检察机关环境公益诉讼主体资格研究

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检察机关环境公益诉讼主体资格研究

作者：石玲

来源：《法制与经济·上旬刊》2014年第12期

[摘 要]随着环境问题的凸显，环境公益诉讼在我国显得尤为必要，修改后的《民事诉讼法》正式立法确立了公益诉讼制度，开启了我国公益诉讼制度的大门，但是条文的过于原则给司法实践带来了一些问题和困惑， 对于环境公益诉讼主体资格的认定仍然争议很大。起诉主体是环境公益诉讼作为一项制度的必要要件，起诉主体资格不能确定严重制约了环境公益诉讼的发展。笔者结合国外环境公益诉讼原告资格发展经验，在分析国内环境公益诉讼主要原告主体范围的基础上，初步认为我国在现阶段乃至较长一段时期内赋予检察机关环境公益诉讼原告资格较为妥当。

[关键词]环境公益诉讼;主体资格;检察机关

一、民事诉讼法公益诉讼主体资格立法评析

我国的《民事诉讼法》在第108条第1项中对原告资格问题进行了规定。从这条规定中可以看出，我国民事诉讼中原告资格的判断标准采用“直接利害关系”原则，所谓的“直接利害关系”指的是与被诉的行为有直接的法律上的权利义务关系。这就意味着，在民事诉讼中要想成为适格原告必须以自己的实体性法律权利受到侵害为前提，否则法院将以原告不适格为由不予受理起诉。

另外，《民事诉讼法》在第15条中规定了支持起诉制度，此项规定的目的在于为处于弱势的原告提供帮助。根据这项规定，相关机关和单位只能在受害人（单位或个人）实体性权利受损时，作为诉讼辅佐人参与到诉讼中，并不能直接作为原告提起诉讼。因而，从本质上来说，该规定仍是以“直接利害关系”标准来判断原告是否适格。司法实践中，部分民间团体开展环境公益诉讼获得了法院的受理，因缺乏利害关系导致环境公益诉讼无法进行的实例并不少见。首先表现为起诉难。例如，2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂因爆炸引起大火，致使100吨苯类污染物进入松花江水体，严重破坏了整个松花江流域的生态环境。2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级法院提起了国内第一起环境民事公益诉讼，法院却拒绝受理此案。其次表现为对法院适用法律责任规定的监督难。如2010年发生的紫金矿业特大污染事故。{1}

从总体上看，民事诉讼法中公益诉讼的原告资格均是以实体法上权利的存在为前提，以原告与案件存在直接利害关系为判断标准的。之所以确定这样标准，一方面是为了防止原告滥用诉权，随意提起诉讼;另一方面，可以把有限的司法资源用在真正需要救济的权利之中，实现司法资源的优化配置。然而，这种以实体法上权利的存在为原告资格的前提，本身就是存在缺陷的。原告资格属于诉讼上的要件，若以实体法上规定的权利为存在前提，便意味着在审查原告资格之时就需要对案件的实体性问题一并进行审查，这样就会造成在开庭审理之前，法院龙源期刊网

就已经对案件的实体问题做出了判断，使审判过程流于形式。同时，这种规定也严重限制了环境公益诉讼的发展。首先，作为环境公益诉讼原告资格权利基础的环境权在我国法律中并未明确予以规定，“无权利便无救济”，这便意味着当具有公益性的环境权受到侵害时，是不能通过司法途径予以救济的。如此，便使破坏环境公共利益的行为得不到法律的制裁，不利于环境保护。其次，由于环境公共利益的公共性和不可分割性，当其受到损害时，社会成员遭受的多为间接损害，直接利益并未受损，若依“直接利害关系”原则，则无人可以提起诉讼，造成环境公共利益司法保护的缺位。总之，我国诉讼法有关原告资格的规定限制了环境公益诉讼的发展，不利于环境公共利益的保护，有必要予以突破。

二、检察机关环境民事公益诉讼主体适格性分析

（一）国外检察机关提起环境民事公益诉讼的借鉴

美国是英美法系现代公益诉讼制度的创始国，其环境公益诉讼制度是环境公益诉讼领域最为成熟的制度之一。在美国，环境公益诉讼，采取的是集团诉讼的形式。将这一新类型的诉讼置于民事诉讼之中，在检察机关起诉方面采取了两种方式来实：一是私人检察总长制度。将提起公益诉讼的个人称为“私人检察官”，如果发生侵害环境公益的行为，则作为“私人检察官”的公共官员或个人，可以得到国会授权，以独立名义提起环境诉讼，这时，“私人检察官”可以行使如检察官一样的行动权力。二是由检察官直接提起环境民事公益诉讼。按照《美国法典》第28卷第547条的规定，美国检察机构对涉及联邦利益的案件有权提起民事诉讼。其提起环境民事诉讼的范围也较宽。{2}在英国，如果发生侵害环境公益的行为，或者非法侵害环境公益的事实存在，检察官可凭告发人的身份请求以检察长的名义提起诉讼，或者是直接依职权提起诉讼。{3}从这个意义上来说，检察长名义上为民事诉讼中的原告，理论上享有督促施行的支配权。英国作为现代环境公益诉讼的起源国，在大量环境公益遭受侵害的时间频发之后，对原有的法律进行了修改完善，为受到侵害的当事人直接提起诉讼或是检察官提起环境公益诉讼提供了法律依据。在加拿大，首席检察官可以在环境诉讼向法院提供证据并发表意见，对判决要求上诉，在上诉过程中，亦可以提供证据和发表意见。首席检察官的权利，如同当事人，享有当事人的所有诉讼权利，完全参与到了具体的环境侵害公益诉讼之中。{4}

从大陆法系来看，法国的检察官提起环境公益诉讼最具有代表性。法国学界认为，检察机关的职责就是维护公益，纠察侵害公共利益的行为。法国的检察官有权在公益民事诉讼中以原告的身份提起诉讼，也可以作代当事人参与诉讼。{5}由此可见，法国检察机关无论是以何种身份，在环境公益诉讼中，都可以在诉讼阶段参与其认为必要的、旨在维护公共环境利益的诉讼。{6}

（二）检察机关提起环境民事公益诉讼的比较优势

经过以上对照，集团诉讼、团体诉讼和选定当事人诉讼等相关制度各有其优劣，但是由检察机关作为环境公益诉讼原告提起环境民事公益诉讼的制度，具有以下四点功能和优势： 龙源期刊网

第一，检察机关担任原告能够比其他主体更好地保证诉讼的中立性、权威性。这是检察机关相对于民间环境保护公益团体来说，最大的优势。检察机关作为国家司法权的行使机关，其诉讼活动本身就具有不可轻视的权威性。同时，检察机关作为国家公权力的行使机关，在诉讼活动中不仅要维护当事人利益，更要规范遵守法律的实施，在诉讼过程中更具有中立性。在实践中，选定当事人和公益团体不排除带有自己的个人利益，这将会影响诉讼活动的公正。

第二，由检察机关担任原告可以更好地利用司法资源、提高工作效率。检察机关现有的职能都与诉讼有关并且享有证据调查权，相对于选定当事人和公益团体等主体来说更具有专业性。检察机关可以利用自身在司法资源和诉讼经验积累方面的优势，主动积极，更加有效地开展环境公益案件的调查、取证、提起诉讼和出庭辩论等环节的工作，最终达到提高胜诉率的效果。{7}

第三，检察机关作为原告介入环境公益诉讼，有利于平衡诉讼双方主体地位。大多数情况下，环境公益诉讼中当事人双方的诉讼地位并不均衡。污染环境、破坏资源的主体一般是公司企业等规模性组织，大多是政府财政、税收的重要来源{8}，因而和地方政府机关等部门关系密切，在实施环境违法行为和环境公益诉讼中可能会受到地方政府的偏袒与维护。另外，环境侵害违法行为的特征具有有很强的隐蔽性和技术因素，普通受害者由于缺乏相应的科技知识和监测手段的薄弱，{9}很难以有效地调查、取证。同时，在诉讼中还可能存在信息不对称的情况，普通受害人难以调取和掌握有关侵害事实的技术资料，在量化侵害事实和有效追究侵权责任等方面存在诸多困难。而检察机关利用自身优势，在取证、侦查等方面显得更为娴熟{10}，由检察机关提起环境公益诉讼，正可以平衡双方当事人在诉讼地位、证明能力等方面的不平等地位，以适应环境民事诉讼公平公正的要求。

（三）我国检察机关提起环境民事公益诉讼的独特优势

我国检察机关作为环境民事公益诉讼的原告主体，除了具备上述优势地位之外，还有其独特的优越性。

一是我国检察机关的法律监督机关属性，决定了在提起环境公益诉讼时将更加强制有力。宪法赋予了我国检察机关法律监督机关的地位，这一法律监督职能决定了由其对环境违法活动提出公益诉讼，可以更好地凸显国家的公共政策，更加强调社会公共利益的不可侵犯和法律的权威。{11}我国检察机关在参与民事公益诉讼过程中，不仅仅要依法履行原告主体权利，更要在诉讼活动全过程中监督法律是否得到正确实施，且这种监督将一直延续到判决的执行。这种特殊职能和地位使我国检察机关提起环境民事公益诉讼将更加具有强制性。

二是我国检察机关的上下级之间领导与被领导的组织关系，更有利于在环境公益诉讼中与地方政府保护相抗衡。检察权是宪法赋予检察机关的权利，其上级领导下级的工作体制和一支专业化的检察官队伍，相对于其他主体，可以更好地抵御诸如地方保护主义等不良因素的影响，保证环境法律的公正、有效实施;另一方面，我国检察机关并非行政机关，其上下级之间领导与被领导的组织关系可以使得其在诉讼活动中，更低程度地被其他行政机关影响，更易于龙源期刊网

排除来自外界的妨碍和干扰。对于造成严重后果、重大影响的环境公害事件，上级检察机关可以交办案件的形式制定下级检察机关依法办理，必要时甚至可以直接参与案件指导。

三是检察机关以原告资格提起环境公益诉讼，有利于推动我国环境保护立法的发展。检察机关在以原告主体资格参与环境民事公益诉讼规程中，必然要根据现有法律规定，对具体操作诉讼规则进行程序设计，并在经历实践的基础上不断完善，最终可以通过最高人民检察院以司法解释的形式颁布实施，从而推动我国环境保护立法的发展和完善，更好实现保护环境的社会价值。

三、检察机关提起环境公益诉讼的一致性和协调性论辩

（一）民事公诉权与民事检察权之间并不冲突

检察机关在环境公益诉讼中的角色混乱问题实质上是检察机关的民事公诉权和民事审判监督权之间的冲突与融合问题。公诉权在本质上是一种诉讼请求权，其目的在于维护国家利益和社会公共利益;监督权则是一种宪法上的权利，侧重于维护法律实施的统一性。随着法治的发展，公诉权与监督权之间的融合趋势不断加强。笔者认为，就特定的监督对象而言，民事公诉权是民事监督权的具体体现，如果没有公诉权，检察机关的法律监督权将仅仅是一种被架空的抽象的权力。{12}从权力行使的角度来看，无论是民事公诉权还是民事监督权都要求检察机关中立、公正地行使权力。检察机关在公益诉讼中严守法律，不超越权力行使的界限，法官也能严格按照法律处理案件，民事公诉权与民事监督权就不会发生冲突，司法公正就能够实现，也不会对被告的诉讼权利造成侵害。

（二）检察机关提起环境公益诉讼并不会干涉当事人处分权的行使

认为“检察机关提起环境公益诉讼是对当事人处分权的干涉”的观点，实质上是混淆了环境公益诉讼与环境群体性侵权诉讼。在环境群体性侵权诉讼中，人数众多的当事人人身权、财产权遭受损害，虽然造成的社会影响巨大，但在本质上仍属于私权纠纷。倘若当事人并未提起诉讼时，检察机关出于维护众多当事人的利益，在未经当事人同意的情况下直接向法院提起诉讼，便会涉及到对当事人处分权的干预。然而，环境权是一种由公众共同享有的权利，环境公共利益具有公共性和共享性，一旦受到损害，全体社会成员的利益均会受损，因而任何人、任何组织均具有原告资格来提起环境公益诉讼，并不会对建立在私权基础上的处分权造成侵害。有学者认为，原告资格理论不是静止不变的，检察机关代表公益的特性，使其可以成为提起行政公益诉讼的适格主体。{13}