我国财政政策设计中的问题研究(一)

我国财政政策设计中的问题研究(一)
摘要：我国财政政策设计上存在一些问题：由于未将满足经济发展和
经济稳定的政府支出分开，结果造成财政政策力度难以衡量；由于政
策目标定为经济增长，结果造成政策未能有效的通过经济目标的实现，
推动社会总目标的实现；由于政策目标设定不合理，结果造成政策效
应持续性差，经济增长对政策产生强烈的依赖性。
关键词：财政政策；政策设计；政策力度；政策目标；政策效应
我国的财政政策在支撑经济增长方面应该说起了很大的作用，但是如
果我们对其进行一番全面审视的话，也还是会发现一些问题的存在。
我国是一个人口众多的发展中国家，这种国情决定了我们在财政政策
设计时，特别注意三个问题：政策的力度、目标、效应。然而由于缺
乏这方面的研究，我国财政政策设计未能与国情很好的结合，致使财
政政策存在一些先天不足。
一、财政政策力度难衡量
财政政策是通过调整税收和支出两个手段来实现经济稳定的，由于这
两个手段都可量化，财政政策的实施也就存在一个力度大小的问题。
政策力度衡量是一个非常重要的问题，因为政策力度大小只有同经济
不稳定程度相适应，才能取得较好的政策效应。目前我国正处在经济
发展过程之中，财政政策力度的衡量同发达国家不同，这主要表现在
财政支出方面。
在发达国家，政策力度衡量很简单，如果政府支出越多一般就可理解
政策力度越大，然而在发展中国家情况则不然。实行积极财政政策当
然要增加支出，但不能说政府增加支出就是实行积极财政政策。按罗
斯托的观点：一个国家在其经济发展过程中社会对公共品需求非常大。
由此决定了政府出于经济发展考虑，需要提供大量公共品，如道路、
教育、环境卫生、法律秩序等。社会对公共品的巨大需求会导致政府
支出逐年增加，包括绝对支出和相对支出，而这些与经济稳定无关的
财政支出增加，不能视作财政政策的实施。
我国目前正处在经济发展之中，社会对公共品的需要非常大，这会导
致政府支出年年增加，但我们不能简单的将政府支出的增加全部视作
稳定经济的需要，并理解为财政政策的实施，否则就会影响对财政政
策力度的衡量。为了准确衡量政策力度，我们一定要将政府为了经济
发展而计划增加的支出和为了经济稳定而相机抉择增加的支出分开来，
不能单纯根据政府支出的多少来衡量政策力度的大小。同样，我们也
不能单纯根据国债发行规模的大小来衡量政策力度大小。
经济不稳定出现衰退时政府收入就会下降，运用财政政策稳定经济就
只能采用债务融资，所以自1997以来我国国债发行年年增加，但是我
们也不能简单根据发债规模来判断政策力度大小。稳定经济实行财政
政策当然要增加国债发行，但发债增加并非完全为了稳定经济，如前
所述，政府为了满足社会对公共品的需要也会增加国债发行。另外为
了满足央行公开市场业务的需要，以及非金融企业和居民对无风险资
产的需要，也要大量发行国债。因此我们不能单纯根据发债规模大小
来衡量财政政策力度大小。
那么如何才能准确衡量我国财政政策力度呢？一个简单可行的方法就
是在财政政策设计时，对政府预算帐户采取分类核算，以便将稳定经
济的支出和发债与其它的支出和发债区别开来。具体做法就是将政府
帐户分为三类———经常帐户、投资帐户和稳定帐户。经常帐户包括经
常性支出（包括国债利息支出）和除政府借债之外的经常性收入，它
表明了政府在日常业务方面的责任，遵循个人和企业的理财原则即收
支相等原则。投资帐户表明政府的非经常性支出，主要为满足经济发
展的公共品投资支出，这种支出可通过发债来满足，其债务偿还和公
共品运营及维护成本归属于经常性成本。稳定帐户表明政府纯粹为履
行稳定经济职能而设立，无论是经济处于衰退还是通胀状态，在稳定
帐户中政府根据经济不稳定状态，分别机动的选择预算平衡、盈余或
赤字。如此当经济不稳定时，人们很容易根据稳定帐户中支出的变化，
清楚的看出财政政策力度的大小，因为这些支出完全是为了对抗经济
不稳定，支出的多少自然也就反映了政策力度大小。不仅如此，政府
预算分为三大帐户还可明确政府的三种不同责任，更为重要的是，还
可看出稳定帐户中任何预算状态，无论是平衡与否都无所谓好坏，不
必因采取财政政策出现赤字而担心，因为实际上经济稳定和预算平衡
两者不可能同时达到。
二、财政政策目标欠合理
财政政策的直接目的是稳定经济，这种稳定状态常用四个经济目标来
描述，即：充分就业、物价稳定、持续增长、国际收支平衡。然而财
政政策的最终目的还是促进社会进步和发展，这可用社会总目标———
自由、公正、安定和富裕的实现来说明。由于社会目标的实现相当程
度上要依赖于经济目标的实现，并且在一种政策工具只能实现一个目
标的情况下，经济目标的选择就非常重要，但政府在设计政策目标时，
需要认识到经济目标的从属性和工具性。例如财政政策目标设计为充
分就业，则有利于社会安定、公正和经济持续增长，而政策目标如果
设计为经济增长，则仅在短期可较快促进经济增长。
在我国，政府的积极财政政策目标设计为经济增长，据此单纯从经济
增长这个目标考虑，可以说财政政策的直接目的是达到了。自1997年
以来，政府通过积极财政政策实施，在1998至2004的连续七年中，
GDP增长分别为7.8%，7.1%，8.8%，7.3%，8.0%，9.3%，9.2%，有效
的将GDP增长保持在7%以上。然而我们也应该看到，随着经济增长社
会财富的增加，社会并未向安定、公正的目标趋进，如社会治安形式
严峻、收入分配悬殊、因贫困、疾病、失业而自杀的人数激增，财政
政策的最终目的并未达到。因此为了更好的实现社会总目标，财政政
策稳定经济的目标应调整。
政府在设计经济目标时，一定要选择一个更能促进社会总目标的经济
目标。就目前我国情况而言，政府在设计财政政策目标时一定要考虑
人口众多、社会失业率高和收入分配悬殊的现实状况，选择一个最能
实现社会总目标的经济目标。根据当前我国实际情况，经济目标中最
重要的和对社会总目标影响最大的是充分就业。
从经济稳定目标来说，虽说经济稳定是用四个目标来描述的，但真正
决定经济稳定的只有充分就业和物价稳定两个目标，也就是说只有这
两个目标才是经济稳定的可调整目标，在一个政策工具只能实现一个
目标的条件下，具体是用财政政策刺激就业，用货币政策保持物价稳
定。而经济增长和国际收支平衡并非稳定经济的可调整目标，前者是
一个独立的目标，后者是一个中间目标，政策不能通过调整独立目标
和中间目标来实现经济稳定。即使就增长和就业这两个目标而言，就
业也比经济增长重要，就业率提高会使经济向潜在产出（也就是充分
就业产出）靠拢，相反，产出增加不一定带来就业相应的增加，在产
出增加所引起的就业增加这个过程中存在着严重的损耗，效果并非“奥
肯定理”所言，这也可从我国就业产出和就业的关系变化中得到证明。
20世纪80年代，我国的就业弹性为0.308，而到2000年该指标却下降
到0.139，产出增加所引起的就业增加越来越少。不仅如此，仅就目前
失业和经济增长两者反映的问题看，前者也远大于后者。在1998至
2004的七年中，我国失业率分别为6.0%，7.0%，8.0%，9.5%，11%，
11.3%，11.5%，失业率逐年上升，这是一个非常严重的经济不稳定状
态，而经济增长只要保持在5%以上已属较高，远不足为优。
从社会总目标来看，就业率提高更有利于社会的安定和公平目标的实
现，而依赖政策支撑的经济增长仅在短期有利于代表财富的GDP的增
加，长期并非如此。因此，在我国目前人口众多、失业率高和收入分
配悬殊的情况下，政府在设计经济稳定目标时，无论是从社会总目标
还是从经济稳定目标自身考虑，都要特别重视就业率这个经济稳定目
标，如此，经济才能稳定，社会才能安定。