，也包括知识产权权利的规制。例如，在美国，其知识产权保护水平很高，而其规制知识产权滥用行为（尤其是从反垄断法角度进行规制）也很严格。近年来，我国在知识产权等领域的司法实践上，对知识产权的保护力度一直在加强。但是，我国在规制知识产权滥用和反垄断方面，步子迈得不大，对此应该引起高度重视［6］。另外，专利法也是科技创新时代调整科技创新活动的引导和规制方法，专利法是以专利权法律关系为法律模式，以引导和规制为法律方法，调整与专利权有关的经济关系的法律、法规，专利法有着使科技创新和科技成果产业化的现实意义。2.竞合力从某种意义上讲，政府竞争起源于布雷顿的“竞争型政府”概念。在联邦制国家中，为了赢得选民支持，各级地方政府在非市场产品和服务的供给上、在提供就业岗位上展开激烈的竞争。这种政府竞争不仅体现在地方政府之间，而且也反映在政府各职能部门之间。不仅体现在同级地方政府以及政府各部门相互之间的横向竞争，而且还包括上下级之间的纵向竞争。无论是哪种竞争，目标都是获取区域经济增长的资源。国内学者也有此类研究，认为“竞争型政府”指的是在管理方式上利用市场竞争机制和现代管理技术来改善政府功能，增强政府灵活性，提高政府绩效和效率的政府［7］。随着时代的进步特别是伴随着经济全球化的推进，政府之间的竞争已经从对抗性竞争转向合作性竞争，即从竞争走向合作双赢。与此相适应，科技创新也使得地方政府间的协同合作成为可能。借助于先进科技创新手段，地方政府间能够更有效地建立起政府间的协调机制，实现“区域行政”，使竞争中有合作，寓竞争于合作中。所谓“区域行政”，就是在一定区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。区域行政的行为主体应该是政府，但它的研究对象又并不局限于单个政府，而是主要关注政府间的关系，包括同级政府间的关系与上下级政府间的关系［8］。区域行政是一定区域内的各地方政府为适应区域经济发展要求而进行的府际关系重构与政府行为调适，是对传统中央—地方二分架构模式的超越和地方行政结构的进一步创新、拓展与完善，其目的是为了强化地方政府间的协作，减少不必要的矛盾与冲突，为共同治理区域公共事务创造和谐的制度环境。地方政府的潜在优势是实现地方政府间横向合作的重要基础。“由于地方政府间不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系，因此他们之间的关系比较自由。”［9］同时，地方政府在处理公共事务过程中，也往往具备贴近公众生活、了解公民需求的特性，能够有效地提供多样化的公共服务，对外部环境变化的反应也比较迅速。地方行政36