中国城乡统一建设用地市场构建研究

中国城乡统一建设用地市场构建研究 摘要：随着社会主义市场经济体制逐歩建立,我国国有土地市场不断得到发展与完善。与国有土地使用制度改革和农用地使用制度改革相比,农村集体所有的建设用地使用制度改革却一直徘徊不前。为了解决我国当前建设用地市场割裂状态及效率较低问题,目前全国各地存在许多农村建设用地流转试点或区域试验的有益探索,笔者在分析、总结和借鉴其相关经验的基础上,并基于有关理论,着力探究我国城乡统一建设用地市场的构建。 本文在理论上存在的创新主要有两点:一是根据农村集体建设用地的流转模式,结合国有建设用地的运行,简要地概括归纳出割裂的建设用地市场三类市场运作模式;二是通过对阿朗索的竞标地租曲线模型进行改造,构建出我国建设用地市场竞标地租曲线模型,进而在此甚础上构建出基于竞标地租理论的中国城乡统一的建设用地市场模型。 城乡统一建设用地市场的构建很好地响应了十七届三中全会的文件精神,它是我国土地市场改革的方向所在,在解决目前农村集体建设用地市场存在的一系列问题中具有十分重要的地位和意义。 关键词: 建设用地 城乡统一土地市场 集体建设用地入市

1绪论 1.1选题的背景和意义 1.1.1选题的背景 随着我国社会主义市场经济体制逐歩建立,我国国有土地市场逐渐得到发展与完善。与国有土地使用制度改革和农用地使用制度改革相比,农村集体所有的建设用地使用制度改革却一直徘徊不前。加之土地非农化所产生的高额收益给农村集体建设用地自发入市提供了强大动力,而现行政策所保留的例外在制度创新方面又给其提供了可能。于是,全国各地产生了大量的农村集体建设用地隐形市场,与城市建设用地市场构成了我国建设用地市场分割的局面。尤其是,当今我国建设用地一直实行的是双轨制',在此情况下,我国当前的建设用地市场由国有建设用地市场、集体建设用地市场和征地市场三块构成,三者之间相互割裂,整个建设用地市场呈现割裂的局面。 目前,全国各地许多地方都在进行农村建设用地流转试点或区域实验,广东省于2005年发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》(下称《管理办法》),其主要特点之一就是"以法律的形式规定,与国有土地类似,要将农村集体土地按照'同地、同价、同权'这一原则纳入统一的建设用地市场"(周其仁,2005)。成渝统筹城乡综合配套改革试验区正在进行的试点工作,也为统一建设用地市场构建的研究积累了经验。 十七届三中全会通过的《决定》给割裂的城乡建设用地市场走向统一在政策方向上提供了一定空间。它指明了割裂的建设用地市场将来发展方向,即:其必将山割裂走向统一。国务院总理温家宝于2010年4月28 日主持开国务院常务会议确定,深化土地管理,建立城乡统--的建设用地市场,将是2010年的置点改革任务之一。在这一环境之下,中国城乡统一建设用地市场的构建亟需更深-歩的理论研究,以为国家统一城乡建设用地市场的构建提供必要的理论站础和指导。

3建设用地市场现状及问题分析 3.1建设用地市场概况 由前所述可知,我国建设用地市场主要由国有建设用地市场和农村集体建设用地市场构成。前者的运行比较规范和成熟,而后者只是隐性存在。虽然自1999年起国家严格禁止农村集体建设用地使用权流转,但私下流转集体建设用地使用权的现象时有发生。'农村集体建设用地市场的运行也是在"地下""私下"流转、自发无序。下面笔者将对这两类市场现状概况作简要说明。 1. 国有建设用地市场概况 目前国有建设用地市场由三级市场构成:土地使用权出让市场、土地使用权转让市场及土地使用者间进行的土地使用权转让市场。这三个市场也分别被称为一级、二级和三级市场。前面所述的转让包括转让、出租或抵押。我国国有建设用地市场的运行比较规范和成熟,其具体架构详见下图。 2. 农村集体建设用地市场概况 由于我国国情的特殊性,我国长期以来所采取和使用的建设用地使用制度一直是城乡区别对待,简言之即"城乡有别",这一制度对我国集体建设用地限制很多,使得我国集体建设用地的流转面临许多障碍,真可谓困难重重，加上现行法律法规在集体建设用地方面缺乏规定,有的法律甚至还对集体建设用地的各种流转进行限制,这就导致了我国农村集体建设用地长期以来就在隐形市场中"自发无序"的流转局面。集体建设用地市场引发了一系列问题:流转产生的纠纷极易引起社会不稳定;"寻租"行为大大侵害了集体或农民的利益等等。集体建设用地不能"合理合法"地进入土地市场中,用市场的手段对其进行市场化配置,出现上述问题也就可想而知。如果上述问题在个别地方出现还算是一个比较小的零星个案的话,那么我国目前出现的有一定组织、有一定规模的多形式的流转现状就不容我们小觑。通过以上资料内容的阐述我们可以看出,我国当前的农村集体建设用地市场自发无序、遍隐性运转存在。' 3.2建设用地市场现状分析 我国目前建设用地要素市场还很不完善:由于我国相应的土地制度及增减挂钩试点的存在,我国建设用地市场现状主要表现在以下两个方面。其中，我国的土地制度关于土地征收这一块的规定,造成了国有建设用地和集体建设用地在产权地位上的不平等,即前者凌驾于后者之上,集体建设用地不能进入土地市场进行配置,城乡之间缺乏有机联系,所呈现给我们的现状就是一个割裂的城乡建设用地市场。从另一个方而来看,我前实行的城乡建设用地增减挂钩试点,其实质是为了增加城镇建设用地的供应,然而却导致农村集体建设用地不能进入建设用地市场,这就从另一个层面造成国有建设用地和集体建设用地无法享有平等的权益。建设用地市场的割裂态势更是彰显无遗。 二元分割或者说割裂的城乡建设用地市场引发了市场失灵, 主要农现在:国家垄断土地一级市场造成社会福利净损失;集体土地所有者缺位导致寻租现象普遍存在;缺乏统一的建设用地市场导致信息不对称等等。 与城镇国有土地市场化配置程度不断提高相比,农村集体建设用地市场受到诸多限制;城镇国有土地价格日益显化,而农民却长期无法分享这一显化所带来的积极成果。这就造成许多问题的存在,进而导致正常的用地市场秩序受到破坏,而且建设用地供应总量也很难有效控制。'同时分割状态的城乡建设用地市场削弱了农民的社会福利水平、造成了城郊土地出产率的降低、降低了农村公共品的供给,给我国新农村建设及城乡统筹发展都造成了不利影响。 3. 2.1割裂的建设用地市场的特点 我国目前的建设用地市场呈现割裂的态势:作为比较完善成熟的国有建设用地市场,其各方面发展都比较规范,土地能够完全自由地进出土地市场,并通过市场的手段进行配置;而另一方作为欠发展和规范、或者说"灰色""隐形"的农村集体建设用地市场秩序则比较混乱,由于缺乏相关法律法规以及政策上的规定,农村集体建设用地不能合理合法地进入土地市场进行市场化配置。这就是我国现有割裂的建设用地市场所呈现出的态势。 与发展规范完善的国有建设用地市场形成鲜明对比的是,"灰色"的农村集体建设用地市场目前呈现出流转现象普遍、流转形式和主体多元化、且经济越发达流转越普遍的特征。二者共同构成了我国当前割裂的建设用地市场的局面。特别是在"灰色"的农村集体建设用地市场中,如上文所述,我国目前出现的有一定组织、有一定规模的多形式的流转现状就不容我们小觑,集体建设用地流转形式及主体的多元化给整个建设用地市场的运行带来许多问题。由于集体土地所有者缺位而引发了许多寻租行为的发生。割裂的建设用地市场所存在的信息不对称影响着建设用地市场中土地资源的优化配置。因此,无论是从国家的政策导向还是各地试点的探索来看,积极努力构建城乡统一的建设用地市场是目前的当务之急。割裂的建设用地市场由割裂走向统一是我国城乡建设用地市场发展的必然趋势。 在割裂的建设用地市场中,农村集体建设用地的价值无法通过市场化的交易得以显现,法律法规等各方面的规定使得国有建设用地和集体建设用地只能够分别在城镇和农村两个市场中流转,割裂的建设用地市场资源配置效率较低。当前集体建设用地市场缺乏相应的中介服务体系,进而导致建设用地流转交易成本提高,维体建设用地的价值很难得以体现。这一系列现象就构成前割裂的建设用地市场所存在的特点。 3.3建设用地市场现存问题分析 3. 3.1建设用地市场所存在问题矛盾的主要表现 我国目前建设用地市场呈割裂的态势,与国有建设用地市场这一板块规范的运行形成鲜明相比的是,农村集体建设用地市场暴露着种种问题和弊端。因而在这一块我们重点研究农村集体建设用地市场暴露的问题。由于缺乏相关法律法规的支撑,集体建设用地使用权的流转引发一系列问题,概括起来主要包括以下几个方面。 1. 建设用地的供给主体混乱,客体本身范围狭窄 由于我国相关法律法规的规定,农村集体建设用地只有从集体所有转为国有后才能进入市场,这就导致了建设用地必须局限于"权属转性"这一条出路,否则就不能够成为交易客体进入土地市场。关于这一点我们从成都和重庆农村集体建设用地市场的一些相关资料中可以看到。这一限制造成了建设用地交易客体范围十分狭窄,大量的农村集体建设用地不能真正盘活,对我经济的发展特别是城市化工业化造成很大影响。建设用地市场主体作为市场的主要构成部分主要包括买方、卖方和中介。目前农村建设用地市场交易过程中,供给主体即卖方的确认和规范存在很多困难。供给主体有的是村集体组织,有的是农民个人,还有的是其它一些机构等等,可调是局面十分混乱。交易供给主体的不明确导致土地供给权也很混乱和模糊,处于经济利益的需求,上述各类主体竞相争夺这项权利,这给我国农村建设用地市场交易的探索带来了障碍,使市场交易行为长时间范围内很难达到规范。 2. 建设用地价值难以估计,地价不能市场化显现 由于我国特有的国情,土地市场发展未能像资本主义发达围家那样成熟,因而也就没有成熟土地市场中所具有的那些机构,如:土地评佔机构、土地融资服务及保险服务等中介机构。正是由于诸如此类中介机构的缺乏,ftW农村土地流转吋,土地的定价评级丄作无法丌展,这就造成集体I:地缺乏科'';^:根抓-的价格标准体系,在交交易很难获得相应的价格f,'f4i、2。这就致使I:地在流转过程中其价僚很难估计,其价格<3^11>很难通过市场配^达到?个介的标准,土地的真实价位很难通过市场化.现。加之我[tf k地确权1:作的不到位,土地价格也很难得到相关部门的有效监督。 3. 缺乏统一的交易平台及法律保障,土地流转秩序混乱 我国目前在重庆市和成都市开展的土地产权交易平台试点工作,基本上都还处于一种探索阶段。处于探索阶段的市场交易平台呈现出各方面条件还都不健全、设施不完善、交易的程序条件不统一等一系列问题。自然目前这种探索性的土地交易平台功能很难得到发挥,土地交易量也就比较少。成都目前主要存在两类交易平台:一是统一的农村产权交易所;二是建立在现存国有土地产权交易场所基础上的农村产权交易平台。'按照目前现有的法律规定,集体土地只有先通过征用转换为国有土地之后才能进入市场配置,集体建设用地不能直接不经征用就入市流转。为了避开法律的管制,许多地方都采取一些规避法律的行为来进行集体建设用地的流转:如有的打着出租、联营的名义,其实质却进行土地使用权的转让等行为,这就形