进口保障措施背景下我国食糖产业面临的机遇与挑战
作者：彭剑波刘玲
来源：《对外经贸实务》2020年第03期
摘要：食糖是我国重要的战略物资，食糖产业关乎国计民生。
我国食糖业曾饱受低价进口食糖冲击之苦，食糖保障措施的实施降低我国食糖进口量、提高我国食糖产量、缩小国内与国际食糖价，客观上增强我国食糖产业的竞争力。
目前，我国食糖产业依然面临国际环境空前恶化、食糖价格机制扭曲、糖农利益无法保障等内忧外患的挑战，为促进我国食糖产业健康发展，提出合理利用WTO规则、延长保障措施期限、严厉打击食糖进口走私、实行食糖目标价格政策、完善食糖“保险+期货”模式等对策。
关键词：食糖产业;保障措施;进口;健康发展
《保障措施条例》于2001年颁布至今已超过18年，我国仅于2002年对进口钢铁、2007年对进口食糖采取保障措施。
为恢复我国食糖业竞争力，我国商务部经调查后于2017年5月决定：实施为期3年的食糖保障措施，预计于2020年5月21日结束。
保障措施为我国食糖业健康发展提供难得的战略机遇。
一、食糖保障措施实施的基本概况
进口保障措施实施前，我国食糖业存在外患内忧的不利局面：外患表现为，食糖关税过低严重冲击国内食糖市场，低价进口食糖数量在2011～2016年间急剧增长，增长率高达
663.15%，且进口数量的增长幅度明显高于我国食糖需求量增长的幅度。
内忧表现为，食糖战略性地位认识不足、原料成本畸高、生产技术落后，造成我国食糖业全面亏损，严重制约我国食糖产业从“输血型扶贫”向“造血型扶贫”的转型发展。
我国商务部2016年9月22日开始对进口食糖进行进口保障措施立案调查，调查时间段为2011年至2016年第一季度，再经过近8个月的审慎调查后认为：食糖进口量增加，我国糖业受到严重打击，且食糖进口量增加与食糖业遭受严重损害存在因果关系。
商务部做出最终决定：对进口食糖实施为期3年贸易保障措施，时间范围为2017年5月22日到2018年5月21日，2018年5月22日到2019年5月21日，2019年5月22日到2020年5月21日，保障措施关税税率分别为45%、40%、35% 。
我国食糖进口保障措施实施，对食糖业具有“清热解毒”效应，客观上有效保护国内食糖产业的健康发展。
低价进口食糖对我国食糖产业冲击力度明显减弱，我国进口食糖量呈现持续下降态势，为国内食糖产业争取了更多的生存空间;同时，食糖保障措施增强了食糖业的生产积
极性，全国食糖产量明显回升，国内与国际食糖价差明显缩小，食糖业竞争力增强，并在2016年、2017年实现扭亏为盈。
二、进口保障措施为我国食糖产业健康发展带来的机遇
1.降低我国食糖进口量。
据中国糖业协会数据整理得知，食糖保障措施立案调查前，我国食糖产业受低价进口食糖冲击明显，进口食糖数量大，2012～2015年食糖进口量分别为375万吨、455万吨、349万吨、484万吨。
受食糖保障措施的保护作用，2016年～2018年，食糖进口量下降为306万吨、229万吨、280万吨，2019年1～9月份239万吨，如果按照前9个月推算，2019年预计进口食糖318万吨左右，均低于调查前四年的年均进口量。
由于进口保障措施导致食糖进口量大幅下降，为我国食糖产业健康发展带来难得的发展机遇。
2.缩小国内与国际食糖价差。
食糖价差即国内食糖售价减去国际食糖售价的差值。
由于巴西、泰国等国外产糖大国的食糖成本不到我国一半，我国食糖成本、销售价格都高。
食糖消费者均希望价格越低越好。
如果我国食糖与国际食糖价差太大，会导致国内食糖在国内与国外均缺乏竞争力。
因此，食糖价差缩小还是扩大，也是衡量保障措施成效的一个重要指标。
据中国糖业协会数据整理，食糖保障措施实施至今，国内食糖与国际食糖价差均在每吨3235元～4424元之间，最大价差为2017年6月22日的4424元/吨;食糖价格差从保障措施实施开始时的4229吨/元到2019年4月22日的3504元/吨，缩小幅度达17.14%;食糖价差虽有小幅波动，但总体而言，呈逐渐缩小的趋势，说明我国食糖业的竞争力在逐渐增强。
由于进口保障措施导致国内与国际食糖价差缩小，为我国食糖产业健康发展带来难得的发展机遇。
3.提高我国食糖产量。
据沐甜科技数据显示，保障措施立案调查之前，2013/14～2015/16榨季，我国食糖产量分别为1331.8万吨、1055.6万吨、870.19万吨，食糖产量呈递减趋势;受保障措施调查实施影响，2016/17～2018/19榨季，食糖产量分别上涨为928.82万吨、1031.04万吨、1076.04万吨，上涨幅度达15%。
广西作为我国最大的食糖主产区，其食糖產量占全国产量60%以上，食糖保障措施的实施也扭转了广西食糖产业产量下降的局面，据广西糖网数据整理得知：2013/14～15/16榨季，广西食糖每榨季月均产量分别为122.26万吨、105.22万吨、85.17万吨，食糖月均产量呈递减趋势，减幅最高达19.06%，特别是食糖保障措施前的
2015/16榨季，月均产量仅为85.17万吨，产量降至谷底;食糖保障措施立案后，2016/17～2018/19榨季，广西每榨季月均产量分别为88.5万吨、100.42万吨、105.67万吨，月均食糖产量呈递增趋势。
由于进口保障措施导致食糖产量大幅提高，为我国食糖产业健康发展带来难得的发展机遇。
三、进口保障措施背景下我国食糖产业面临的挑战
（一）国际环境空前恶化是首要挑战
1.国外食糖出口鼓励政策刺激出口增量挤压国内食糖业的生存空间。
巴西是全球第一大食糖生产与出口国，我国食糖保障措施于2016年9月立案，巴西政府为刺激食糖等产品出口，巴西央行自2016年10月启动降息至今，降息次数超过十余次，2019年8月1日再次降息，不到三年时间，降息幅度高达237.5%，巴西通过频繁降息，客观上增强巴西食糖的出口能力。
此外，巴西对外实施食糖进口许可制度，但对内采取食糖出口鼓励政策，导致巴西出口食糖价格低于其国内食糖价格，极大刺激巴西食糖出口增量。
全球第二大食糖生产国的印度，实行对国内糖业软贷款及中央财政贴息政策，印度政府2018/19榨季对印度糖业提供105.4亿卢比的利息补贴，且将在2019/20榨季提供167亿卢比的出口补贴。
全球第三大食糖出口国的泰国同样采取名义为甘蔗种植补贴实际为出口补贴的政策，刺激其国家食糖出口。
2.空前低价的国际糖价波及国内糖价。
据商务部统计，以食糖生产大国为首的食糖出口国纷纷采取食糖出口鼓励政策，导致2018年全球食糖贸易出口量超过10万吨的国家（地区）共42个，扣除固定贸易出口量，剩余可供自由出口的食糖量高达3819万吨，全球食糖严重供过于求，国际糖价基本维持在12～13美分/磅左右。
我国实施食糖保障措施以来，国际糖价呈持续下降趋势，2016年9月～2019年4月期间，国际糖价由17.9美分/磅的高位持续下降到12美分/磅左右。
尤其值得注意的是，2019年2月以后，国内与国际食糖价差有扩大趋势。
国内糖价大幅偏离最低成本，说明我国食糖业面临的国际环境有进一步恶化的趋势。
3.食糖走私猖獗严重影响国内食糖业复苏。
我国的国界线漫长，相关部门近年来虽在查控走私方面做了不少工作，但力度不够，导致食糖走私入境量逐年大幅抬升。
缅甸每年进口食糖量大幅超过其国内食糖消费量，缅甸的邻国有泰国、印度、老挝、孟加拉和中国，其中泰国、印度、老挝为食糖出口国，孟加拉国食糖已经自给自足，缅甸超过国内食糖消费量的食糖基本上都从中缅边境通过走私渠道进入我国。
保障措施实施后，由于从正常途径进口的食糖量减少，从中缅边境走私入境的食糖不减反增，数额巨大，仅从缅甸走私入境的食糖量每年至少237万吨以上。
据云南糖网资料显示，最近几年，食糖走私除从陆地入境以外，从海上走私入境也频繁出现。
2018年6月1日，大连海关破获一起绕关走私食糖大案，白糖价值达1000多万元;2019年6月18日，上海海关查获走私糖大案，抓获2个走私团伙，在公海进行走私交接，案值达7.5亿元。
（二）食糖价格机制扭曲是重大的挑战
糖料政府指导定价且食糖市场定价的价格机制背离市场经济发展规律，以最大食糖主产区广西为例， 2016/17～2018/19榨季每吨甘蔗政府指导价分别为480元、500元、490元，甘蔗政府指导价虽可暂时保障甘蔗收购成本稳步提高，但忽视了对食糖销售价格的保护，没有达到保护蔗农利益的目的。
根据南宁糖业股份有限公司各年度审计报告提供的每吨食糖含税成本的计算方法，依据平均500元/吨甘蔗收购价格及13.6%的产糖率等标准，估算出每吨食糖的含税成本为6226元/吨。
因受食糖保障措施影响，2016年11月到2018年2月约一年左右的时间，国内食糖平均售价高于成本，食糖产业存在盈利，其余时间段的国内食糖销售价格均低于食糖
含税成本，食糖产业亏损运行。
若食糖产业亏损，糖农收回糖料款困难，下一季度会缩小糖料种植规模，造成糖料紧缺价格上涨，食糖生产成本进一步提高，使食糖产业的亏损加剧。
根据广西糖业协会2019年6月统计数据得知：2018/19榨季广西6000元/吨的食糖成本及5200元/吨的食糖含税价已造成广西糖业40亿元的亏损。
（三）糖农利益无法切实保障是不容忽视的挑战
我国食糖业在土地、人力资源等资源禀赋方面存在劣势，糖料种植成本和食糖产业运营成本高出传统食糖出口国1～2倍，且呈逐年增加趋势。
以蔗糖为例，2011/12～2014/15榨季，我國甘蔗收购成本从500元/吨下降到400元/吨，下滑幅度高达20%;虽然甘蔗收购成本逐榨季下降，减少了食糖生产成本，但是我国食糖平均销售价格下降幅度的绝对数更大，2011/12～2014/15榨季的平均售价为6607元/吨、5522元/吨、4647元/吨、4866元/吨，售价下降幅度更是高达26.4%;此外，甘蔗收购成本占我国食糖售价比重不断提高，分别为63%、73%、78%、77%，存在明显的成本倒挂现象。
糖料收购成本与食糖售价倒挂使食糖产业负担加重、发展受阻，糖农出售糖料款无法从糖厂及时收回，糖料种植收割利益无法得到切实保障。
我国食糖业机械化水平同样落后，糖料种植机械化比例仅为7%左右，加上国家对食糖业政策资金支持力度不够，导致糖料种植成本高收入低，削弱糖农生产积极性。
糖农“弃糖务工”现象普遍，危及食糖产业的长远稳定发展。
四、促进我国食糖产业健康发展的对策
食糖保障措施一定程度上提高了国内食糖业的竞争力，但由于国内食糖业仍处于恢复过程中，具有明显的脆弱性，食糖产量尚未恢复到进口保障措施调查前1200万吨/年的水平。
特别是2018年以来，因糖价大幅下滑，食糖业再次面临普遍亏损状态。
南宁糖业股份有限公司是我国食糖业最大的国有控股上市公司，该公司在2018年亏损高达13.63亿元。
为了促进食糖产业进一步健康发展，建议采取如下对策措施：
（一）合理利用WTO规则，延长保障措施期限
美国、欧盟、日本等发达国家对食糖保护性进口关税均在180%以上，是我国食糖进口关税的三倍以上，面对空前恶化的国际环境，我国对食糖产业适当保护既是理直气壮且必不可少的。
WTO《保障措施协议》第九条对发展中国家保障措施的期限给予特优待遇，即在特殊情况下可延长到10年;《中华人民共和国保障措施条例》第二十六条也有延长保障措施的具体规定。
由于延长保障措施既有现实需要，又有法律依据，也有成功的案例可遵循，因此，延长食糖保障措施具有必要性、合法性、可行性。
同时，广西糖业协会在云南、广东、新疆和海南等省区糖业协会的支持下，于2019 年7月5日，依法向商务部正式提出了书面申请，请求对食糖保障措施进行延期复审立案调查，并根据调查结果建议再将保障措施的实施期限从2020年5月起再延长4年。
因国内食糖产业正处于产业调整的关键时期，十分脆弱，亟需稳定、规
范的良好外部市场环境予以保障，商务部等有关单位应审慎研究、顺势而为，为我国食糖业健康发展创造良好的外部环境。
（二）加强执法力度，严厉打击食糖进口走私
实践已经证明，仅靠海关缉私部门查处走私并不能全面遏制食糖走私行为，为达到标本兼治的效果，建议：第一，落实主体责任，凝聚打击食糖走私的强大合力。
落实海关总署、公安部、自然资源部、国家市场监管总局等国家部委在打击食糖走私方面的主体责任，并由全国打私办牵头，协调前述部委定期与不定期分析判研、打击全国性的食糖走私活动。
第二，增强全国性打击食糖走私力度。
由于食糖走私已有蔓延之势，不加强打击全国性的食糖走私力度难以产生震慑效果。
第三，加强陆路边境、海岸线的管控查缉。
尤其要通过新的技术手段，加强对海平面、海岸线的走私活动的跟踪、监督。
第四，加强对大案要案的深查，在查获走私货物的同时，要做到“一案双查”，既要查处食糖走私分子，也要查处其保护伞。
（三）采用调放结合，实行食糖目标价格政策
食糖目标价格政策是在糖料价格由市场调节的机制下，政府公布价格信号引导食糖市场做出正确的价格预期，保证糖料生产者合理收益的一种农业价差补贴政策。
欧盟通过食糖目标价格等措施，极大提升了欧盟食糖产业的竞争力，成为食糖净出口地区。
食糖目标价格政策的具体做法如下：食糖市场价格由市场决定，食糖目标价格由糖料收购价决定，糖料收购价是由糖料生产成本加一定的收益确定，糖与料价格间接挂钩，从而决定糖厂支付糖农糖款。
若食糖市场价高于食糖目标价格，政府不干预且不发放补贴;若食糖市场价低于食糖目标价格，政府以食糖价差对应的糖料收购价对糖农每吨糖料直接补贴，保证糖农收益稳定;由于区域间运输升贴水及成本存在差异各食糖主产区食糖目标价格也应存在差异;目标价格在榨季初公布，并至少公布兩个榨季的预期食糖目标价格，以引导糖料种植和食糖生产。
通过调放结合的目标价格方式以市场为导向，但保持国家调节的可能性，也激发糖农种植的积极性，直补差额由政府财政补助，食糖生产企业可低价收购糖料从而降低成本，企业降本增效竞争力增强，政府税收也随之增加，达到政府、企业与糖农“三赢”的良性循环效果，从而促进我国食糖产业长足健康发展。
（四）整合土地资源，提高机械化生产水平
我国糖料种植以小农种植为主，我国人工费用在糖料种植收获中的比重越来越大，同时人工成本持续走高，势必造成食糖成本居高不下，因此，政府有必要出台相应政策，整合土地资源，提高糖料机械化生产比例。
首先，借鉴澳大利亚甘蔗机械化生产经验，实行大农户收购小农户、土地收购补贴、土地整合后按比例入股等措施推动土地资源整合，实现糖料规模化种植。
其次，政府通过购买补贴手段，鼓励糖农购买农用机械设备，并提供免费机械化种植培训，推广糖料机械化生产水平，降低糖料生产成本，扩大食糖利润空间。
（五）兼顾各方利益，完善食糖“保险+期货”模式
食糖“保险+期货”模式是继农业保险后未来农业降低风险的重要创新模式，对该模式的具体建议如下：首先，将成本纳入保险和期货公司分级定价的考虑当中，根据糖农对风险的承受力及对保费额度的要求设计不同价位的产品，多元化的农业风险规避产品可以满足糖农多样化需求。
其次，将“保险+期货”模式渗透于食糖产业各个环节，糖农种植环节、糖厂加工环节、糖业企业销售环节，各方利益主体共享收益共担风险，保险公司和期货公司也能有更多的利润来源，调动保险、期货公司参与的积极性。
再次，加强交易市场秩序管理，避免期货市场和保险市场利用监控空白的寻租行为出现，实现期货市场和保险市场分开管理，期货交易信息公开透明。
