城镇化的另一个面人口迁徙与中国城镇体系的再造

城镇化的另一个面：人口迁徙与中国城镇体系的再造 发布时间：2014-3-24 信息来源：21世纪网 (一)

虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城市的转移，但这群人却并没有完成对城市的融入，实现所谓的真正的城镇化。于是，中国出现了世界上最大规模的流动人口，他们是之前不完全城镇化所导致的结果之一，他们充满不确定性的生活，随时有可能给这个国家社会管理和城市治理带来不确定性。

受到加拿大《环球邮报》记者桑德斯的影响，在对中国目前正在引发热议的城镇化进行思考的过程中，我们希望能够从人口迁徙的角度来看看中国这一轮城镇化的现实困境和未来的出路。

我们知道，中国中央政府提出新型城镇化战略背景之一是，过去将近30年，随着经济的发展和工业化的推进，中国经历了一个快速的城镇化阶段，但遗憾的是，在这一过程中，虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城市的转移，但这群人却并没有完成对城市的融入，实现所谓的真正的城镇化。于是，中国出现了世界上最大规模的流动人口(现在的统计是2亿多，而且，如果未来城镇化政策得不到改善的话，这群人的规模将变得更大)，他们是之前不完全城镇化所导致的结果之一，他们充满不确定性的生活，随时有可能给这个国家社会管理和城市治理带来不确定性。

这群人的未来走向和归宿，将直接决定中国新一轮城镇化的未来走向和归宿。值得肯定的是，目前，从决策层到学界，从媒体到公众，普遍的共识是，大规模的有点流浪性质的流动人口的出现和存在，是不正常的，也充满不公平性。接下来，必须要改变这一现象，从个体的命运到国家城镇化改革的制度设计。在这一变革共识之下，城镇化的核心是“人的城镇化”则成为更多人的言语共识。

于是，桑德斯给记者的启示是，当我们都能够从人口迁徙的角度来审视和思考这一前所未有的城镇化历程时，或许才真的能够理解“人的城镇化”的重要性。桑德斯在采访了《美国大城市的死与生》的作者雅各布斯以后，萌生了撰写一部记录人口迁徙、尤其是从农村到城市人口迁徙的著作的想法。所以，后来他写出了《落脚城市》(《arrival city》)，在进行这本书内容写作的考察过程中，桑德斯充满了对人本身和社会建设的关注热情，并基于此，建构了自己对落脚城市的发现、叙述和思考的逻辑。最后也就带给了我们在面对一个城市边缘地区的时候，与之前不一样的思考。

对于记者来说，用人口迁徙的视角来发现、讲述我们的城镇化进程时，也获得了不一样的灵感和情感。比如，我们更容易去观察城市土地扩张背后的人的悲喜，更容易想到新的城市诞生过程中人如何融入的问题，还容易思考城镇化背后所蕴藏的人类可能发生和正在发生的社会与政治变革，等等。当人口从农村飞快地涌向城市，从一个城市飞快地涌向另一个城市，从一个国家和地区飞快地涌向另一个国家和地区的时候，带去的绝不仅仅是廉价的劳动力，也绝不仅仅是永远的忍辱负重温顺。相反，如果走进这些个体的世界，你会发现，随着人口奔流的是一个个梦想和对成功的追求。当了解这一点的时候，我们应该用一种怎样的态度来对待这次人口迁徙呢?

(二) 从现在开始，对很多地方而言，从一开始进行自己的城市发展思考时，就应该首先考虑到，这里的人从哪里来，到哪里去。如果没有充分的人口在跨区域的迁徙的意识，那将面临更多的城市发展困惑。

在过去的一段时间内，虽然记者费了不少功夫试图搜集更多的从人口迁徙的角度对中国城镇化进行分析的文章和资料，但收获并不是太多。后来遇到中国人民大学人口资源环境学研究室主任张耀军，最近这几年，他从人口的角度结合地理学分析工具，对中国的城镇体系与人口合理分布问题进行了研究。

这是一个很有价值的研究路径，因为，当我们还更多地争论某个城市对外来人口的包容性的时候，对很多城市的发展而言，已经开始面临自己规划好的城市新区，甚至已经修建好的房子没有人来生活的问题。也就是说，从现在开始，对很多地方而言，从一开始进行自己的城市发展思考时，就应该首先考虑到，这里的人从哪里来，到哪里去。如果没有充分的人口在跨区域的迁徙的意识，那将面临更多的城市发展困惑。

当然，在我们对其访问中，张耀军所提供的一些研究结论，有的可能会得到普遍的共识，比如，过去通过大规模“圈地”，我国城镇在空间上实现了“摊饼式”的快速扩张，但人口的城镇化却非常滞后。进而产生了大量的流动人口。这不仅与我们的城镇化目标不一致，而且，很有可能影响社会的和谐稳定。

但有的可能会引发不同的争论。比如，按照其测算，京津冀地区的人口规模可能已经超过承载能力，进一步地引进外来人口的转移或将不太合理，亟需推进区域内的人口合理流动。这不但会引发部分经济学者的质疑，可能也很难得到未来发展现实的验证。

关于中国城镇化的争论还在进行中，我们也希望通过不同观点的刊发来推动相关的讨论在理性、多元、负责任的道路展开。这次对张耀军先生的采访，将是我们从人口迁徙和社会建设的角度关注中国城镇化进程的又一次尝试，其背后是对“人的城镇化”的持续关注。

《21世纪》：中国新型城镇化提出的背景之一是，之前虽然中国经历了一个快速的城镇化的过程，但也被批评为土地的城镇化快于人的城镇化。这一问题到底有多严重? 张耀军：我所掌握的数据显示，1990-2008年，中国城镇建设用地由1.3万平方公里扩大到近3.6万平方公里。城镇用地规模弹性系数(城镇用地增长率/城镇人口增长率，或人口城镇化土地节约度)从1986年的2.13增加到1991年的2.28;1995～2004年，中国城市用地规模增长弹性系数平均为1.78，其中2002年城市用地规模增长弹性系数最高达到2.89，已大大高于1.12的合理水平。

由此我们说，过去通过大规模“圈地”，我国城镇在空间上实现了“摊饼式”的快速扩张，但人口的城镇化却非常滞后。这样一来，就产生了大量的流动人口：第六次人口普查结果表明，我国流动人口数量已达到2.61亿人，占全社会劳动力总量的约1/3。

在我们的研究看来，今后城镇化发展过程中，人口流动将呈现三种态势：一是流动人口规模还将继续增加。如果我国人口流动迁移政策没有大的变化，预计到2050年流动人口规模可达3.5亿人左右，绝大多数流动人口的流入地无疑是城镇地区。二是流动人口的分布逐步从以东部沿海城镇带为中心，转为以内陆城镇群为中轴，以西部中心城镇为集聚点的三重人口流动分布格局。三是人口流动由生存型向发展型转变。流动人口逐步年轻化，受教育程度增高，在流入地长期居住倾向明显，对生存与发展权利的诉求也将愈加强烈。

这些态势决定了城镇区域必须要相应地吸纳一定数量的流入人口，否则不仅城镇地区不可能健康发展，全社会的稳定也将受到影响。

之所以有这样的判断，是因为大家对城镇化的共识之一是，城镇化既包括城镇空间的扩展，城镇基础设施的改善，也包括城镇人口的相应增加及人们对城市文明成果的分享。

城镇空间的扩展和城镇人口规模保持一致性是和谐健康城镇化的基础。但是，刚才的数据也让我们看到，自上世纪九十年代以来，我国城镇建设用地迅速增加，城市建成区面积快速增长，城镇空间扩展速度远远高于人口的增长速度，这种城镇空间扩展与人口数量增长失衡的城镇化与一个人的发展只注重身体外形而忽视气质内涵无异，是不完全的城镇化，其后果是城镇化的发展对人口的合理吸纳及分布没有起到应有的作用。

而且，不完全的城镇化道路还导致农村人口不能分享工业化和城镇化发展的成果，二元经济结构难以改变，收入差距无法缩小，这与国家提出的和谐的城镇化目标相悖，影响全社会和谐稳定。

《21世纪》：其实，从全球的既有经验来看，人口流动并不可怕，而且，适当规模的人口流动其实对提高发展效率和质量是有好处的，是人力资源跨地区的配置。也就是说，流动人口并不带来社会危机。 张耀军：是的，流动人口是未来城镇化发展的主力军之一，并且他们中大多数有进城落户的强烈愿望。但是，目前他们在城市微薄的收入，不完善的社会保险及与城镇儿童比较起来不平等的子女教育机会等现状决定了他们很难融入城市并成为城市居民。

据国家人口计生委流动人口服务管理司2009年在北京、上海等五个大城市调查，流动人口劳动力月平均收入为2143元，其中有一半的流动人口不到1700元，约1/10的流动人口低于1000元。社会保险不完善，只有30.0%的人有工伤保险，48.7%的人有医疗保险和22.7%的人有养老保险，失业保险、生育保险及住房公积金分别只有6.5%、3.2%和2.6%。

以上这些情况，如果在中小城市，情况更加严重。在流动儿童受教育方面，只有69.0%的适龄儿童在公立学校就读，且初中适龄流动儿童在城市接受教育更加困难，由于高中政策户籍制度的限制，在城市接受高中教育的流动儿童更是凤毛麟角。

2. 应降低农民进入城镇的门槛 《21世纪》：大量的流动人口的出现和无法融入所在城市，目前来看，还主要集中在一些大城市。我之前的采访过程中，遇到情况之一是，很多中小城市在进行城市发展规划中发现，人口不足成了城市发展的短板，让城市决策者苦恼不已。

张耀军：这就是我要说的我国的城镇体系的问题。合理的城镇体系不仅能促进经济的发展，而且也能促进人口在空间的合理分布。所谓合理的城镇体系，是指大中小城市(镇)协调发展。

目前我国的城镇体系不合理，主要体现在直辖市和省级城市人口规模巨大难以调控，交通、学校、医疗等基础设施超载，环境污染严重等大城市病;而中小城市由于基础设施落后对人口集聚的吸引力不足，规模效益低下。

从区域经济发展水平方面看，我国二元结构明显，从城镇体系方面看，目前我国城镇体系二元结构同样突出，表现在省级以上大城市人口规模过大，而中小城市(镇)人气不足。

大城市近年来流动人口的规模较大，以北京和上海两个城市为例，根据“六普”结果，2010年北京市总人口数量已经达1961万人，其中，居住半年以上的流动人口数量突破为704万，约占总人口数的35.9%;上海市总人口数量2220万人，其中居住半年以上的流动人口数量突破为829.8万，约占总人口数的37.34%。如果将居住半年以下的流动人口也计算在内，则流动人口所占总人口的比例将更大。