街头官僚理论

第１３卷第４期２０１５年４月淮海工学院学报（人文社会科学版）Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕａｉｈａｉ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　＆Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）Ｖｏｌ．１３　Ｎｏ．４Ａｐｒ．２０１５ ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．２０９５－３３３Ｘ．２０１５．０４．００５从官僚走向服务者：我国基层服务型政府建构的路径探索———基于街头官僚理论视角的考察＊吉海燕（南京师范大学公共管理学院，江苏南京　２１００２３）摘　要：作为基层公务人员的“街头官僚”，在我国基层服务型政府建构中扮演着重要角色，但在实践中，由于街头官僚自身、基层组织、服务对象以及制度环境诸因素的制约，使得我国基层服务型政府的构建陷入了欲行还难的困境。

而西方语境下的街头官僚理论，为我们考察基层服务型政府建构问题提供了一个可行的理论视角，为此，实现从官僚走向服务者，完成我国基层服务型政府的建构，在策略选择上应致力于激发街头官僚的道德自觉、创新组织管理、加强公众参与以及优化制度环境。

关键词：街头官僚；服务者；基层服务型政府；自由裁量权中图分类号：Ｄ０３５．５ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５－３３３Ｘ（２０１５）０４－００１６－０５ 作为基层公务人员的“街头官僚”，他们上承国家政策的执行和反馈，下启公众的利益诉求和公共物品供给，既是公共政策的直接执行者，也是科层体系中与民众直接接触、面对面打交道的公务人员。

然而，近些年来，强势权贵与大众草根的话语不兼容而形成的官民对峙，以及由此而公开扩演的群体性事件，凸显了我国基层服务型政府建构的艰难性。

在西方学界，“街头官僚”理论研究已经积累了丰厚的成果，对我们考察基层服务型政府的建构来说，或许是一个可行的理论视角。

近些年来，国内学界也引进介绍了西方“街头官僚”理论，并做了一定的“本土化”研究。

然而，发端于西方语境的“街头官僚”理论能否在中国语境下移植？在实践中它究竟能发挥怎样的积极作用？是否存在制约性因素？本文将就这些问题进行分析与探讨。

基于街头官僚理论的城管执法行为困境与破解[摘要]城管执法行为存在消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法等问题与困境，城管与市民的冲突构成了现代官民冲突的相当部分。

针对造成基层城管执法人员执法行为困境的原因并基于李普斯基的街头官僚理论，从客观和主观层面提出破解基层执法人员政策执行困境的对策与方法，为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

关键词：街头官僚暴力执法自由裁量权一、街头官僚理论综述自1977年李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》以来，“街头官僚”一词被正式的提出并得到广泛的引用。

就其概念而言“街头官僚”是指工作在一线与公民直接打交道的最基层的政府工作人员，是政府政策执行的终端，他们构成了公务员队伍中的大多数。

“典型的街头官僚包括警察，公立学校的教师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员，等等”[1]。

他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。

他们拥有对公民行为是否合理、合法的直接判断能力（虽然这种判断不一定准确），因而街头官僚也直接决定着对公民的奖励和惩戒。

因此他们“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有的相当大的自由裁量权”。

[1]然而“街头官僚”概念的提出并不代表对“街头官僚”的研究的开始。

在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均从不同视角对街头官僚的行为进行过分析和论述，只是没能像李普斯基一样提出“街头官僚”这一形象的描述。

但是在李普斯基之前的这些学者的研究都没能对街头官僚理论进行系统的研究和论述，因而对公共行政理论研究的贡献和影响都是有限的。

紧接着，1980年李普斯基发表了《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一文，这标志着街头官僚理论的正式确立。

公共管理视野中的街头官僚：一个系统性综述PublicManagementReview摘要:1980年，迈克尔·利普斯基（Michael Lipsky）出版了一本关于街头官僚（street-level bureaucracy）的开创性著作，相关研究自此蓬勃发展。

然而，尚未有研究对其进行全面概述。

本文对公共管理领域的街头官僚进行了系统的文献综述，发现它是一个重要的高热度话题，但更多的是作为研究的背景而出现，而不是主要的研究话题。

本文还发现，研究人员倾向于参考其各自的学科框架来解释街头官僚的行为。

作者简介:Ahrum Chang 延世大学公共管理系Gene. A. Brewer 佐治亚大学公共管理和政策系编译来源:Ahrum Chang & Gene. A. Brewer (2022): Street-Level bureaucracy in public administration: A systematic literature review, Public Management Review, DOI: 10.1080/14719037.2022.2065517本文作者Ahrum Chang 和Gene. A. Brewer引言1980年，Michael Lipsky研究街头官僚的经典著作面世。

此后，相关研究开始涌现，2000年代是一个高峰。

已有文献或关注街头官僚作为国家代理人的自由裁量权（Maynard-Moody和Musheno 2000），或关注街头官僚如何执行政策并影响组织结果（Brewer 2005；May和Winter 2009），或探究街头官僚的内心世界，并将其描述为善良的员工（well meaning employees），应对困境、并在工作环境的挑战和与客户的密切接触中做出决策（Brodkin 2011）。

近年来，政府分权化、权力下放使得公共服务更靠近政府基层，也让街头官僚与公民更频繁地交互。

街头官僚的自由裁量权控制研究王和武贵州大学经济学院【摘要】本文侧重分析了街头官僚自由裁量权中存在的问题及其产生的原因，提出了相关的措施和建议，具有一定的现实意义。

【关键词】街头官僚自由裁量权措施街头官僚作为一线的公共政策执行者或是事实上的政策制定者。

是以一个行政主体的身份出现在公众的视野之中，街头官僚自由裁量权行使的公正与否直接关系到政府形象的塑造和人民利益的保障。

一、相关理论概述１．街头官僚。

“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基１９７７年发表的《走向街头官僚理论》一文。

按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员。

２．自由裁量权。

自由裁量权，是指行政机关及其工作人员在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力，其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。

二、国内外研究现状１．国外研究现状。

从普遍哲学角度来说，柏拉图认为，不存在行政自由裁量权的问题———即认为公共管理者能中立地和成功的适用法律，并且认为实际上他们并不做有关涉及公共资源配置问题的决定。

亚里士多德认为，由于命令———指导公共管理者的实在的、书面的文字———从未清晰地界定任务的内容，所以公共行政管理者们不能向机器一样，有效率地、经济地工作。

这种观点建议，官员们在作出不可避免的自由裁量权决定时，必须理解指导他们行为的命令的精神。

对命令精神的理解中应当包括公平原则。

从街头官僚自由裁量权存在必然性角度来说，李普斯基认为，“街头官僚制组织的实质在于，他们需要由人来为其他人做出决定，由于在服务提供过程中需要人的判断，而人的判断的作用是无法加以规划的。

也是无法由机器所代替的，街道层官僚因此必然拥有自由裁量权。

２．国内研究现状。

从自由裁量权研究的角度分，叶娟丽和马骏认为，对官僚自由裁量的研究分为宏观和微观两个角度。

宏观方面的研究表明公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。

Z h e n g Z h i Y a n J iu☆ 政治研究☆“街头官僚”行动逻辑与责任控制——以基层官僚官民冲突与困境为分析文本孔晓娟（华南农业大学公共管理学院，广州510642）摘要：政治家和高层管理者制定的政策能否实现，最终取决于街头官僚如何去实施。

这是街头官僚工作的实质，其理论核心为自由裁量权。

借助自由裁量权，街头官僚一方面设法抵制上层的约束，另一方面又对其顾客进行自主制裁。

由此就形成了街头官僚以“敷衍行事”“规则依赖”“粗暴执法”和“一线弃权”为主要特征的街头官僚的行动逻辑。

基于该逻辑，反思了当前的基层官僚官民冲突与困境，分析了其根源的时代、体制、思想三个方面的因素。

最后，借助西方街头官僚责任控制的理论，提出了从外部和内部同步进行双重的街头官僚责任控制实现路径。

关键词：街头官僚；自由裁量权；行动逻辑中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）23-0007-03一、街头官僚理论及其行动逻辑分析公共行政学家很早就关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行研究。

其中，从微观研究的角度出发，官僚的自由裁量权是在一系列约束下，由公共服务提供者个人做出的一组选择，这也就是所说的“街头官僚”（stree t-level bureaucrat）理论（叶娟丽& 马骏，2003）。

“街头官僚”概念是由美国行政学家李普斯基（Lipsky）于1977 年发表的《建立一个街头官僚理论》的论文中首次提出来的。

随后1980 年，李普斯基正式出版《街头官僚：公共服务中的个人的困惑》一书，从而标志街头官僚理论的正式建立。

所谓的“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接与公民打交道的公务员（Lipsky，1977）。

在李普斯基看来，典型的街头官僚包括：警察、公立学校的教师、社会工作者、公告福利机构的工作人员、收税员等等。

2022年2月Feb.2022重庆工商大学学报(社会科学版)Journal of Chongqing Technology and Business University (Social Science Edition )第39卷第1期Vol.39㊀No.1doi :10.3969/j.issn.1672-0598.2022.01.011㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀∗收稿日期:2021-09-16㊀基金项目:河北省社会科学基金年度项目(HB18WH06) 河北沿海城市发展史研究 ;河北省教育厅科学研究计划项目人文社会科学研究重大课题攻关项目(ZD202104) 京津冀协同发展视域下河北沿海县(区㊁市)产业链提升路径研究 ㊀作者简介:刘邦凡(1967 ),男,重庆涪陵人;博士,燕山大学公共管理学院教授㊁博士生导师,河北省公共政策评估研究中心首席专家,主要从事公共管理研究㊂栗俊杰(1991 ),女,河北抚宁人;燕山大学公共管理学院博士生,主要从事公共管理研究㊂王闻珑(1995 ),男,山东淄博人;燕山大学公共管理学院研究生,主要从事公共管理研究㊂㊀本文引用格式:刘邦凡,栗俊杰,王闻珑.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2022,39(1):128-135.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化∗刘邦凡a ,b ,栗俊杰a ,王闻珑a(燕山大学a.公共管理学院,b.河北省公共政策评估研究中心,河北秦皇岛㊀066004)摘要:街头官僚理论已经在国内外被广泛使用和研究,但这一理论不是1977年才出现的,而是出现在1969年㊂街头理论研究,在国外主要沿着三个主线展开,在国内呈现出两个阶段性㊂窗口期已经从医学领域扩展到公共政策研究中,而针对窗口执政治理,可以建立一个窗口政务函数理论,来对窗口执政能力进行量化评估,有助于实现窗口执政治理的现代化㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,更容易滋生谬误性执政㊂克服谬误性执政,需要从优化工作环境㊁完善激励制度和强化权力制约机制等方面去努力㊂同时,规制窗口期公务员的自由裁量权也要从完善相关法律㊁加强责任控制和提高行政素质等方面去努力㊂关键词:窗口期;窗口期公务员;窗口公务员;街头官僚;执政中图分类号:D630㊀㊀㊀文献标志码:A㊀㊀㊀文章编号:1672-0598(2022)01-0128-08窗口单位 主要指直接面向企业或其他组织㊁社会公众等提供经济社会管理和公共服务的机构㊂ 窗口公务员 指在政务窗口单位从事经济管理和公共服务的公职人员,以税务㊁工商㊁质检㊁信访㊁教育㊁政法㊁民政㊁社会保障㊁建设㊁城管㊁交通㊁公安等部门从事行政服务的各类人员为主㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,简称 窗口期公务员 ㊂伴随我国依法治国建设的深入和政府政务进一步改善和优化,社会大众对窗口服务尤其是窗口公务员的服务意识和执政能力等多方面都随之提出了更高的要求㊂但在实践中,因窗口服务而引发的政务冲821第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化突屡见不鲜,尤其是在当下自媒体发达的时代,这样的政务冲突时常成为一些自媒体的热搜,甚至成为社会热点,引起社会各界的广泛关注㊂我国政府近年来大力推进治理现代化建设,国外诸如街头官僚理论成为治理现代化理论选择之一,不仅引起国内学术界越来越多的关注,也引起人们对我国基层官员行为不足的深入思考和深刻分析㊂但现有研究成果多数停留在宏观层面,缺少窗口公务员与街头官僚理论系统结合的分析框架㊂要提升我国基层执政能力现代化水平,可以考虑在街头官僚理论的视域下,从窗口函数构建及其考核的角度,去尝试实现基层行政治理现代化㊂一㊁街头官僚与街头官僚理论通常,在我国街头官僚理论研究中,认为 街头官僚 或 街头官僚理论 是1977年迈克尔㊃李普斯基(Michael Lipsky)在‘建立一个街头官僚理论“一文中提出的㊂但是‘建立一个街头官僚理论“早在1969年已经在学术会议上发表[1],李普斯基在学术会议发言稿明确指出: 本文是为1969年9月2日至6日在纽约准将酒店举行的美国政治科学学会年会上作报告而准备的㊂作者的研究得到了威斯康星大学贫困研究所的资助㊂ [2]这充分表明,李普斯基提出街头官僚的概念并初建街头官僚的理论是1969年,而不是我国学界通常所说的1977年㊂在李普斯基之后,1978年普罗塔斯(Prottas)的‘公共服务官僚机构的街头官僚的权力“也发表了㊂[2]李普斯基的专著‘街头官僚:公共服务中个人的困境“在1980年正式出版,标志街头官僚理论的建立㊂[3]自21世纪以来,街头官僚概念及其理论更是引起世界各国学者的广泛重视,在公共行政㊁公共治理㊁公共服务研究的基层治理和街头行政等领域,已经成为最具影响力的研究范式㊂综合国外街头官僚理论的研究,可以简洁概括为三个方面:一是李普斯基街头官僚理论解读性和拓展性研究;二是围绕 街头官僚 概念展开的创新性研究;三是结合实际的应用性研究㊂街头官僚 的概念被引进到中国并被学术界使用,以及 街头官僚理论 被解释引进到中国行政管理理论研究和实践中,时间只有不到20年,这20年的研究,大致可以分为两个阶段:第一个阶段,介绍㊁解释和接受阶段,大致是从2000年到2009年;第二个阶段,应用㊁拓展和创新阶段,是从2010年到现在,很可能要延续较长的时间㊂总体看,街头官僚理论有两个核心观点:尽管个体权力有限,但从一个国家或地区看,行政执行的自由裁量权总量上被街头官僚所控制,街头官僚具有总量巨大的自由裁量权;街头官僚的行政效益趋向于更多的劳动力投入,即一个地区或部门的行政效益与街头官僚的数量呈正相关关系,尤其是对警察㊁公职教师和窗口服务人员而言,人数的增加有利于提升总体的行政效益㊂二㊁窗口㊁窗口期与窗口函数在中国知网收录文献中,题名含 窗口 的文献有13415篇(截至2019-06-26)㊂在这些文献中,学科分类主要是计算机(2037,即有相关文献2037篇,后同)㊁工业经济(514)㊁公共管理(413)㊁金融(368)㊁新闻传播(367)㊁政治(355)㊁公共卫生与预防医学(353)㊁信息通信(347)㊁物理(315)㊁电子技术(293)㊁国民经济(274)㊁教育(274)㊁图书情报档案(257)㊁农业经济(227)㊁交通运输经济(225)等㊂使用921重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷较多的关键词是滑动窗口(247)㊁窗口(239)㊁数据流(142)㊁数据窗口(122)㊁窗口服务(81)㊁光学窗口(56)㊁时间窗口(52)㊁单一窗口(48)㊁数据挖掘(44)㊁服务(43)㊁服务质量(42)㊁窗口期(41)㊁自适应窗口(41)㊁红外窗口(39)等㊂由此看来, 窗口 在科学研究中或严格的学术研究中,也是一个常用词,只不过在不同学科㊁不同领域有基于词义的不同借用和解读㊂这些文献与公共管理相关的主要结合词语是 服务窗口 窗口服务 文明窗口 示范窗口 窗口单位 等,这些概念容易理解㊂但一些概念是借用其他学科概念,其含义就需要仔细斟酌㊂例如 窗口期 ,最初是使用在医学领域㊂人体感染某些病毒后,在血清查验中不能立刻检查出该病毒抗体,而从感染病毒到检查出该病毒抗体这段时间,就是 窗口期 ㊂现在 窗口期 已经引申应用到公共政策研究中,通常指一个新政策从出台到实施并产生效果之间的一个时期,也指一个新搭建的发展平台或新生事物从筹建㊁催生到诞生的过程㊂例如,我国构建一个良好的营商环境的系列政策举措处于窗口期,5G的应用目前也处于窗口期等㊂在公共治理或公共政策领域中,围绕 窗口期 研究越来越引起人们的重视㊂从知网查询,赵存喜(2002)提出并定义了 独生子女大学生窗口期 概念[4]㊂这是最早引申医学 窗口期 概念到公共管理研究中的文献㊂2002年到2006年再有两篇非医学文章使用 窗口期 为题名[5][6],随后几年使用 窗口期 概念大多与人口研究有关,到2012年之后, 窗口期 概念开始被广泛应用到金融㊁产业㊁股市㊁政策等多个主题中㊂在中国知网收录的这类文章中,被引用最多的文章是杨越(2011)[7]和穆光宗(2006)两篇文章㊂近年来,人们对 政策窗口期 越加关注,有数十篇文章发表㊂例如李全(2019)[8]㊁冯奎(2019)[9]㊁石运金(2018)[10]㊁林伯强(2018)[11]㊁于泽(2017)[12]和张海波(2016)[13]等㊂窗口函数,是一个计算机科学中的概念,大致可以理解为像 窗口 一样或模式的函数,而且窗口函数有很多,分类也很多,例如窗口分级函数㊁窗口位置函数㊁窗口大小函数㊁窗口信息函数等㊂窗口,就是一个进出的位置,窗口函数也就是研究不同进出口之间的自变量与因变量之间的关系㊂从查询到的有关文献资料看,目前窗口函数的概念还仅仅限于计算机科学与技术等工科类研究㊂在基层治理中,街头治理的关键就是抓住各类窗口,这些窗口可能是固定的办公室或办公平台,也可能是移动的或运动的车辆和设施,更可能是每一个处于工作中的街头官僚㊂因此,以窗口为变量,建构一个从窗口到政务的函数表达式,可以更好地分析政府办公事务改革,科学有效地改善和提升政府服务企业和公众的营商环境㊂在政府政务窗口的工作人员,是典型的街头官僚,他们具有巨大的自由裁量权㊂如何计算或测量窗口雇员(主要指窗口公务员)的自由裁量权,是一个值得深究的主题㊂如何测量与解释自由裁量权,不存在一种 普适 的函数[14],学术界和实践中都没有形成共识㊂在这里,我们建立一个窗口函数理论来对其测量与解释㊂基于这样的考量,我们定义窗口政务函数,用以下公式表达:F=ɥ(X,Y,Z)其中,ɥ是矢量函数符号;F指 窗口政务函数 ,是因变量;X指 窗口雇员或街头官僚的特征值 ,Y 指 窗口服务对象特征值 ,Z指 窗口环境或街头环境 ,X㊁Y㊁Z是自变量(见表1)㊂(1)X主要指窗口雇员或公务员的性格㊁素质和经验等,在我国,可以以相关法律法规的要求和政务标准来制定量表,测量出一个或所有窗口雇员的X值㊂窗口公务员数量庞大,参差不齐的人员素质,无法031第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化用一个统一的标准来评定每个公务员的岗位绩效㊂不同素质和不同价值观的公务员,对执政行为有不同影响㊂(2)Y主要是指公务对象的性格㊁素质和需求等㊂面对较大数量的服务对象及其日渐增长的需求,公务工作的复杂性使窗口公务员的压力增加㊂[15](3)Z主要指组织环境㊁政策环境㊁工作性质㊁文化氛围等㊂窗口公务员的自由裁量权和行动逻辑之间联系密切,窗口环境或街头环境也会影响自由裁量权㊂表1　窗口政务函数各级指标量表一级指标二级测量指标X值性格素质工作经验Y值性格素质服务需求Z值政策环境工作性质组织环境文化氛围㊀㊀由于存在部分不确定因素且变量较难测量,本研究采取专家打分法,由政府部门的中高层领导组成委员会打分,有较高权威性和代表性;每位专家针对具体指标根据重要性由低到高给出1分(非常不重要)至5分(非常重要),互相之间不进行任何形式的沟通讨论㊂最终指标j的权重αj由以下公式决定:αj=ði n 1αij/ði n 1ðj m 1αij其中:i 第i位专家;j 第j个指标;αi j 第i位专家组成员为第j个指标的评分;n 专家组成员总数;m 评分指标总数㊂一级指标计算过程如下:W=ðn i=1αjαij其中W 评价对象总得分ðn i=1αj=1131重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷0<αjɤ1综上所述:|F|=W2x+W2y+W2z即得出矢量函数F的模㊂三、窗口期执政行为的逻辑谬误与克服(一)窗口期谬误性执政行为的主要表现在现实的政府事务管理过程中,窗口雇员或窗口公务员在一些政策出台的窗口期或在一个改革发展中的窗口期,通常集中反映出以下三类谬误性执政:一是变通式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程所赋予的自由裁量权,选择性地执政㊂二是僵化式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程僵化地执政,主要表现为推诿㊁低效率等行为㊂三是回避式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程的弊端,采取寻求回避或逃避规则的执政㊂这种现象也与窗口公务员本身自由裁量权有关,在下文详述㊂(二)导致窗口期执政逻辑谬误的要素分析在政策窗口期,政府雇员或公务员在执政过程中其行为容易出现逻辑谬误,导致这些谬误出现的原因是多方面的,主要是以下3个原因:一是窗口期给予政府雇员或公务员更大㊁更多使用自由裁量权的空间㊂根据街头官僚理论,窗口公务员属于典型的街头官僚,具有巨大的自由裁量权㊂窗口公务员在处理政务时,倾向于从个人利益㊁偏见和价值观做出选择,很可能出现滥用或误用自由裁量权,诸如过度执法㊁徇私舞弊等,尤其突出反映在政策窗口期㊂二是窗口期的工作环境复杂性和不稳定性,导致政府雇员或公务员理性或非理性地选择谬误性执政㊂三是窗口期组织绩效考核的严格性,可能导致窗口雇员得不到公正的评估㊂在政策窗口期,由于面对政策的不确定性和政策实现的复杂性,组织的绩效考核很难发挥出理想的效果,尤其是出现公共危机或政府危机情况下,很可能出现消极执政的负面行为㊂根据以上分析得出窗口期执政行为模型,如图1㊂图1㊀窗口期执政行为模型231第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化(三)克服窗口期执政行为谬误的路径克服窗口期执政行为谬误,主要从硬件软件两方面着手,集中反映在以下三个要点之中:1.优化工作环境㊂一是优化法律环境㊂法律是保障执政的法律基础,不健全的法律法规,对公务员的执法有严重制约和消极影响㊂二是优化政务环境㊂当下,我国政务环境还存在诸多问题,尤其是在政府部门协同政务㊁信息共享㊁政务流程再造㊁政府管理创新㊁公众知情权等方面,对基层工作和窗口政务存在诸多影响,必须加大优化,实现政务环境治理现代化㊂三是优化治理技术环境㊂要大力推进电子政务和智慧管理,大力推进政务技术与方法创新,通过技术创新和大数据应用,对执政谬误行为实现智慧处理,建设智慧政府和数据政府㊂2.完善考核制度㊂执政行为谬误的产生,本质上与基层公务员工作绩效有关,工作绩效考核体系不健全㊁考核机制不合理从而影响工作绩效㊂因此,消除和克服执政行为谬误的产生,从治理现代化的角度看,就要全面梳理我国基层公务员尤其窗口公务员的政务行为的工作绩效考核体制机制的不合理和不健全的地方,只有这样才能从理性的角度治理执政行为谬误的产生㊂3.强化权力监督㊂监督是对执政行为正确性和准确性的基本保障,尤其是在基层公务员执政行为中㊂从街头官僚理论可知,基层公务员具有总体巨大的自由裁量权,由于公务员的自身素质和能力所限以及工作环境的复杂性和多变性,在没有监督时,很难确保权力的正确和准确使用㊂因此,从治理现代化角度看,治理执政行为谬误的一个重要抓手就是强化权力行使的监督,这样的监督可以是公务员素质的长期培养和法规的刚性约束,也可以是物质的充分保障和技术的时空约束㊂四、引导窗口期公务员正确和准确使用自由裁量权的基本路径窗口公务员是基层公务员中处于最前线的工作人员,不论是在个人素质和工作能力方面,还是在工作环境和服务对象方面,都比其他层级的公务员面临更多的面对面的来自服务对象的压力,这就导致窗口公务员在执政行为中行使自由裁量权的时候,有可能由于多方面的原因,导致不能正确和准确行使自由裁量权㊂当然,这多方面的原因,既有客观的原因,例如技术不成熟㊁制度的漏洞㊁信息不畅通等,也有主观的原因,例如自身素质低㊁工作能力差㊁责任心不强㊁工作不认真等㊂[16]但不论是什么原因导致了自由裁量权的不正确㊁不准确行使,都是政务行为的错误,都是对政务治理现代化的阻碍㊂如何引导窗口公务员正确和准确行使自由裁量权,从理论到实践都是一个值得长期关注的议题㊂可以从以下两大基本路径去引导:(一)引导窗口期公务员自由裁量权正确行使的路径:因事制宜,创新政务流程,实现政务流程再造当今世界社会环境复杂多变,政务行为多种多样,个人诉求千差万别,对基层执政是多方面的严峻考验㊂对窗口公务行为而言,也是如此㊂窗口服务的行为是多样的,而在我国推进窗口服务的体制机制改革中,政务一窗通是一个总体趋势,这就对窗口公务员提出比以前更多㊁更高㊁更复杂的要求㊂管理层必须健全相应的体制机制,加强监督,创新政务流程㊁实现政务流程的总体再造,加强对窗口公务员的素质教育和能力培训,提升窗口服务的能力和水平;窗口公务员要主动作为和主动学习,尽快掌握在复杂条件下正确处理政务的素质和能力,正确行使自由裁量权,实现执政行为流程的自我再造㊂[17]331重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷(二)引导窗口期公务员自由裁量权准确行使的路径:因人制宜,以人为本,实现我为人人㊁人人为我的政务治理一方面,每一个政务行为,就行使者而言,例如窗口公务员,虽然面对不同的服务对象处理类似的事情或相同的事情,但由于服务对象不同,相同或相似的事情就变得不一样了㊂一个政务行为如果是A,一个服务对象是B,另外一个服务对象是C,在具体政务活动中,A+B并不等于A+C,这道理很简单㊁很浅显,视乎人人都明白,但在实际工作,很多人并没有这样思考和行动㊂这样的道理,在教育教学中表现为因材施教的原则和方法㊂而在管理活动中和服务行为中,管理者和服务者很多时候自觉或不自觉地不注意或不愿意使用这样思路㊂这种情况的出现,既有政务行为执行者,例如窗口公务员个人的原因和主体的因素,素质㊁能力和水平等,也有政务行为平台的原因,技术不完善㊁管理机制和物质保障不够等㊂另一方面,一个政务行为,就服务对象而言,在面对不同的行使者时所构成的组合也不是完全相同的㊂一个政务行为如果是A,一个窗口公务员是B,另外窗口公务员是C,在具体政务活动中,A+B也并不等于A+C㊂而很多时候,服务对象并不明白或不愿意明白这一点,总是期盼于A+B等于A+C,而且期望B和C都是尽善尽美的㊂这种情况,很容易导致政务冲突,导致政务形式不能及时有效地完成㊂以上两个方面,不论何种情况出现,都容易形成一个误区,政务行为好像都是所谓的 对事不对人 :行使者和服务对象很难调和㊂事实上,不论是政府管理创新的角度和政务治理现代化的角度,还是社会管理创新和公民素质治理现代化的角度,消解这一悖论㊁克服这一陷阱的关键就是因人制宜,以人为本㊂在所有政务行为中,只要灌注了这一要点,都有可能形成一个我为人人㊁人人为我的政务治理模式,甚至在全社会形成一个这样的社会管理创新模式㊂参考文献:[1]㊀MICHAEL LIPSKY.Toward a Theory of Street-level Bureaucracy[DB/OL].American Political Science Association,1969:48-69.https:///publications/dps/pdfs/dp4869.pdf.[2]㊀JEFFREY MANDITCH PROTTAS.The Power of the Street-level Bureaucracy in Public Service Bureaucracies[J].UrbanAffairs Quaterly,1978(13).[3]㊀LIPSKY M.Street-level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[M].New York:Russell SageFoundation,1980.[4]㊀赵存喜.试论独生子女大学生的窗口期[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2002(2):82-83.[5]㊀白晶.人口红利 窗口期 悄然而至[J].西部大开发,2006(12):25-27.[6]㊀穆光宗.人口机会窗口期ʂ经济高速增长期[J].中国企业家,2006(7):100.[7]㊀杨越. 人口红利窗口期关闭阶段 的中国体育发展战略研究[J].体育科学,2011,31(1):10-18.[8]㊀李全.小微企业融资要把握政策窗口期[N].经济日报,2019-06-05(007).[9]㊀冯奎,陆铭.把握政策窗口期契机,培育发展现代化都市圈[J].求知,2019(4):64.[10]石运金.迎来政策窗口期,市场预期波动大[J].股市动态分析,2018(48):54.[11]林伯强.能源革命促进中国清洁低碳发展的 攻关期 和 窗口期 [J].中国工业经济,2018(6):15-23.[12]于泽.宏观经济底部特征明朗化,金融调控迎来最佳窗口期[J].宏观经济管理,2017(06):15-21.[13]张海波.全面改革窗口期的信访制度改革[J].南京社会科学,2016(2):77-85.431第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化[14]郑婉菁,叶先宝.街头官僚行政自由裁量权:权变㊁困境及其规制[J].行政与法,2015(10):7-13.[15]蒋月林.基层政府人力资源培训与开发策略[J].现代经济信息,2019(11):49-51.[16]刘邦凡,詹国辉.城管行为失范的行动逻辑及其规制对策 基于街头官僚视角[J].经济与管理,2013,27(9):18-21,29.[17]刘邦凡,梁俊山,王宏禹.波文斯的系统官僚理论[J].国外理论动态,2008(12):95-97.The Modernization of China s Window Governance from thePerspective of Street Bureaucracy TheoryLIU Bang-fan a,b,LI Jun-jie a,WANG Wen-long a(a.College of Public Administration;b.Hebei Public Policy Evaluation and Research Center,Yanshan University,Qinhuangdao066004,Hebei,China)Abstract:The street bureaucracy theory has been widely used and studied both inside and outside China, but it appeared in1969instead of in1977.The research of street bureaucracy theory mainly follows three main lines abroad and presents two stages in China.The window period has been extended from the medical field to the research of public policy.For the window governance,we can establish a window government function theory to evaluate the window governance ability quantitatively,which is helpful to realize the modernization of window governance.Civil servants,working at service windows during the window period of policy or reform, are more likely to breed fallacious governance.To overcome these fallacies,efforts should be made to optimize the working environment,improve the incentive system and strengthen the power restriction mechanism.At the same time,efforts should be made to improve relevant laws,strengthen the responsibility control and improve the administrative quality of civil servants discretion during the regulation window period.Key words:window period;civil servant during the window period;civil servants at service windows; street bureaucracy;governance(责任编校:杨㊀睿)531。

夹缝中的街头官僚作者：颜昌武刘亚平时间：2016-01-23 浏览：22话题：休闲阅读工作方法官僚“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。

按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。

比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。

他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。

交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，可视为典型的“街头官僚”。

交警、城管等街头官僚与公民的矛盾冲突可以说占据了近期社会问题焦点的很大比重。

正如著名经济学家刘易斯所言，“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。

”“良好”、“准确”、“及时”和“高效”地执行一直是行政领域最重要的“底线”。

大量的事实表明，许多公共政策执行起来总会遇到各种牵制和障碍，既会出现执行者资源不足而导致的执行力度不够的现象，也会出现执行者自我约束不力而导致的执行过当行为。

在人们对“播下去的是龙种”、为何“收获的总是跳蚤”的质疑声中，作为政策输送链条最末端的“街头官僚”开始浮出水面，并不断地遭受指责、诟病乃至谩骂。

相比于其他类别的公务人员，街头官僚面临一种特殊的行政生态，处于两重角色冲突之中。

“两头不讨好”现实中的街头官僚，工作在第一线，直接面对广大公民，是政府工作人员中和公民互动最为频繁、最为密切的群体，其工作态度、办事作风、个人喜好、执法能力，直接关乎执政党和政府的威信，他们不仅是政府形象的塑造者，更是政府能否赢得人民支持的关键。

就其作为短缺资源的直接分配者而言，街头官僚常常处于亏欠公民的尴尬之中。

作为政府的形象代表，街头官僚负有为公民提供良好服务之责任。

ʏ㊀乡㊀村㊀治㊀理山东农业大学学报︵社会科学版︶村干部: 新赢利性经纪人 运作逻辑㊁生成机理与破解之道㊀㊀ 基于街头官僚理论视角Ѳ张㊀龙[内容提要]村干部作为乡村治理的核心主体ꎬ是促进我国乡村治理现代化的关键一环ꎬ村干部在乡村治理过程中扮演的角色也因此成为学界关注的重点ꎮ文章以农业税费改革为时间界点ꎬ提出税费改革之后的村干部新赢利性经纪人角色的观点ꎬ并以街头官僚理论为框架ꎬ认为村干部运用自身所拥有的实质性自由裁量权为自身谋利是其新赢利性角色产生的本质原因ꎬ接着从村干部自身㊁上级行政组织㊁村民三重维度剖析村干部滥用自由裁量权谋利的原因ꎬ并以此三个维度为切入点ꎬ提出村干部从新赢利性经纪人角色向村民利益代言人角色转变的策略ꎮ[关键词]村干部ꎻ赢利性经纪人ꎻ街头官僚ꎻ自由裁量权[中图分类号]Ｄ４２２.６ꎻＤ２６２.３㊀㊀㊀㊀㊀[文献标识码]Ａ㊀㊀㊀㊀㊀[文章编号]１００８－８０９１(２０２０)０３－０１１９－０７ʌ收稿日期ɔ２０２０－０９－１３ʌ作者单位ɔ湖北大学政法与公共管理学院ꎬ湖北武汉ꎬ４３００６２ʌ作者简介ɔ张㊀龙(１９９３－㊀)ꎬ男ꎬ湖北襄阳人ꎬ湖北大学政法与公共管理学院硕士研究生ꎬ研究方向:农村公共文化ꎮ自党的十九大提出乡村振兴战略以来ꎬ产业兴旺㊁生态宜居㊁乡风文明㊁治理有效㊁生活富裕等字眼就多次出现在中央和地方的各项涉农政策文件中ꎮ而无论是农村经济的发展㊁善治的实现还是乡风的睦的都绕不开乡村治理的核心主体 村干部ꎮ村干部作为连接国家与村民之间的桥梁与纽带ꎬ在应然层面上承担着协助基层政权执行上级政策和表达村民利益的双重角色ꎬ而实然层面却因深陷自身的利益导致其角色异化为赢利性的经纪人ꎬ本文以农业税费改革为时间界点ꎬ探讨农业税改革之前的村干部赢利性经纪人角色与改革之后赢利性经纪人角色的异同ꎬ认为新的时代背景下催生新的赢利性经纪人ꎬ并凭借利普斯基的街头官僚理论分析村干部新赢利性经纪人产生的原因ꎬ提出新时代乡村振兴战略背景下村干部应该转向以表达村民利益为核心的角色转变ꎮ一㊁村干部角色的文献回顾对于村干部角色经典的描述当属美国著名汉学家杜赞奇杜赞奇在其«文化㊁权力与国家»提出的经纪人概念ꎬ将其描述为从交易中获得一定佣金的代理人ꎬ指出１９世纪末ꎬ清朝政府通过双重经纪征收赋税实现其在乡村９１１ʏ㊀乡㊀村㊀治㊀理二ʻ二ʻ年第三期㊀总第八十六期社会的统治职能ꎮ杜赞奇通过经纪模型ꎬ把乡村治理主体分为赢利性经纪人(掠夺性经纪人)和保护性经纪人ꎬ前者指从乡民中榨取利润的群体ꎬ他们从事乡村治理工作的主要动机是通过职权捞取最大的利益ꎬ获得 浮收 ꎮ保护型经纪人指的是代表社区的利益ꎬ并保护自己的社区免受国家政权的侵犯的村际合作组织ꎮ[１]从杜赞奇对经纪模型的描述可以得出ꎬ赢利性经纪人充当的是国家的代理人ꎬ其通过垄断国家与村庄之间的联系而获得某种权力ꎬ又因其得到县衙的庇护而损公肥私ꎬ骚扰村民ꎮ但保护型经纪人是为了避免受到吏役等赢利性经纪人的敲诈自愿结合起来的集体组织ꎮ易言之ꎬ赢利性经纪人与保护型经纪人分属于不同的群体ꎬ并不是同一行为者身兼两种角色ꎮ与杜赞奇的论述不同ꎬ徐勇把我国村干部描述为政府代理人和村民当家人双重角色[２]ꎬ乡村治理主体从杜赞奇所说的不同行为者承担非同角色到同一主体 村干部承担双重角色ꎮ此后ꎬ村干部的双重角色得到学界普遍认同ꎮ吴毅在此基础上提出村干部双重边缘化角色ꎬ即村干部由于处于科层化政权体制之外而产生体制上的无助感ꎬ又因其在收税的过程中处处得罪村民而产生疏离感ꎬ从而造成村干部里外难堪的尴尬角色地位ꎮ这种双重边缘化角色使得村干部既缺乏动力而不想为ꎬ又因怕得罪人而不敢为ꎬ由此产生吴毅所说的村干部 守夜人和 撞钟者 角色[３]ꎮ付英在认可村干部双重代理角色的同时ꎬ以征地补偿为个案ꎬ强调村干部的理性人角色ꎬ提出村干部的三重角色特征ꎬ并认为村干的三重角色存在内在冲突ꎬ作为政府的代理人与村民的当家人ꎬ以实现公共利益为目标ꎬ而作为理性人ꎬ他们以自身利益最大化为目的ꎬ且当三种角色发生冲突时ꎬ理性人角色占最大权重ꎬ趋于主导地位ꎮ[４]龚春明以精致的利己主义者为分析框架ꎬ认为村干部善于运用职务之便与体制漏洞实现自身的利益ꎬ通过精致 使自身的行为披上合法的外衣ꎬ而 利己 才是隐含与身后真正的目的ꎬ指出这种精致的利己主义者会导致村干部的消极无为与自利妄为ꎮ[５]王惠林㊁洪明在对村干部的问卷座谈的实证研究中发现ꎬ村级经济资源缺失㊁组织权威旁落㊁村级组织正式动员能力弱化㊁干群关系不融洽等因素导致村干部无力充当国家与村民之间的连接者ꎬ形成 双弱 的角色状态ꎬ进而导致村干部试图谋取私利ꎬ成为 渔利者 ꎮ[６]从众多学者对村干部角色的描述可以看出ꎬ村干部角色绝非一元化的主导而是多元化的离散与耦合ꎬ此外ꎬ村干部的赢利性经纪人角色和理性的自利主义角色始终是学界对村干部角色描述的重要一级ꎮ笔者十分认可学界对村干部自利角色及行为策略的论断ꎬ在此基础上ꎬ笔者试图以农业税费改革为分界线ꎬ提出新赢利性经纪人的角色ꎬ并借助街头官僚理论分析其生成逻辑以及运作方式ꎬ提出破解之道ꎮ二、村干部赢利性经纪人的角色变迁与路径依赖２００６年农业税的废除标志着我国进入后农业税时代ꎮ税费的改革使国家对乡村由资源汲取型转变为资源输入型ꎬ减轻了农民的负担ꎬ解放了农民ꎬ在一定程度上缓解了干群之间的矛盾ꎬ从农民的角度讲无疑是利大于弊的ꎮ与此同时ꎬ农业税费的改革使得基层政权组织与乡村基层组织缺乏财政收入而削弱了基层组织的治理权力与治理能力ꎬ从而造成基层政权悬浮于乡村之上ꎮ易言之ꎬ农业税费的改革虽然促进了农民的增收减负ꎬ但同时对乡村治理造成了消极后果ꎮ本文从更加微观的视角以农业税费改革为分界点ꎬ借此分析税费改革对村干部赢利性经纪人的影响ꎮ税费改革之前村干部的主要任务是完成三提五统 的税费工作以及完成上级指派的计划生育工作ꎬ这两项工作被形象地称之为要钱㊁要命 的工作ꎮ在这种情境下ꎬ村干部与村民之间的关系是一种结构性的 索要沟通 关系ꎬ一方面ꎬ村干部向村民收税收费ꎬ在收缴税费的过程中ꎬ村干部的动力来自于其从村民收取税费的过程中获得的 剩余索取权 ꎬ这种剩余索取权会给村干部带来一种结构化的收益空间ꎬ即只要收取税费ꎬ村干部必然可以从中获取收益ꎮ另一方面ꎬ村干部在收取税费的过程中ꎬ既需要采用制度职位权威来迫使农民缴费ꎬ但有时候也需要采用 讨 ㊁ 要 ㊁请大家帮帮忙 等 弱武器 博得村民同情ꎬ从而完成上级的任务ꎬ在后一种情形中ꎬ村干部与村民是一种 面对面 的沟通与交流ꎬ这种沟通之所以是结构化的沟通ꎬ是因为但凡向村民收取税费ꎬ就需要面对面地与村民打交道ꎬ村民也在此过程中向村干部提出自身的利益诉求ꎬ村０２１ʏ㊀乡㊀村㊀治㊀理山东农业大学学报︵社会科学版︶干部碍于以后的重复性博弈ꎬ基于互惠性合作ꎬ也就会把村民的利益诉求向上级表达ꎬ也就是说ꎬ村干部在充当赢利的经纪人的同时也会保护村民的利益ꎬ但从本质上而言ꎬ村干部是从自身的利益 基于后期重复性博弈 才充当村民利益的保护人ꎬ李志军从西北龙村退耕还林(还草)事件中得出ꎬ村干部在代表政府的利益与代表村民的利益中摇摆不定ꎬ似乎并无规律可循ꎬ但仔细分析就会发现村干部在行为选择时主要考虑的是个人利益ꎬ是个人利益决定着其利益模式的选择ꎬ因此可以认为真正决定村干部行为的是个人利益ꎬ[７]谋利性才是村干部扮演代理人的本质特征ꎮ税费改革之后一个重大变化就是国家由向农民汲取资源到制定大量扶持性的政策向农民输入资源ꎬ基层政权组织也由汲取性政权转变为服务性政权ꎬ这种服务型政权更多的表现为执行上级的惠农政策ꎮ与此相对应ꎬ村干部的角色也转变为协助镇政府实施惠农项目ꎬ至此ꎬ农业税费改革之前村干部与村民之间的结构性 索要 沟通 关系不复存在ꎬ与之代替的是村干部与村民 背对背 的 无博弈 状态ꎮ一方面ꎬ村干部无需向村民收取税费ꎬ附带着在收费过程中需要村民合作的互动性博弈也随之消解ꎬ进而导致村干部与村民面对面的交流机会大大减少ꎬ村民无法将利益诉求通过村干部向上表达ꎬ村干部也无需听取村民的意见ꎮ另一方面ꎬ由于国家大量的惠农项目投入乡村ꎬ村干部的职责主要转变为执行自上而下的政策ꎬ村干部的收益空间也由过去收取税费中的 剩余索取权 转变为从国家的惠农项目中套取收益ꎮ如若说税费改革之前村干部既唯上又唯民ꎬ那么税费改革之后ꎬ村干部就是只唯上不唯民ꎬ其核心是村干部的利益索取点由过去村民转向现在的惠农项目ꎮ对农业税改革前后的分析可以发现ꎬ村干部赢利性经纪人始终是村干部的主要角色ꎬ但税费改革前后ꎬ村干部赢利性经纪人角色也随着税费改革的背景发生了很大的变化ꎮ本文把税费改革后的赢利性经纪人称为 新赢利性经纪人 ꎮ新赢利性经纪人与税费改革前赢利性经纪人的共同点就是其本质都是基于村干部 理性的经济人 特征ꎬ以追求自身利益最大化为其最终目的ꎮ新旧赢利性经纪人的不同之处主要表现在三个方面ꎬ如表１所示:表１㊀赢利性经纪人与新赢利性经纪人的不同点比较赢利性经纪人新赢利性经纪人赢利向度村民税收国家惠农项目收益稳定性㊁广度收益稳定㊁范围窄收益不固定㊁范围广代理身份赢利性㊁保护型双重身份基层政权代理人㊁乡镇政府的"一条腿"㊀㊀首先ꎬ新旧赢利性经纪人的 赢利向度 发生了变化ꎮ这也是新旧赢利性经纪人变化的核心ꎮ如前所述ꎬ税费改革前ꎬ村干部的赢利收益主要来源于向村民收取的税费ꎬ税主要指的农业税ꎬ包括 三提五统 ꎬ三提中的公积金㊁公益金和管理费主要是用于村一级扩大生产㊁兴办公益事业和日常管理开支费用ꎮ五统指的是乡镇一级用于乡村两级办学㊁计划生育㊁优抚㊁民兵训练㊁修建乡村道路等相关款项ꎮ三提中的管理费是村干部正当收入的主要来源ꎬ还包括村干部利用职务之便与体制漏洞从村民中收取的各种费用ꎮ简言之ꎬ税费改革前村干部的赢利方向主要在村民ꎮ税费改革后ꎬ国家加大了对农村的扶持力度ꎬ尤其是进入新时代以来实施的乡村振兴战略ꎬ对乡村的资源输入达到了新的高度ꎬ随之而来的是越来越多的惠农项目ꎮ其次ꎬ赢利的稳定性㊁广泛性不同ꎮ税费改革之前ꎬ村干部的收入伴随着每年村民上交的税费而具有固化性ꎬ但是收益的主要来源是村一级的管理费ꎬ收益范围较窄ꎮ而税费改革后ꎬ村干部失去了收取税费的权力ꎬ相应地也就失去了稳定的收益来源ꎬ但是ꎬ伴随着国家的新农村建设ꎬ尤其是新时代以来实施的乡村振兴战略ꎬ扩大了对乡村的扶持力度ꎮ２０１８年与２０１９年的中央一号问件连续提到加大对精准扶贫㊁农村环境保护㊁公共基础设施等的资金扶持力度ꎬ中央的目的在于解决三农工作中存在的问题ꎬ推进乡村良性协调发展ꎮ但是这一系类的惠农政策造成了村干部的收益空间的扩大化趋势ꎮ最后ꎬ代理身份上的转变ꎮ旧赢利性经纪人由于其收入主要来自于民而不得不充当保护型经纪人角色ꎬ因此ꎬ村干部的角色带有双重性ꎮ而新赢利性经纪人ꎬ由于经济来源不同ꎬ其不必要与村民进行沟通和交流ꎬ也没有必要为原子化的村民表达利益ꎬ因此更多代表的是基层政权的利益ꎮ也就是村干部由过去的双重角色转变为单纯地基层政权代理人ꎬ村干部成为的镇政府的 一条腿 ꎮ这里要说明的是ꎬ基层政权代理人和国家代理人有相当大的区别ꎬ国１２１ʏ㊀乡㊀村㊀治㊀理二ʻ二ʻ年第三期㊀总第八十六期家代理人是从宏观的国家角度来讲ꎬ事实上ꎬ从国家层面上讲ꎬ党和国家需要村干部成为村民的 代言人 和 传声筒 ꎬ也需要村干部以村民的公共利益为核心ꎮ而镇政府这一级出于地方利益和官员政绩考核的需要ꎬ因其把握着村干部的 收入命脉 而强加给村干部各种任务ꎬ使得村干部既无时间也无经历表达村民的需要ꎮ综上所述ꎬ可以发现新赢利性经纪人与赢利性经纪人既有相同点也有很大的差别ꎬ在与赢利性经纪人对比之后ꎬ可以得出:新赢利性经纪人指的是村干部凭借其乡镇基层政权的代理角色ꎬ在国家大量的自上而下得项目输入过程中以自身利益最大化为目的的理性经济人ꎮ三㊁街头官僚理论视角下新赢利性经纪人的运作逻辑与生成机理街头官僚理论正式形成的标志是李普斯基(Ｌｉｐｓｋｙ)出版的«街头官僚:公共服务中个人的困惑»ꎬ按照利普斯基的论述ꎬ 街头官僚 是指处于基层ꎬ在工作过程中直接与公民互动的公共服务人员ꎬ他们在工作执行过程中具有实质性的自由裁量权ꎮ典型的街头官僚包括公立学校的教师㊁警察㊁社会工作者㊁公共福利机构的工作人员收税员ꎬ等等ꎮ[８] 一般而言ꎬ街头官僚具有以下五个方面的典型特征:(１)处于官僚体系的最底层ꎬ与他们的管理者和高层行政人员相比ꎬ他们地位低㊁权力小ꎬ数量庞大ꎮ(２)他们直接面对公众ꎬ是政策的直接提供者和执行者ꎬ他们在工作中的表现直接影响公众对政府的评价ꎮ(３)属于劳动密集型工作ꎮ(４)拥有相对较高的自由裁量权ꎬ一方面能够裁定提供服务的数量和质量ꎻ另一方面ꎬ当个人目标与组织目标发生冲突时ꎬ他们会发展出一套相应的机制调解冲突ꎮ(５)通过某一方面的知识或技术ꎬ让上级和服务对象对他们产生一定程度的依赖ꎮ[１０]街头官僚可以直接决定对公民的惩罚和奖励ꎬ并且在决定供给的利益㊁惩罚的性质㊁质量和数量时ꎬ拥有相当大的自由裁量权ꎮ由于处于政府和普通公民之间的特殊位置ꎬ街头官僚可以通过自身所具有的实质性的自由裁量权对自上而下的政策进行再决策ꎬ这种再决策往往是基于街头官僚自身的利益ꎮ也就是说ꎬ街头官僚会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务[９]ꎮ通过对街头官僚理论的相关描述ꎬ可以发现ꎬ税费改革后的村干部或多或少地具有街头官僚的某些特征:首先ꎬ村干部处于政策执行的最低层次ꎬ没有下级ꎬ权力小ꎬ处于 上面千条线ꎬ下面一根针 的状态ꎮ其次ꎬ村干部直接面对村民ꎬ税费改革之后尤其是新时代以来ꎬ村干部基层政权代理人角色愈加明显ꎬ成为 准公务员 ꎬ且村民习以为常的认为村干部就是官 ꎬ因此ꎬ村干部在村中的治理绩效就影响着村民对基层政府的评价ꎮ再次ꎬ村干部通过乡镇政府无法直接对接原子化村民以及村民自身集体行动的困境而获得中介性的特殊地位ꎮ最重要的是ꎬ村干部同街头官僚一样也不可避免的拥有自由裁量权ꎬ首先ꎬ由上而下的惠农政策在实施的过程中带有不确定性ꎬ政策制定者和上级政策执行者的有限理性使其无法预见未来可能发生的所有情况ꎬ也无法列举出村干部在执行政策过程中相关的所有规则ꎬ且政策执行需要村干部适当把握原则性和灵活性的统一ꎬ这种政策执行所需要的灵活性为村干部再决策创造了机会ꎮ其次ꎬ村干部在执行政策的过程中面对的是村民ꎬ而不是物ꎬ村民需求的弹性化与多样性需要村干部在及其有限的资源条件下满足村民的需求ꎮ最后ꎬ自由裁量权提高了村干部在为村民服务过程中的积极性ꎮ由此可见ꎬ村干部的自由裁量权在上级政策执行者㊁村民以及村干部自身的三重需要中产生ꎮ自由裁量权的客观存在使得村干部也同样会利用自身所掌握的实质性自由裁量权为自身的利益服务而不是为村民服务ꎮ易言之ꎬ村干部惠农政策执行的过程中运用自身所掌握的自由裁量权形成可赢利空间是村干部新赢利性经纪人产生的本质原因ꎮ具体来讲ꎬ村干部运用自由裁量权形成赢利空间的原因可以归结为以下几个方面:(一)村干部理性逐利人的动机理性逐利人假设我国著名学者丁煌教授在传统的经济人假设和西蒙的有限理性人假设的基础上提出ꎬ具体指的是 作为一个人ꎬ无论他处于什么地位ꎬ其人的本性都是一样的ꎬ都以理性地追求个人利益ꎬ使个人的满足程度极大化为基本的动机ꎮ [１１]村干部的理性逐利人动机便是其在执行政策时凭借所掌握的自由裁量权产生赢利的原始动力ꎮ税费改革后ꎬ随着国家财政转移支付力度的加大和国家财政惠农补贴的增多ꎬ村域范围内的村干部利用自由裁量权２２１ʏ㊀乡㊀村㊀治㊀理山东农业大学学报︵社会科学版︶在自上而下的多项资源转移过程中使自身的利益最大化ꎬ主要表现在冒领国家惠农补贴和扶贫款项ꎬ甚至通过谎报项目套取国家资金ꎮ在村干部截留冒领国家惠农项目资金的过程中ꎬ乡镇政府或采取睁一只眼闭一只眼方式ꎬ或者与村干部共谋ꎬ形成以乡镇政府 村干部为主的新的利益共同体ꎬ在这种庇护 附庸的利益网络中ꎬ村干部自我利益最大化倾向进一步加剧ꎬ由此造成村民对基层政权组织信任危机ꎮ(二)组织对村干部的激励失衡一般来讲ꎬ从激励的作用角度可以将激励分为正向激励和负向激励ꎬ正激励指的是对组织期望的行为进行奖励ꎬ负激励指的是对不符合组织目标的非期望行为进行惩罚ꎮ当前村干部滥用自由裁量权为自身谋利的很大一部分原因在于正向激励不足㊁负向激励过严ꎮ从正激励角度看ꎬ一方面ꎬ村干部的正当收入过低ꎮ龚春明在对赣东某镇９个村调研中举过一例ꎬ 在Ｄ镇村干部每个月的账面工资约有５００~７００元(职务不同ꎬ工资有所区别)ꎬ加上年终的一两千元奖金ꎬ就是他们所有的名义收入ꎬ也就是说一个村干部一年的工资性收入可能还不足一万元ꎮ [１２]从绝对收入来看ꎬ仅靠一年不足一万元的收入的确无法养家糊口ꎻ从相对收入来看ꎬ村干部的正当收入不如在外务工村民的最低收入ꎬ尤其是当下的村干部承担大量的乡镇派出的任务ꎬ这种高机会成本实在无法激励村干部有所作为ꎮ正如杜赞奇在其«文化㊁权力与国家»一书中所说的ꎬ 这些吏役要么是没有薪俸ꎬ要么是薪俸少得可怜ꎬ无法养家糊口ꎮ事实上ꎬ官府正是指望这些吏役在与农民打交道中收取 礼物 以维生ꎮ 此外ꎬ他还指出: 关于吏役的各种弊端ꎬ可以被视为国家经纪制的必然产物而不完全是 腐败 现象 ꎮ[１３]从这个角度来看ꎬ村干部今日的腐败现象仍然可以被视为行政体制悖论下的必然产物而不是完全的 腐败 现象ꎮ另一方面ꎬ村干部的 体制感 弱ꎬ因为村干部不是国家公务员ꎬ没有编制内的职位所带来的一系列福利ꎬ也没有按照体制内正常的晋升空间ꎬ体制内与体制外的隔阂造成了村干部无法在晋升上获得激励ꎬ这种体制晋升 零激励 的状态事实上加剧了村干部利用自由裁量权赢利的可能性ꎬ村干部不是国家正式官员ꎬ不用考虑自己的仕途升迁ꎬ因此更少受到体制内的各种规则的制约ꎮ村干部抱着干不好大不了回家种田的心态在其职位上或消极无为或恣意妄为ꎬ其本质就是以自身利益为核心ꎮ从负向激励来看ꎬ压力型体制下的 密行政问责 和一票否决导致村干部不敢为ꎬ贺雪峰教授在对湖北两个县城调研基础上提到 上面千条线 ꎬ不仅 条条多 ꎬ而且 框框多 ꎬ即规范化要求ꎬ稍有不慎就可能犯错误ꎬ上级就可能追究追查ꎮ [１４]这种过密化的问责制度使得村干部怕干事ꎬ做的事越多ꎬ犯错的可能性就越大ꎬ被问责的可能性就越大ꎬ这种情况下ꎬ不作为成为了大多数村干部的理性选择ꎮ(三)村民以及村庄公共舆论约束缺失村民对村干部约束的缺失主要表现在村民集体行动的困境和由村民组成的村庄公共舆论式微ꎮ一方面ꎬ现阶段大多数村民对村干部达成的共识即村干部大多都存在贪污行为ꎬ他们可能也举的出实例ꎬ但这种事实层面的描述并没有使村民们聚集起来监督约束村干部的贪污腐败行为ꎬ究其根本原因就是ꎬ原子化的农民缺乏一致集体行动的能力ꎮ首先ꎬ从村干部的角度来说ꎬ村干部一般会垄断自上而下的信息ꎬ造成信息流通的 中梗阻 ꎬ使村民难以知晓上级是否有惠农政策ꎮ其次ꎬ从村民的角度来看ꎬ有两种情况:一是至上而下的惠农项目只与少数村民有关ꎬ比如低保ꎬ除了真正分配给有需要的村民ꎬ在低保分配的过程中ꎬ还会会出现关系保㊁人情保甚至开着豪车吃低保现象ꎮ在这种情况下ꎬ理性的村民会做沉默的大多数ꎬ因为大多数村民与此无关ꎮ另一种情况是自上而下的惠农项目与每个村民都相关ꎬ比如干旱㊁洪涝地区的灾害补贴ꎮ这种情况下ꎬ由于灾害补贴造成的收益集中在村干部ꎬ而分摊到每个村民的收益则比较少ꎬ村民基于成本收益的分析会放弃告发村干部ꎮ此外ꎬ每个村民都会存在搭便车心理ꎬ总想着有人会强出头告发村干部ꎬ结果人人都这样想ꎬ这种个人的理性行为会造成集体的非理性ꎬ即村民对村干部的贪污腐败采取漠然的态度ꎮ另一方面ꎬ村庄公共舆论式微加剧了村干部滥用自由裁量权为自身谋求私利ꎮ村庄公共舆论指的是 村民依据长期以来形成的共同伦理㊁文化观念和生活规则ꎬ对社区内部成员的思想言行进行道德上评判的一种话语机制ꎮ [１５]村庄公共舆论作为一种乡村原生的非正式规则ꎬ在传统的乡土熟人社会通过舆论压力以及对违反村庄伦理准则的村民实施非正式３２１。

第22卷 第2期 牡丹江大学学报 Vol.22 No.2 2013年2月 Journal of Mudanjiang University Feb. 201387文章编号：1008-8717（2013）02-0087-03关于街头官僚理论研究的文献综述张 静（南京大学政府管理学院， 江苏 南京 210046）摘 要：在当代社会管理的公共服务向度中，政策的内体制系统生成到体制外作用实效的发挥与反馈，存在着一个操作的临界面，基于这种窗口层的空间结构的研究，是街头官僚理论的论述附归。

而作为街头官僚核心因子的自由裁量权，其控制约束机制以及行动逻辑则是自20世纪80年代李普斯基开创街头官僚理论以来学者们讨论研究的聚焦点所在。

本文试图对研究街头官僚的现有文献作一理论上的综述，从而为以后推进在相关领域的研究奠定基础。

关键词：街头官僚；自由裁量权；行动逻辑 中图分类号：C912 文献标识码：A 一、 街头官僚理论的兴起与发展 亨廷顿的现代性带来稳定，现代化滋生动荡的重要论断，给我们展示了静态远景与动态演化的近景交视的可能困境。

作为宏观的时代应景，伴随着我国现代化进程的高亢步伐节奏的是不断增大的社会摩擦系数和不断增强的社会冲突势能，快速的转型产生了大量的社会疏离分子，在社会显性层面上表现为日益涌动的不安情绪和社会问题层出不穷的涌现，其中，作为街头官僚重要囊括对象的一线行政执法者与公众之间的对立情势更是愈演愈烈，强势权贵与大众草根的话语不兼容而形成的官民对峙以及由此而公开扩演的群体性事件，基层政府公职人员的堕政，作为公权形象的素质、能力和道德作风的失落，以及政策执行乏力而导致的政策搁浅等街头官僚症结，已经引起了学者的关注和研究。

20世纪七八十年代，一场气势恢宏的“执行运动”使得一直以来都未曾得到公众注视的处于政策循环子系统中的非常重要的一个环节——政策执行，开始得到众多学者和政治家的关注和重视，并将其纳入到政策评估的过程当中。

“街头官僚”职能与行为研究作者：王雨萱来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第03期摘要：一方面，街道的职能没有明确的定位，另一方面，街头官僚有大量的行政自由裁量权，那么，街道的官僚们究竟在做什么事情呢？他们应不应该这么做？他们为什么有这样的行为选择？本文基于对一个街道的实地观察，试图描述他们的行为状态，并解释其行为选择的原因。

关键词：街道职能街头官僚上个世纪70年代末，李普斯基（Lipsky）始创“街头官僚”理论，掀起了行政执行领域自下而上的研究路径。

街头官僚理论的核心思想在于：街头官僚在政策执行并不是消极地执行上级的政策，恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地。

在职能不明确的街道，有着自由裁量权的街头官僚们会有怎样的行为选择？这些行为是不是他们应该做的？为什么他们会有这样的行为选择？一、街道在做什么街道主要有五个职能科室：党工委、办事处办公室；城市管理科；社会事务管理科；综合治理办公室；计划生育办公室。

这些职能科室在文本上都有明确的职能划分，然而，街道事实并非简单的按照职能分工办事。

本文从三个方面描述了H街道主要做了些什么：解决劳资关系、迎接上级检查、组织整治等。

1.解决劳资关系。

H街道所辖地区外来人口很多，流动性很强，街道对外来人口的管理难度很大。

外来人口多是该街道里企业或工厂的员工，劳资纠纷多，街道对外来人口的管理主要集中在解决劳资关系问题。

本人在H街道期间见证了一起这样的事件。

一名四川籍农民工在工厂里冲凉时煤气中毒，当场晕倒，被另一名工人救出，送到医院后得救。

中毒原因是设备有问题，出现泄漏。

中毒的农民工向工厂索要医疗费，可是老板不给。

于是该工人向街道反映情况，街道从中周旋，可是工厂老板坚持不给医疗费。

该工人集结大批老乡向市政府上访才得到赔偿，H街道因此受到上级批评。

2.迎接上级检查。

本人见证H街道为迎接创全国文明城市的检查而采取的对策，大多是虚假的形式主义。

《全国文明城市测评体系》主要由“基本指标”（100分）和“特色指标”（16分）两大板块构成，总分116分。

从官僚走向服务者_我国基层服务型_省略_探索_基于街头官僚理论视角的考察_吉海燕第１３卷第４期２０１５年４月淮海工学院学报（人文社会科学版）ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｕａｉｈａｉＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ＆ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ）Ｖｏｌ．１３Ｎｏ．４Ａｐｒ．２０１５ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．２０９５－３３３Ｘ．２０１５．０４．００５从官僚走向服务者：我国基层服务型政府建构的路径探索———基于街头官僚理论视角的考察＊吉海燕（南京师范大学公共管理学院，江苏南京２１００２３）摘要：作为基层公务人员的“街头官僚”，在我国基层服务型政府建构中扮演着重要角色，但在实践中，由于街头官僚自身、基层组织、服务对象以及制度环境诸因素的制约，使得我国基层服务型政府的构建陷入了欲行还难的困境。

而西方语境下的街头官僚理论，为我们考察基层服务型政府建构问题提供了一个可行的理论视角，为此，实现从官僚走向服务者，完成我国基层服务型政府的建构，在策略选择上应致力于激发街头官僚的道德自觉、创新组织管理、加强公众参与以及优化制度环境。

关键词：街头官僚；服务者；基层服务型政府；自由裁量权中图分类号：Ｄ０３５．５文献标识码：Ａ文章编号：２０９５－３３３Ｘ（２０１５）０４－００１６－０５作为基层公务人员的“街头官僚”，他们上承国家政策的执行和反馈，下启公众的利益诉求和公共物品供给，既是公共政策的直接执行者，也是科层体系中与民众直接接触、面对面打交道的公务人员。

然而，近些年来，强势权贵与大众草根的话语不兼容而形成的官民对峙，以及由此而公开扩演的群体性事件，凸显了我国基层服务型政府建构的艰难性。

在西方学界，“街头官僚”理论研究已经积累了丰厚的成果，对我们考察基层服务型政府的建构来说，或许是一个可行的理论视角。

近些年来，国内学界也引进介绍了西方“街头官僚”理论，并做了一定的“本土化”研究。

从官僚走向服务者：我国基层服务型政府建构的路径探索—
—基于街头官僚理论视角的考察
吉海燕
【期刊名称】《江苏海洋大学学报：人文社会科学版》
【年(卷),期】2015(013)004
【摘要】作为基层公务人员的“街头官僚”,在我国基层服务型政府建构中扮演着重要角色,但在实践中,由于街头官僚自身、基层组织、服务对象以及制度环境诸因素的制约,使得我国基层服务型政府的构建陷入了欲行还难的困境.而西方语境下的街头官僚理论,为我们考察基层服务型政府建构问题提供了一个可行的理论视角,为此,实现从官僚走向服务者,完成我国基层服务型政府的建构,在策略选择上应致力于激发街头官僚的道德自觉、创新组织管理、加强公众参与以及优化制度环境.【总页数】5页(P16-20)
【作者】吉海燕
【作者单位】南京师范大学公共管理学院江苏南京210023
【正文语种】中文
【中图分类】D035.5
【相关文献】
1.从街头官僚理论视角考察我国行政监察制度 [J], 桂在泓
2.从官僚走向服务者:我国基层服务型政府建构的路径探索——基于街头官僚理论视角的考察 [J], 吉海燕
3.从街头官僚到公共服务者:基层服务型政府建设的政治社会学研究——以公共权力运行公开化为视角 [J], 钱再见;吉海燕
4.服务型政府下的街头官僚问责制研究——街头官僚绩效测量体系的构建 [J], 颜海娜;丁元
5.从街头官僚到公共服务者：基层服务型政府建设的政治社会学研究——以公共权力运行公开化为视角 [J], 钱再见;吉海燕;
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