关于银监会下发支持发展农村资金互助社政策分析

关于银监会下发支持发展农村资金互助社政策分析

[摘要]国家支持鼓励发展农村资金互助社的政策承认了农村民间合作金融组织的合法地位，为农民日常生产生活资金紧缺的解决起到了关键输血作用，促进了农村民间金融市场的创新和发展。但是在试点实施过程中出现的监管缺位和运作不规范问题亟需通过制度约束和乡土信用重建来解决和完善。

[关键词]资金互助社 乡土信用 监管

中图分类号:df413.8; f325.12 文献标识码:a 文章编号:1009-914x(2013)07-0179-02

一．政策形成的背景分析

在社会主义新农村建设的热潮中，面向三农的资金需求旺盛，农村成了民间借贷最活跃的土壤。在当今正规金融不能满足多元化融资需求体制下，民间借贷市场因为手续简便，交易速度快，准入门槛低，在许多地区的发展呈生生不息之势，在一定程度上解决了部分社会融资需求，增强了部分产业的自我调整和适应能力。如何规范监管农村民间金融互助合作组织的运行，建立完善的内部机制，使其从“地下”走到“地上”，最大程度地发挥对农村生产活动的“输血”功能，成了政府决策政策问题的焦点。

温州金融试点改革轰轰烈烈拉开序幕，国家在民间金融总体改革做出了高屋建瓴的顶层设计，并从众多备选方案中筛选出最佳政策方案。4月初，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励和引导民间资本进入银行业，加强对民间投资的融资支

持。5月26日，中国银监会官方网站发布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》(以下简称：《实施意见》)。在《实施意见》中，比较引人关注的是对设立农村金融互助组织的鼓励和引导。意见明确指出，支持农民、农村小企业作为农村资金互助社社员，发起设立或参与农村资金互助社增资扩股，加强对农村资金互助社在财政上的支持。从此，以“合作性”、“农性”、“区域性”为显著特点农民资金互助金融组织从战战兢兢蜷缩在法律政策和民间行为中的夹层里理直气壮地写进国家文件的白纸黑字中，并在全国进行推广。

二．政策目标与难点

早在上个世纪九十年代，中国农村金融体制改革快速推进，逐渐构建以农业银行、农业发展银行和农村信用社为轴心的农村正规金融组织体系。但是，农业银行在商业化的推动下，距离农村和农民越来越远；农业发展银行业务多样化严重不足，根本不能对接农户和农村微小型企业提供信贷服务；农村信用社自身面临一系列问题，其结果是农村地区真正来自正规金融机构的金融供给十分有限，大量量少数多的信贷需求得不到满足。所以此项金融改革的政策目标很明确：即通过国家政策力量和制度保障，鼓励民间金融创新，扶持发展能够适合农村实情、扎根农业土壤、保障农民利益的金融组织，弥补农村金融资源配置性缺陷，遏制农村高贷，规范民间借贷行为，满足农民对小额农业生产贷款或紧急事项的贷款需求。

在讨论此项农村金融改革政策出台之前，决策者必然在反复斟酌两个难题：一是如何鉴别农村金融环境与城市金融环境的差异性，建立一个农村社会结构、乡土人情与现代金融信用精神相契合的金融合作组织；在农村地区，社会结构相对比较单一，成员关系较为单纯，熟人社会机制较强。因此在农民抵押物、担保资源稀缺的情况下，如何发挥好农村民间金融组织在亲缘、地缘、血缘的乡土信用是此次金融改革着力思考的重点之一；

第二，如何建立起一套多层次、多样性、多元化的监管体系，控制农村民间金融的风险。在现实物质利益的巨大诱惑下，农村地区各种各样的非法集资案、贪污案、诈骗案屡见不鲜，高息揽储、高利贷、呆坏账、恶性竞争等问题已严重影响到社会金融秩序的稳定和安全。农村民营金融所暴露的这些问题很大程度上往往正是我们金融监管部门长期以来视其为非法活动，不断加以围追堵截的结果。就像在没有公共厕所的闹市区，很难严格禁止“内急”的人们不得随地大小便一样。因此如何在政策层面上允许民间金融活动在资本市场中的生存空间，再积极引导他们按照“游戏规则”进入正规的管理程序，成为此项金融改革后期政策实施关注的重点。

三．政策内容与备选方案

政策制定者通过对国家地方层面战略目标、实施能力的通盘考虑和近年来农民自发金融创新的效果观察，将本次农村金融政策的创新要点定位于鼓励发展一种以成员股权为基础的资金互助组织——农村资金互助社。这种互助组织直接产生于农村经济发展的需

求，由农民自主管理，生命力强。社员参加资金互助合作组织既享有权利，又承担义务，无需抵押和担保或只需要简单的担保，资金成本低，在一定程度上防范了道德风险的发生。农民资金互助合作组织是在血缘、人缘和地缘关系基础上形成的，具有信息对称、交易成本低、借款手续简便、符合农民借款偏好等正规金融机构不可能具有的优势，更适合于满足农民因商业金融难以适应的融资需求。

在这次政策制定过程中决策层就组织形式问题也制订了备选方案，即针对农民资金分散广泛的特点建立以社区为基础的农村资金合作基金会。基金会从本质上并不是金融机构，而是面向社区的单位基金互助组织。由地方农业行政部门为农村合作基金会的主管部门，中国人民银行依法对农村合作基金会的业务活动进行监督，并会同农业行政部门对违反规定办理存贷款业务的行为进行处理。基金会同互助社相比，最大的不同在于内部管理上。绝大多数基金会没有真正的会员和股东，在日常运营过程中，容易发生放任自流，监管滞后，非法集资、高息揽储等行为。因此综合利弊分析，决策层并未把此备选方案作为首选。

四．政策实施效果分析

在国家农村资金互助社试点文件下发后，江苏省盐城市的村镇根据地区实际情况踊跃尝试，互助社发展速度较快，规模范围较大，区域联动效应明显。其截至2012年6月，江苏省盐城市农村资金互助社已发展到125家，遍布2／3的乡镇，共吸收11.43万农户

入社，吸纳互助资金规模已达11．66亿元，投放资金余额9.49亿元，累计投放资金31亿元。但是在实际运营过程中，这些互助社组织异化明显，大户寻租行为泛滥，决策过程不透明；有些互助社以“农民互助”为名实则变相推行搞存贷款赚取利差业务，有些发放对象直接面向一些有重大运营风险的中小企业，有些互助社跨区域发放贷款。这些逐渐偏离合作性金融性质的业务直接导致坏账、呆账的产生，社员的利益受到威胁，所以农民对互助社的信任度偏低。

而这一切问题的产生，都与互助社信任度降低和信任机制弱化有必然的联系。在熟人社会中互助社的发展程度与农民社员间紧密的联系息息相关，但当这保证互助社迅速发展的要因被不断弱化时，我们有理由猜测互助社的组织异化与之有关，质疑信任度恶化对互助社造成的影响远远超出预期。

五．政策建议

当地的农村资金互助社被斥为”山寨银行”“地下钱庄”，而当地的中国人民银行支行和银监会都本着“谁管理，谁处理”的原则对农民的举报不予回应。按照政策法规，农村资金互助社的金融机构地位并不被承认，银监会等也无权对其进行监管，但由此引发的对其外部监管缺失的思考非常值得重视。单纯依赖信息对称所产生的外部约束，即是相对于各成员来说，来自于组织的各项规章制度和其他成员的约束力量根本不能实现对互助社的到位管理。

建议由地方农工办协助管理互助社，负责具体的监管工作，以

更好的发挥农村资金互助社为农村经济发展服务的功能。监管的内容围绕维护农村资金互助社的合作性、互助性、地域性来设置，具体包括市场准入与退出、业务范围、信息披露、民主管理、投诉和举报几个方面。监管原则要以维护农村资金互助社持续稳定健康发展为目标，尽可能减少监管对资金互助社造成的额外成本。

而针对业务运作可能出现的问题，建议建立备付金制度应对特殊情况下的资金兑付需求，农村资金互助社必须预留足额备付金。在贷款中强调遵循既有程序，对大额资金借贷强调集体表决，避免了“熟人社会”可能带来的“人情”资金投放。

参考文献

[1]《中国农村金融调查》.韩俊,2007.

[2]《农村资金互助社的定位与监管》[j].潘军昌.江苏农村经济,2010(10).

[3]《农民资金互助组织优劣势分析》[j].潘城城，张林月合作经济与科技,2010(2).

[4]《农村资金互助社运行机制及其绩效——江苏省步凤镇农村资金互助社案例分析》[j].孔祥智，平时利，毛飞.中国人民大学农业与农村发展学院,山东农业大学学报：社会科学版,2011（4）.

[5]《我国农民资金互助合作组织的可持续发展研究》[j].傅昌銮.中国乡镇企业会计,2011(2).

[6]《扶贫资金监察的进化博弈分析》,余孝军,2010(03).

[7]《安徽省两个农村资金互助社的调查与思考》[j].潘林乡镇

经济2008（09）

[8]《对盐城市农民资金互助合作社的几点思考——阜宁县硕集镇富民资金互助合作社的调查》[j].陆立才农村经济与科技,2009（07）.

[9]《发展农民资金互助合作的几点思考》[j].范玲，朱新山，孙迎联江苏农村经济,2011（11）.

[10]《关于加快农民合作金融组织发展的思考和对策》[j].陈进.中国乡镇企业,2011（07）.

[11]《关于农民资金互助合作组织的分析与思考》[j].张德元，张亚军.调研世界,2007（10）.

[12]《关于农村资金互助社发展现状的调查与分析——以江苏省为例》[j].王真真.华北金融,2010（06）.

[13]《“官办”与“民办”:农民资金互助组织发展模式的比较分析》[j].吴俊.中小企业管理与科技,2010（07）.

[14]《内生于农民专业合作社的资金互助社运行机制分析——基于不同经济发展程度的考察》[j].王建英，陈东平.金融改革,2011（02）.

[15]《内部优化与外部联接:农民资金互助合作社发展核心问题》[j].张海清.金融发展研究,2008（05）.