国内外决策咨询机制及完善广东省政府重大科技决策咨询工作机制的建议

国内外决策咨询机制及完善广东省政府重大科技决策咨询工作机制的建议 文字大小：大 中 小 产出机构： 广东省科学技术情报研究所 提交机构： 广东省科学技术情报研究所 产出日期： 2009-12-18 提交日期： 2010-4-29 作者： 广东省科学技术情报研究所

摘要：党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”。2007年6月25日和10月15日，胡锦涛总书记在中央党校的讲话和在党的十七大报告中都明确强调要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。在加强政府依法行政、科学行政的新形势下，依托全社会智力的政府决策咨询工作越发凸显其重要性。

关键字：决策咨询机制,重大科技决策咨询,广东 国内外决策咨询机制及完善广东省政府 重大科技决策咨询工作机制的建议 ——基于对广东省政府科学技术咨询委员会的考察

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”。2007年6月25日和10月15日，胡锦涛总书记在中央党校的讲话和在党的十七大报告中都明确强调要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。在加强政府依法行政、科学行政的新形势下，依托全社会智力的政府决策咨询工作越发凸显其重要性。

一、国外主要国家政府决策咨询机构及其运行机制 （一）国外主要国家政府决策咨询机构概况 1. 美国——多层次决策机制 美国自从建国以来就建立了一套高效的现代政府决策体制。目前，美国政府的决策机制主要采取“思想库——小内阁——总统”的决策模式。在决策过程中，先由各个思想库、智囊团竞相向政府提出各种政策研究报告，然后由小内阁的政策班子作出进一步的分析研究，从中挑选较佳的政策建议供总统选择[1]。这种多层次的决策模式使政府决策者能广泛地接触到各种不同的政策主张，有利于集思广益、避免决策失误和保证政策的连续性。 2. 俄罗斯——政府主导的决策咨询体系 俄罗斯的决策咨询机构官方性质的居多，其中最引人注目的当属直接隶属于总统府的俄罗斯战略研究所。该所根据1992年2月29日的联邦总统令成立，直接服务于安全会议和总统办公厅。俄罗斯战略研究所有“俄罗斯的兰德公司”之称。它在学术机构、外交部、强力部门的专家和政治领导人的参与下对国家安全的战略问题进行形势分析，主要研究国家安全保障的宏观问题、俄罗斯与其他国家相互关系问题、全球或地区军事、政治和经济进程问题，还负责对相应国家和地区危机局势进行分析与预测[2]。 3. 德国——独立的委员会支撑决策咨询机制 德国政府要求政府决策咨询机构需是独立于政府、政党和企业之外的机构。德国政府内部最著名的咨询机构是“五贤人委员会”，成员共有五名，正式名称为“鉴定总体经济发展的专家委员会”，是根据联邦法律于1963年8月14日建立的。该委员会要求其成员必须是能够担当此项工作的行家，在年龄上无限制。委员由联邦政府提名，联邦总统任命，任期五年并可连任。由于该委员会工作是独立的，要求其成员既不能属于政府或联邦及州的某一立法团体，也不能在某一公司法人中服务，所以一般都选择教授担任此职。其任务是定期鉴定总体经济形势及其可以预见的发展，每年11月写成年度鉴定报告，除递交联邦总理外，还可公开发表。该委员会还向所有负责经济政策的主管机构和公众舆论提供咨询。 4. 日本——自下而上的决策咨询机制 日本政府内部的决策咨询机制主要包括两个方面：（1）政府系统内部自下而上的“禀议制”。日本政府决策体制的最大特点，是在政府系统内部采取传统的自下而上的“禀议制”方式。所谓“禀议制”，是指在决策时，先由基层主管单位提出设想，制订政策方案，逐级呈报，逐级审议，最后由最高决策者拍板定案的决策制度。采取“禀议制”决策的最大好处是发挥基层单位决策的主动性与创造性。（2）政府系统内部设立的决策咨询机构——审议会。审议会是总理府或各省、厅根据省、厅设置法的有关规定或单项审议会的设置法而建立的，对某项事务进行调查审议的合议制机构，审议会的权限是根据总理大臣或主管大臣的咨询进行调查和审议，可以参与行政机关的决策，也可行使独立的调查权，或就此类问题提出自己的见解。然后由各省、厅的领导者决定是否采纳他们的决定和咨询。日本现有审议会212个，其中大部分与经济决策有关。据估计，日本政府各审议会的委员达6000余人。审议会的组织成员包括学术界、企业界、舆论界、群众团体以及离职的政府官员等各界知名人士。审议会委员由政府有关部门任命，除个别审议会设有专职委员外，绝大多数成员都是兼职的，任期一到两年。办事机构由政府有关部门的相应机关充当，委员人数一般约30人。审议会的成员与政府官员（指主管经济的事务次官、局长与课长）类似，几乎不受内阁交替的影响[3]。这客观上保证了政策的连续性和稳定性。各级地方政府也设有类似的有关经济或其他问题决策的审议会。 5. 韩国——高度集权与专家管理的决策机制 受当年军事独裁的政治体制影响，韩国政府决策的特点是：高度集权与专家管理。通过选拔高级知识分子进入政府，实行专家治国。1962年成立的经济企划院是韩国政府研究制定宏观经济政策和处理全国经济事务的最高行政机构。其决策结构也是通过建立由专家、学者组成咨询机构等专家管理方式来实现的[4]。如“韩国开发研究院”、“韩国产业研究院”，他们既相对独立于政府，又受政府支持。政府决策层通过这些咨询机构广泛听取与吸收社会各界人士的建议、意见和要求。

（二）国外发达国家政府决策咨询机构影响政府决策的方式 国外发达国家政府决策咨询机构主要通过以下方式影响政府决策： 第一，通过出版著作、专题研究报告或定期专门刊物来提出外交政策思想和政策方案。 第二，通过为决策层输送人才来影响政府决策。 第三，举办研讨会、报告会或新闻发布会。邀请国内外的政界名流和著名专家学者到会发表演讲，交流思想观点，形成主导性的意见和建议，从而影响政府决策。 第四，通过教育公职人员和公众来影响外交政策。思想库赋予自身教育社会和公众的责任。通过各种形式的教育和培训，思想库把自己的政策思想逐渐灌输到决策人员的意识乃至行动中去。 第五，借助新闻媒体影响外交决策。通过媒体发表本机构人员的观点、意见和评论，是咨询机构发挥影响力的极重要的一条途径。

二、国内部分省市政府决策咨询机构[5]的设置和机制建设情况 （一）国内各省市政府决策咨询机构建设概况 20世纪80年代以来，国内部分省（区、市）政府为更好推动科技经济和社会发展，根据实际需要，结合各自特点，相继成立了专门决策咨询机构。到目前为止，全国已有24个省市党委或政府设立了决策咨询机构或顾问组织，有15个计划单列市和省会城市也设立了决策咨询机构。1983年，四川、北京、黑龙江等省市在全国率先设立了科技（专家）顾问团，作为省（市）党委、政府的高层次智囊机构。1985年，广东和辽宁等省市为充分发挥社会各界有识之士在领导决策中的参谋智囊作用，分别成立了广东省政府科学技术咨询委员会和辽宁经济社会发展战略咨询组。1991年，陕西、浙江、安徽等省市纷纷组建决策（经济建设）咨询委员会。2003-2004年，上海、山西、河北等省市也相继成立了决策咨询委员会，辽宁、四川、新疆则在全省市、县成了了相应机构，使全省决策咨询网络趋于完善。1989年，由四川省科技顾问团牵头成立了“全国部分省区市决策咨询工作联系网络”，目前，全国网络成员单位已发展到近50个，其中省级咨询机构有20个。该联系网络每年召开一次全国性年会和工作研讨会，为促进各地决策咨询机构间的交流与合作、共同推进决策咨询工作发挥了积极作用。 （二）国内部分省市政府决策咨询机构机制建设情况 国内各省市政府决策咨询机构的发展都得到了当地党委、政府的高度重视和大力支持，在机制建设上给予了编制人员、财政经费和咨询渠道等方面的支持。 一是领导重视并分管咨询委工作。近年来，国内各省市党委、政府越来越重视决策咨询助推科学决策的作用，通过领导重视和分管，激励和鞭策专家委员，不断加强自身“智库”建设。例如，浙江省委书记赵洪祝、省长吕祖善亲自参加咨询委的换届大会并作重要讲话，并多次分别主持召开咨询委员座谈会，倾听意见建议，先后对咨询委的报告、《委员意见》和《咨询研究》做过大量批示，咨询委工作由省长吕祖善亲自分管。山西省政府连续5年将《政府工作报告》事先征询委员会意见。吉林省决策咨询委员会坚持重大问题先听取专家意见，如，每年全省党代会的报告都请专家进行预审议。 二是安排固定人员编制和预算经费。如，四川省21个市（州）中有17个设置了专门的决策咨询机构，13个市（州）决策咨询机构有固定的编制和人员，11个市（州）有固定预算经费。上海、广西和哈尔滨市分别每年安排800万元、700万元和320万元课题经费组织委员和专家力量开展重大课题研究，同时，广西决策咨询委员会现设有6名固定编制工作人员，哈尔滨市政府为专家咨询顾问委员会配置了建筑面积达2500平方米的办公楼，为决策咨询机构提供了良好的工作条件。 三是创新决策咨询委员会的工作方式。各省市区决策咨询委员会通过建立决策层与专家委员间的交流沟通机制，对决策咨询工作不断创新，取得良好效果。如，黑龙江省每年定期组织专家与省委、省政府领导进行座谈与对话，使省领导与专家之间“零距离交流”。通过及时向委员们传达省委、省政府近期的工作部署，让委员们充分了解领导的决策需求，目的更明确，工作更实在。浙江省、吉林省每年都举行一次有省领导参加的全体专家会议，既给领导汇报上年工作，又听取省领导对新一年工作的意见，贴近领导的决策需求。

三、广东省政府科技决策咨询机制的现状与问题 （一）广东省政府科技咨询委员会概况 广东省政府重大科技决策咨询主要依托广东省人民政府科学技术咨询委员会（以下简称“咨询委”），咨询委是广东省人民政府于1985年为实施科学技术的科学决策、民主决策，密切与科技人员联系而设立的全省最高层次的科技咨询机构，其办公室设在省科技厅。咨询委实行聘任制，设主任委员一名，由主管科技工作的副省长担任；委员由省政府聘请省内外高等院校、科研机构、大中型企业和省直有关部门的专家组成，每届任期三年，期满换届，可连聘连任。咨询委员会的活动经费由省政府给予安排，省科技厅具体负责管理使用。