土地利用规划环境影响评价指标与案例

第26卷　第2期2007年3月地 理 研 究GEOGRAPHICAL　RESEARCHVol.26,No.2Mar.,2007

收稿日期:2006-07-17;修订日期:2006-11-29 基金项目:国土资源部土地利用重点实验室开放基金项目(项目编号06-12) 作者简介:吕昌河(1962-),男,博士,研究员。主要从事土地资源、农业系统、土地利用和退化土地恢复等方面的研究。

土地利用规划环境影响评价指标与案例吕昌河1,贾克敬2,冉圣宏1,齐永华1(1.中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101;　2.国土资源部土地利用重点实验室,北京100035)

摘要:土地利用规划环境影响评价,是针对土地利用的宏观结构调整与布局对环境与生态的可能影响作出的预测性评估。本文从生态保护、土地退化防治、耕地资源保障、建设用地增长的适度性与后效、耕地占补平衡的生态风险等5个方面,设计了11个指标用于预测和评估土地利用规划对环境、生态和土地资源的可能影响程度,并以《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》为案例进行了实际应用。结果表明,所提出的指标能较好的预估土地利用规划方案的实施对环境、生态和土地资源的潜在影响,为规避土地利用调整可能出现的不良环境与生态影响,提供有益的决策支持。关键词:土地利用规划;环境影响评价;环境影响评价指标文章编号:1000-0585(2007)02-0249-09

1　引言 土地利用规划分为总体规划、专项规划和项目规划,土地利用总体规划是全局性的、居于最高层次,是土地利用专项规划与项目规划的依据,而专项规划和项目规划是实现总体规划的手段,是一项经常性的工作[1]。土地利用规划环境影响评价(简称规划环评)主

要是针对土地利用总体规划的。因土地利用总体规划时间跨度长,影响范围广,与区域社会经济发展关系密切,因此规划环评属于战略环境影响评价的范畴[1～8],目的与作用是提

高决策质量,保障可持续发展,减小政策、规划与计划对环境的危害[1]。

规划环评是一种在规划层次及早协调环境与发展关系的决策手段[2],其目的是分析确定土地利用宏观结构调整与布局对区域自然环境和生态系统的可能影响,使土地利用规划制定过程中能充分考虑有关的重要环境问题,从源头上尽量减少规划产生的不利影响;通过提出替代方案与相应的对策措施[3],以规避规划方案实施对环境的影响和损害[4]。

规划环评是传统的土地利用规划环境效益评价的深化[6],其核心在于评价指标体系的构建。由于我国的规划环评还处于起步阶段[3～5],环评指标体系的确定仍是一项探索性很

强的工作[7]。对于环评指标的选择,一般认为应尽量选用相对指标,以反映宏观尺度上的

影响[3],具体应包括资源、环境、经济、社会等四个方面的内容[7,9～12]。对于评价程序和

内容虽还没有形成统一规定,但实践中规划环评一般包括:环境问题的识别、土地生态适宜性评价、评价指标的选择、规划方案实施可能造成的环境影响程度评价、规避环境影响的建议与对策等。规划环评的方法较多[10～15],常用的包括压力-状态-响应模型、生态250　地 理 研 究26卷系统服务价值法、生态足迹法、SCS模型法等。 目前规划环评的研究,多侧重于方法和技术路线的理论探讨,案例多为地市级区域,国家和省级尺度的案例研究尚未见成果发表。本文根据土地利用总体规划的特点,从生态、环境和资源的角度出发,构建了适合全国和省级尺度的土地利用规划环境与生态影响评价指标,并以《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》[16]为案例进行了应用验证。

2　土地利用规划环境影响的评价指标2.1　环境影响评价内容与指标选择的原则 国家或省级尺度的土地利用总体规划多是纲要性的,规划方案所提供的数据有限,因此决定了其环境影响评价应是战略性和指导性的,很难做到精细;环评的重点是评估规划方案对生态、环境和资源等有关重大议题的影响,评估规划方案实施在促进国家生态建设、环境保护和土地资源保障目标的作用与影响程度。同时,考虑到我国快速的工业化和城市化进程,以及建设用地的快速扩张所造成的一系列资源和社会问题,规划环评需对建设用地规划的合理性和适度性进行分析与评价。 环评指标的选择首先应考虑科学性原则,即指标应具有明确的科学内涵、较好的度量性,便于不同地区之间的比较;其次是代表性和简明性原则,指标应该尽可能简单明了,且能反映土地利用结构调整对环境与生态的主要影响;第三是系统性和综合性原则,评价指标应尽可能全面反映土地利用规划对各种环境要素的影响;最后是可操作性原则,环境影响评价的指标应具有可操作性,易于从国民经济统计数据、相关部门以及国土资源管理部门现有资料中获取。2.2　环境影响评价指标 根据上述的规划环评的重点和原则,考虑土地利用总体规划的特点和可能提供的有效数据,我们提出了11个指标,覆盖了生态保护、土地退化防治、耕地资源保障、建设用地增长的适度性与后效、耕地占补平衡的生态风险等5个方面,对全国或省级土地利用总体规划纲要的生态、环境与资源影响进行评价(图1),各指标简要概述如下:

图1　国家或省级土地利用规划环境影响评价指标体系Fig.1　Adiagramofindicatorsforassessingtheenvironmentaleffectsoflanduseplanning　2期吕昌河等:土地利用规划环境影响评价指标与案例251　2.2.1　生态保护　保护自然环境,促进生态安全是土地利用规划必须考虑的一个重要内容。在区域尺度,土地利用调整与布局会引起区域自然景观的改变,进而对区域生态系统服务功能和生物多样性产生影响,其影响程度可通过下述三个指标进行评估: 自然景观变化指数(ZBD,%):指除建设用地、农田、菜地和果园等主要由人类营造的人文景观外,其他受人类活动影响强度较小的自然或半自然景观(包括林草地、自然保护区、水域、湿地和未利用地等)面积的相对变化量。用ZBAm和ZBAs代表规划目标年和规划基准年自然景观的保存面积,则该指数表示为:ZBD=(ZBAm/ZBAs-1)×100%。 生态服务功能变化指数(SFN,%):生态系统服务功能是指人类从生态系统中获得的效益,包括生态系统的供给功能、调节功能、文化功能和支持功能[17]。生态系统的服务

功能虽不表现为直接的生产与消费价值,但它们是生物资源直接价值产生与形成的环境。生态服务功能的公度,一般采用生态价值法,即运用影子价格、替代工程或损益分析等方法,估算生态系统的间接经济价值,将生态服务货币化[18]。土地利用结构调整必然引起

区域生态系统类型的变化,因此改变区域的生态服务价值。如果我们用SFJm和SFJs分别为规划目标年和规划基准年区域总生态服务价值,则生态服务功能变化指数,即土地利用规划实施所引起的生态服务价值的变化可表示为:SFN=(SFJm/SFJs-1)×100%。 生物多样性保护指数(SDB,%):生物多样性保护是目前备受关注的议题。生物多样性的损失主要是由于人类对资源的过度利用和对自然景观的侵占造成的。除了技术性的措施和制定必要的法律法规外,湿地和自然保护区建设是生物多样性保护的最有效的手段。考虑资料的可获得性,生物多样性保护指数可通过规划期内自然保护区和湿地面积的变化来量化。用SDAm和SDAs分别表示规划目标年和规划基准年湿地和自然保护区面积,则该指数表示为:SDB=(SDAm/SDAs-1)×100%。2.2.2　土地退化防治　防治水土流失、土壤盐渍化、土地沙化和草地退化等土地退化问题,促进土地的可持续利用是土地利用规划的一个重要目标。根据土地利用规划可能提供的数据,我们选用下述2个指标,测度规划方案对土地退化的可能影响。 边际耕地退耕指数(BGT,%):边际耕地特指存在严重土地退化风险的耕地,包括陡坡耕地和存在风蚀沙化问题的耕地。根据国家的有关规定,这些耕地需要退耕还林或还草。边际耕地的退耕率是指在土地利用规划期内边际耕地的净减少率,表示为:BGL=(BGAm/BGAs-1)×100%,其中BGAm和BGAs分别为规划目标年和规划基准年边际耕地面积。 退化土地整治指数(TZI,%):退化土地包括存在水土流失、风蚀沙化、土壤盐渍化、草场退化或严重污染的土地。退化土地的整治率是指规划期内退化土地面积的净减少率,即通过水土保持、坡耕地改造、“三化”草地整治和坡地退耕等措施,所减少的退化土地面积的百分比。用TZAm和TZAs分别表示规划目标年和规划基准年退化土地面积,则该指数可表示为:TZI=(TZAm/TZAs-1)×100%。2.2.3　耕地资源保障　土地利用规划涉及耕地面积的调整,即基本农田保护、土地整理、土地复垦、新垦耕地、流失耕地(包括建设占用、灾害毁耕、生态退耕)和坡耕地改造等目标。因此必然对耕地的总量和质量产生影响,进而影响耕地总的粮食生产能力。鉴于耕地在保障我国食物安全方面的极端重要性,因此有必要针对这些规划目标,评估规划方案实施对耕地的可能影响,主要选择下述指标对其进行测度。 人均基本农田变化指数(RJN,%):指规划实施后人均基本农田面积的变化。用252　地 理 研 究26卷RNAm和RNAs分别表示规划目标年和规划基准年人均基本农田面积,则该指标可表示为:RJN=(RNAm/RNAs-1)×100%。 耕地综合变化指数(GSNI,%):土地利用结构调整对耕地的影响具体表现为耕地数量和质量的变化两个方面。建设占用耕地、生态退耕和灾害毁耕、土地整理、土地复垦和土地开发等,不仅使耕地面积发生变化,也使耕地的质量出现改变。如建设占用的耕地多位于城市周边和平原地区,一般都具有良好的灌溉设施,因此质量多优于新增耕地。另外,中低产田改造、坡耕地改造等虽然不增加耕地面积,但可改善耕地质量,提高耕地的生产能力。考虑土地利用规划的实施可能引起的耕地数量和质量的变化,我们提出了耕地综合变化指数的概念,定义为规划目标年与规划基准年标准耕地面积的相对变化量,表示为:CSNI=(ZG+PG-LG)/CSNs×100%,式中ZG为通过土地整理、复垦和土地开发所增加的标准耕地面积,PG为通过坡耕地改造所增加的标准耕地面积,LG为建设占用、灾害毁耕、生态退耕等损失的标准耕地面积,CSNs为规划起始年标准耕地面积。标准耕地面积是对实际耕地进行质量修正后的面积,简单表述为:标准耕地面积=实际耕地面积×耕地质量修正系数。2.2.4　规划建设用地增长的适度性　建设用地的扩张必然占用我国相对稀缺的耕地资源,造成耕地流失和农民失地人口的增加[19～21],因此必须合理规划建设用地的增长规模。规

划建设用地面积的合理性或适度性,以及对耕地的影响,可通过下述指标进行评价: 建设用地增长指数(JZI):衡量建设用地增长的适度性,通过建设用地的弹性系数的相对变化来测度,表示为:JZI=(JZTm/JZTs-1)×100%,式中JZTm和JZTs为规划期和规划期之前时段建设用地对GDP或人口的弹性系数。建设用地的弹性系数为建设用地的年均增长率与GDP年均增长率或人口年均增长率的比。 人均建设用地变化指数(RJI,%):反映规划实施后,规划期内人均建设用地面积的变化,表示为:RJI=(RJAm/RJAs-1)×100%,式中RJAm和RJAs分别是规划目标年和规划基准年人均建设用地面积。规划目标年的人口数量可通过人口增长率进行简单预测。 建设占用耕地变化指数(JGI,%):反映规划期建设占用耕地的变化,表示为JGI=(JGAm/JGAs-1)×100%,式中JGAm和JGAs分别是规划期和规划前期新增建设用地中占用耕地的百分比。2.2.5　耕地占补平衡的生态风险　土地整理、土地复垦和土地开垦是实现耕地占补平衡的主要技术措施。一般来讲,土地整理和复垦对环境的负面影响很小,但新垦土地存在很大的潜在生态风险。根据国土资源部公布的耕地后备耕地资源数据,很大部分的宜垦土地是沼泽、盐碱地、滩地、苇地等湿地类型。这类土地包含有丰富的生物资源,开垦会干扰生态系统的完整性,导致生物多样性的损失[22,23]。鉴于资料的限制,耕地占补平衡的生