社会进步与城市居民最低生活保障制度的完善

市场经纬・

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我国城市居民最低生活保障制度是在上个世纪90年代经济社会急剧转型过程中产生的，目的是为了保障城市贫困人口的基本生活，缓解日益严重的城市贫困问题。这项制度对于缓解过渡时期的城市贫困无疑起到了巨大的作用，但在制定和实施过程还存在着一些缺陷，如保障线过低，补贴方式过于简单，对低保人群的收入监控和动态管理还不够规范等。在全面建设小康社会和和谐社会的新时期，城市居民最低生活保障制度还需在目标定位和实际操作等方面进一步完善。一、最低生活保障制度存在的问题和改进的方向城市居民最低生活保障制度在1993年由上海市人民政府首创，经过多年的试点、推广和普及阶段后，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日正式实施，从而使最低生活保障工作得以规范化和制度化。经过十多年的实施和探索，城市居民最低生活保障制度得到了不断完善，大大缓解了我国目前的城市贫困问题。在2004年，这项措施的保障人数达到了2200万人，各级政府所投入的最低生活保障资金达到了88.9亿元。2004年平均每个低保对象每月领取62元，约占其总收入的1/3。可见，最低生活保障制度的保障面不断扩大，初步做到了“应保尽保”，并且在一定程度上提高了贫困人口的生活水平。但是，最低生活保障制度无论在理论上还是在实践中都还存在一些问题，需要学术界和政策制定者进一步的反思和研究。首先是保障线问题，这是实施城市居民最低生活保障制度的关键。低保标准虽然逐年都需根据当地的物价和财力水平进行相应的调整，但直到目前仍然偏低。低保线设置过低的原因有两个方面：一方面是传统观点认为低保线设置过高会产生所谓的“贫困陷阱”和“道德风险”，从而降低经济的活力和效率，陷入高福利国家的困境；另一方面是因为政府要为自己制定的低保线埋单，从新制度经济学派的国家理论分析，政府也有激励来降低低保线。国内有学者通过调查和分析低保家庭的收支状况后发现，即使有了最低保障金的扶持，仍然有66.3%的低保家庭收不抵支，平均每个家庭每月的收支缺口达到144元。实际上，在我国低保线就可视同为贫困线，而贫困线的制定本身就是一个非常复杂的问题。现在国际上通行的对贫困线的制定有这样一些方法：生活形态法、恩格尔系数法、市场菜篮子法和收入比例法（国际贫困标准法）。前三种方法主要用来测度绝对贫困线，最后一种方法主要用来测度相对贫困线。一般来说，低收入国家和地区采用绝对贫困线，高收入国家和地

区则采用相对贫困线。我国目前是一个发展中国家，但收入的地区差距很大。这种发展的极度不均衡决定了我国不可能也不应该建立同一类型的贫困线。发展水平较高的城市不妨以当地的物价水平、人均收入和人均财政支出等作为主要参考因素来制定“温饱水平”和“发展水平”相对较高的贫困线，发展水平较低

的城市由于受自身财力的约束，可暂时制定“生存水平”相对较低的贫困线。贫困线的向上调整是与我国社会进步以及整个社会保障体系的改革一致的。建立社会保障制度不仅仅是为了支持企业改革和维护社会稳定，它最重要的目标应

该是保障人民生活。另一方面，我国持续

的经济增长也为增加低保投入提供了强大的财力保障，关键是加强对“公共财政”和“民主财政”等财政理念的认识。

目前发达国家社会救助金额占国内生产总值的比重大约为2%左右，是我国的近

30倍

。

其次是补助方式问题。我国的城市居民最低生活保障制度从建立伊始，除了对残疾人等特殊群体以外，其余对象

社会进步与城市居民最低生活保障制度的完善文／张全红张建华

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３６经济论坛２００６・２MARKET・市场经纬

都实行差额补贴，即补足实际人均收入与低保标准之间的缺口，使生活在贫苦线以下的家庭都能达到最低生活水平。这是凯恩斯主义的观点。但货币学派却强烈反对这种补贴方式，它认为，如果将低收入者的收入一律拉平到某一标准线，意味着实行了一种奖懒罚勤的非理性救助活动，其结果是扼杀经济活力，降低了经济效率。另外从理论上而言，差额补贴对于有劳动能力者是没有意义的，因为一个人如果预期到自己的工作收入不足以使家庭人均收入在低保标准以上，他就会选择不工作，从而获得完全的补贴。但这种补贴方式之所以长期存在，一方面是有些家庭存在被动收入，如退休金和失业救济金等；另一方面是低保制度在实施过程中，对于一些有劳动能力的人，不管其是否获得实际收入，都按“虚拟收入”计算，即视同他取得了当地的最低工资。目前，这种不合理的做法在很多地方仍然存在。从静态分析而言，对贫困家庭的最优补贴要符合两个基本条件：一是对低收入者的补贴要高于高收入者，二是获得补贴后他们的收入排名不变。但这种最优补贴方式在实践中过于复杂，很难操作。弗里德曼在１９５０年代提出了“负所得税”理论，很接近于最优补贴。根据这种理论，收入在“０税负线”以上的公民按累进所得税制交纳个人所得税，收入在贫困线以下的公民则获得“负值所得税”的补贴。这种方式也由于实施成本高而运用很少。在现实生活中，一项公共政策为了简单明了、操作方便，不得不牺牲理论上的完美性。按照这种折衷的特点，最低生活保障制度可以实行分类补贴。对于丧失劳动能力的低保家庭或人员，可实行全额补贴。对于有劳动能力的家庭或人员，在享受全额补贴的同时，应要求他们积极参加社区或其它政府机构组织的培训和公益劳动。一旦他们寻找到工作，则可取消补贴。全额补贴方式要求在全国范围内取消“虚拟收入”的做法。当然，对于有退休金等被动收入的家庭则仍可延续差额补贴方式。分类补贴方式是对效率与公平、理论与实践的一种折衷。另外，对贫困家庭的补贴又可分为现金补贴和实物补贴两种形式。我国以现金补贴为主，有些城市也实行实物补贴，如上海市曾经实行过的“绿卡”（低保家庭每人每月２５元的粮油帮困）和“蓝卡”（４０元的粮、油、糖等实物）。国外也实行过食品券计划等实物补贴。根据消费者行为理论，对于同等金额的现金补贴与实物补贴，前者对于受补贴者效用水平的提高要大于或等于后者，这对于政策建议而言是不言自明的。最后，我国目前实行的最低生活保障制度是统一按照人均发放低保金，没有区分不同家庭的保障需求，忽略了家庭的人口数量和结构特征。一个家庭的消费量不是家庭成员消费量的简单相加，而是存在着类似于生产中的规模经济性。相关研究揭示了家庭规模对于家庭消费的影响系数：以三口之家为１，家庭规模为１、２、４、５及以上时，家庭规模影响系数分别为１．１３、１．０１、０．９８和０．９４。在具体的扶贫救济过程中，许多国家，如日本和欧洲国家，社会援助的情况取决于家庭的规模和家中是否有小孩。比如在德国，原西德地区家庭主要成员（户主）所获得的人均标准救济额为５４９马克，其配偶所得为户主的８０％，子女根据年龄的不同，可得到户主的５０％～９０％。二、实施中的难点和对策最低生活保障制度在实施过程中最重要也最困难的步骤是对申请者资格的确认。为了确保这项制度的公平性和有效性，既要使所有应该享受低保的家庭获得政府补贴，从而能维持基本的生活水平，又要将不应该享受低保待遇的家庭排除在外。这种筛选主要是以申请者的实际收入为依据的，而确定申请者的真实收入是一件十分困难的工作。收入监测在任何国家的社会救济制度中都是一个难题，对我国尤其如此。我国公民没有单独的记载个人收支状况社会保障号，存在大量的现金交易，收入透明性很低。在收入难以直接度量的条件下，不妨

可以对代表收入的某些“信号”进行间接衡量，如消费支出和家庭资产，因为消费取决于收入，家庭资产是剩余收入的积累。因此可将拥有或消费某些非生活必需品或奢侈品的家庭排除在低保范围之外，即将消费品和资产设置一个上限，

超过这个上限则可认为是非贫困家庭。

当然这个上限要随着时间和地区进行动态的调整。结合收入、消费和资产标准来界定低保对象，可以使有限的资金集中

用于真正的贫困家庭，达到有的放矢的效果。在具体操作过程中，可以通过个人申请、入户调查、民主评议、社区公示等途径来完善和规范对贫困者的测定。总之，对低保对象的收入监测应以具有相

对信息优势的社区和街道为主，结合收入和收入之外的其它标准来界定享受低保的资格。

其次，城市居民最低生活保障制度是一种救济性扶贫制度，其目标定位于

保障贫困者的基本生活，这是符合多层次社会保障理论的。但是在我国由于低保对象多达２２００万人，其它预防性扶贫政策，如失业保险和医疗保险等还不完备，并且对贫困者的作用非常有限时，低

保制度作为目前相对完善的扶贫制度，

除了承担保障功能外，还应弥补和发挥其它扶贫制度应该具有的激励功能。如果仅仅满足于低保制度的保障功能，就会形成一批持久的“制度依赖型”贫困人口，陷入恶性循环，降低了低保制度的

动态效率。

对贫困家庭和人口实行分类管理可以在很大程度上发挥低保制度的激励功能，提高资金的动态使用效率。贫困者内

部的收入、消费、资产以及个人素质等方

２００６・２经济论坛３７市场经纬・

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面本身也是存在较大差别的。国内有学者结合收入和消费标准将贫困划分为三种类型：持久性贫困、选择性贫困和暂时性贫困。持久性贫困是指收入和消费都小于贫困线，选择性贫困是指收入高于贫困线但消费却低于贫困线，暂时性贫困是指收入低于贫困线但消费却高于贫困线。在１９９９年，这三种贫困人口在总贫困人口中的比例分别是２８．７％、５１．２和２０．１％。一般而言，社会中总有一部分人因为个人的生理、心理或家庭等原因陷入持久性贫困，这部分贫困人口通过个人能力很难摆脱贫困，只能通过低保制度每月给予生活救济来维持他们的基本生活。选择性贫困人口和暂时性贫困人口通过个人努力，再加上社会的适当救助，是很有可能脱离贫困的。对这部分人口的救济，除了保障其基本生活外，还应辅之以其它扶贫政策，如小额信贷等，这样就会避免他们从暂时性贫困滑入持久性贫困，使扶贫政策不仅具有保障功能，还发挥了激励作用。分类管理有利于发挥低保制度的保障功能和激励功能，但是却陷入了另外一种两难困境。深度贫困人口，如持久性贫困人口，从社会公平角度而言应该得到更多的救济，但是降低了低保资金的使用效率；轻度贫困人口，如暂时性贫困人口，从社会公平角度而言理应得到更少的救济，但从摆脱贫困而言却应得到更高的保障水平。为了解决低保制度在公平与效率之间的两难，可以对补贴方式进行适当的改进。对于持久性贫困人口，只能通过低保制度将其养起来，按月发放基本的生活金。而对于脱贫概率很大的暂时性贫困人口，则可提前按季度或每半年发放低保补贴。根据资产建设理论，人们资产的增加会降低他们的脆弱性，提高风险抵抗力，更易形成长期的经济规划和设想，对于贫困人口尤其如此。贫困不仅仅是一种物质匮乏的生活状态，还包括有能力的低下、脆弱性和高风险性等特点。按月发放改为提前按季度发放实际上是将低保制度与小额信贷结合起来，使低保制度兼具有部分金融功能，明显地降低了贫困人口的脆弱性和风险性，发挥了激励其参与社会的作用。在贫困人口急需获得而又无法获得正规金融机构的金融扶持时，这种变通是一种很好的尝试。当然，它的对象仅限于那部分由于各种社会原因陷入暂时贫困的，如身体健康且有一定文化水平和技能的贫困人口。低保资金补贴方式在时间频度方而的改进，成本极小，但是在保持相对公平性的条件下，极大地提高了使用效率，发挥了低保制度的激励功能。三、结语城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要创新，不仅保障了城市贫困人口的基本生活，并且帮助其中部分人口通过自身努力脱离了贫困状态，对于缓解经济社会转型时期迅速产生的城市贫困和建立稳定和谐的社会起到了巨大的作用。经过十多年的实践和改进，城市居民最低生活保障制度在目标定位、运行模式和运行环境等方面日臻完善，但仍然具有一定程度的“过渡性”，一些观念和做法还有待澄清和规范。在我国目前的经济社会转型过程中，整个社会保障体系面临着调整和重构。城市的社会保障政策在调整过程中过度强调为企业改革和经济体制转变服务，而淡化了民生目标。其实，民生是现代社会中社会保障的终极目标。在这种指导思想下，随着我国的社会进步，低保制度的保障标准应适度提高，真正做到保障人们的基本生活，缩小过度悬殊的收入差距。在目前保障标准过低的情况下，贫困人口之所以还能维持生活，一方面是节衣缩食，生活异常艰辛，另一方面是得到了亲属、邻居和社区的帮助和扶持。对某些城市的抽样调查显示，贫困家庭从这种非正式的社会支持网络中得到的资助相当于正式的社会保障网络（低保制度）中的１／２，其中还不包含得到的许多志愿服务。从这种意义上而言，正是非正式社会支持网络弥补了正式的社会支持网络的不足。但社会保障网络不能过分依赖于非正式的社会支持网络，因为后者具有很大的不规范性和不稳定性。