城市立法应考虑农民工的适应性

1 （9月2日）城市立法应考虑农民工的适应性

近日，深圳市人大召开《深圳经济特区市民文明行为促进条例》立法论证会，这部有可能成为全国首部市民行为规范法规的条例规定：拟对一些不文明的行为加大处罚力度，比如，两年内5次因不文明行为被处罚者加罚1000元，两年之内有10次不文明违法纪录者将被记入诚信体系。在所有处罚中，损坏古树名木处罚额度最重，达50万元。

从专家立法意见与市民积极参与讨论来看，立法初衷无疑是广受欢迎的。但在深圳这样一个外来务工人员流动性极大的城市，无法回避的一个问题是，城市文明立法，如何让外来务工人员更加适应。

首先，每年大量涌入城市的外来务工人员，大都是未接受系统法律知识培训的农民工，普遍对法律知识和城市具体法规条例不了解。初入城市的外来务工人员，一方面没有像常住市民那样，可以通过多种信息渠道熟悉城市的法规条例，另一方面可能不打算长期留在一个城市务工，对城市的法规条例缺少主动关注和深入了解的必要。这样，外来务工人员很有可能在不知情、不知法的情况下已经违反了文明行为条例。

第一轮民意调查中，“何种不文明行为应进行处罚”包括：随地吐痰、便溺；乱吐、乱扔香口胶渣、甘蔗渣、瓜果皮核、纸屑、烟头或者其他废弃物；在托儿所、幼儿园、学生宿舍及其他青年少年活动场所吸烟等。对于生活中这些细微的不文明行为，外来务工人员更容易因为之前的生活习惯而违反法规进而受到惩罚。因此，加强对外来务工人员的普法宣传不可缺失。

其次，城市文明立法中所列举的一些不文明行为，对于外来务工人员而言，可能只是他们进入城市之前、熟悉环境中不受约束、习以为常的行为，不能简单地将初进城市的农民工的一些行为依照不文明行为来进行处罚，需要给这些外来务工人员进入城市个人“文明适应期”。

费孝通在《乡土中国》中认为，乡土社会是一个“熟悉”的社会，没有陌生人的社会，在一个熟悉的环境中，我们会得到从心所欲而不逾规矩的自由，规矩不是法律，规矩是“习”出来的礼俗。他还写道：“在我们社会的激速变迁中，从乡土社会进入现代社会的过程中，我们在乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊。陌生人所组成的现代社会是无法用乡土社会的风俗来应付的。”

2 在面对城市中各种新的行为规范和法规条例时，外来务工人员很容易在城市中变得手足无措，如何让他们在乡土社会中所养成的生活方式不至于被当成城市中的不文明行为而被处罚，这需要城市给他们一个初入现代社会和城市文明的适应过程。

最后，城市文明立法如何既让外来务工人员“行为文明”，又不至于让他们失去最基本的谋生手段和生存环境，也应在考虑之中。新闻中报道，在深圳民调中，被认为“最普遍的十大不文明行为”之首是占道摆卖，也有人认为这是小摊贩的谋生手段，“因为城市公共服务并没有为其提供文明的谋生环境，所以才导致了乱摆卖”。

市民们应该很期待，城市文明立法，会让城市更美好；同时，也应期待，城市文明立法，能让外来务工人员更加适应。

3 （9月3日）一个城市究竟需要怎样的形象观

8月16日，有市民反映江西省南昌火车站广场上的绿化带“石凳”被铁栏杆围了起来，旅客无法等车坐下休息。对此，南昌市火车站广场管理处表示，市民所指“石凳”是绿化树木的树坛，一些旅客把树坛当成凳子来休息，严重影响南昌火车站作为省会城市窗口的形象。

随着社会经济的发展，城市现代化程度的提高，越来越多的城市开始重视城市形象，这是一件好事。为了不影响城市形象，为了城市更美，一些地方采取了一些措施，比如南昌火车站将“石凳”用铁栏杆围起来，广州在部分立交桥下铺设水泥锥以防流浪汉露宿，四川大英县强制全城居民拆除防盗网等。可这些“善良”的初衷，却未能赢得市民的认可与称赞，反而引来热议和质疑，值得深思

在综合实力竞争的时代，城市形象是软实力的重要组成部分，确实很重要，加以建设和维护也是政府的责任和义务。但如果不弄清楚什么才是城市形象的核心要素，谁有权来评判城市形象的好坏，该怎样塑造和维护良好的城市形象，简单以政府的“闭门决策”，或者以某个领导的个人喜好为出发点，采取一些措施，往往就事与愿违。一个个鲜活的案例，一次次的舆论批评，我们确实很有必要反思一下：一个城市究竟需要怎样的形象观？

城市形象，简单来说，就是城市给人的印象和感受，外表的光鲜亮丽确实很容易影响一个人对一个城市的第一印象，但形象的最终形成，却是多方面因素综合起作用的结果，自然的地理环境、经济贸易水平、社会安全状况、建筑物的景观、政府治理模式、历史文化传统以及市民的价值观念等等，这些都在发挥着深刻的影响。

但最根本一点，其实还是“以人为本”。只有以人为本的城市，才是真正可爱的城市；最能评判城市形象的，是居住在这里的市民。回过头来，南昌为了维护城市形象，将“石凳”用铁栏杆围起来，市民和客人之所以不买账，就是因为“旅客无法等车坐下休息”，失去了以人为本。同样是火车站，2007年西安火车站广场管委会给出租车循环车场安装了70多盏灯箱，并在广场增添100个石凳、50把遮阳伞，以供旅客休息，获得赞声一片，恰恰是因为他们没有过分追求看得见的整齐亮丽，而是呈现着看得见的以人为本。

互信，是城市形象的基础。在所有的互信中，政府与市民的相互理解，相互信任，是基础的基础。南昌之所以将“石凳”用铁栏杆围起来，实则是对市民、旅客的不信任，加上没有替代的方便旅客休息的措施，市民和旅客自然也就无法理解政府的“良苦用心”了。

一个为了城市形象而采取的措施，再次遭到质疑，实际上是再一次暴露出当下一些地方的城市形象观存在一些问题。现在应当是校正城市形象观和重塑美好城市形象的时候了，谁走在前面，谁就会在城市的竞争中取得优势。

4 （9月4日）延安特大车祸 切勿止于痛

【背景链接】

2012年8月26日2时40分左右，陕西省延安市境内的包茂高速公路发生一起特大交通事故，一辆双层卧铺客车和一辆装有甲醇的罐车追尾，两车起火。截至26日下午，事故造成客车上36人死亡、3人受伤。

【标准表述】

[原因分析]

中公教育分析本次事故发生的客观原因有：卧铺车乘客熟睡，没能第一时间进行自救；门窗封闭，乘客疏散困难；可燃物多，液体甲醇大量泄漏，火势蔓延迅速；疲劳驾驶：货车在服务区休息后出发，刚上高速路就发生客车追尾事故。

“8•26”特大交通事故的深层原因仍未明朗，但三个危险因素尽占，事故偶然亦必然。

一是运输企业对客车安全不够重视。我国卧铺客车的数量只占大客车的1%左右，但其在事故中的死亡人数比例高达10%。正因为此，针对这种重心高、过道窄、车门少的客车，公安部门曾于2011年出台规定，从2012年3月起暂停这类客车登记，但规定一出，诸多生产及运输企业表示不满。

二是卧铺客车问题尚属质量范畴，凌晨行车、疲劳驾驶则是人为因素。在跨省公路长途客运中，公路客运由于票价较低，满足了部分低端市场，而且，跨省长途客运，路线长、路况复杂，对车辆、驾驶员要求高，争分夺秒、长途跋涉加大了安全风险。鉴于2011年国庆期间全国连续发生多起凌晨行车导致特大交通事故，公安部于2011年10月9日连夜召开紧急会议，要求各地交警对凌晨2时到5时营运的卧铺客车，就近引导至站点停车休息。显然，制造“8•26”特大交通事故的客运企业和驾驶员并没有重视这个问题，凌晨2时40分仍在路上疾驰。

三是交通执法部门监管力度不够。其实，对于卧铺客车安全监管，不仅有停车休息制度，还有着诸多的规定，如交通运输部规定，400公里以上必须配备双驾驶员，客运车辆每行驶400公里，至少休息20分钟等。相关部门没做好运输企业的监管和高速公路上监控，强令客车司机停车休息，对此次事件的发生也负有一定的责任。

【对策】

中公教育总结如下对策：

第一，卧铺客车新安全技术标准的制定需要提速。生产和运输企业要加强对客车安全的重视，制定出科学、安全有保障的易于逃生的客车结构。

第二，客运企业要严格遵循公安部规定，施行相关客车安全制度。如客车司机停车休息制度，让客车司机得到足够的休息，并对400公里以上长途客车配备双驾驶员等，以降低安全风险。

第三，交通执法部门要加强监管力度，完善相关机制。在卧铺客车安全标准的“空当期”，决不可出现执法的“空当期”，各地相关执法部门应以此次延安特大车祸为鉴，不仅要给运营者“加压”，也要给自身“加压”，强化自身的责任，在日常的监督上下足工夫，建立长效的管理机制。

5 （9月5日）不必对韩国取消实名制过分惊诧

韩国宪法法院近日正式宣布，废除2007年生效的网络实名制法案。韩国是世界上较早推行网络实名制的国家，在实行五年之后宣布废除，这是否代表网络实名制存在问题？我国还要不要继续推行？广大网民对此比较关心。

对于这个问题，应本着实事求是的原则。一方面韩国当初推行网络实名制，的确为我国提供了有益的借鉴，甚至还是我们参照的一个样本；但另一方面我国推行实名制不是对韩国的机械效仿，更不是简单“拷贝复制”。因此，韩国取消实名制的今天并不就是我国实名制的明天，两者之间不存在必然的逻辑关系。

韩国实名制为何“始乱终弃”、半途而废？本质而言不是实名制本身存在问题，而主要是缘于韩国在个人隐私保护方面做得不够到位，给实名制带来巨大的压力和阻力，最终产生致命性的打击。相比较而言，我国在这方面做得相对较好。

比如，我国已经制定了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网新闻信息服务管理规定》等30多部针对互联网的法律、行政法规、司法解释和部门规章，《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》也正在进行最后的技术审批，这些都为维护网络信息安全发挥了重要作用。

同时，我国修改后的居民身份证法也加大了对泄露公民个人信息行为的处罚力度。根据相关条款，泄露公民个人信息，不仅要面临刑事处罚，还要承担经济赔偿等民事责任，对公民个人信息进行了多重保护。

这些有力举措在一定程度上为公民个人信息编织了一道严密的“安全网”，对泄露公民个人信息等违法行为具有较强的震慑力，为实名制的顺利推行起到“保驾护航”的作用。

回到韩国取消实名制这个问题上来，其实无论韩国取不取消，都无法改变一个最基本的事实，那就是对虚拟的互联网世界，各国都不会放任自流、不管不问。

揆诸世界，也是如此。当前不只是我国，包括一些西方国家也都很重视依法管理互联网，美国明确将互联网定性为“与真实世界一样需要管控”的领域。即便是韩国，废除实名制后也不意味着就对互联网听之任之。依法管理互联网不仅是全球互联网界的共识，更已成为各个国家的惯例，而推行网络实名制不过是其中的一个小小的举措而已。

韩国取消实名制，我们不必过分惊诧，任何政策或法案设置不严或考虑不周，都必然面临执行不下去的危险，韩国的网络实名制法案也不例外。当下，我国在互联网管理上最重要的一点，不是因噎废食，甚至否定实名制，而是注意如何从韩国的失败中吸取教训，更加注重加强对个人隐私的保护，修补每一个潜在的制度漏洞，依法扎实推行实名制。