法国当代传媒体制与表达自由理念探析

[收稿日期]2003-05-12[作者简介]1.吴飞(1964-),男,安徽安庆人,浙江大学人文学院新闻研究所副教授,主要从事新闻传播理论及新闻实务等研究;2.姚颖(1980-),女,浙江建德人,浙江大学人文学院新闻研究所硕士研究生,主要研究方向为新闻业务。¹早在1789年7月9日国民议会宣布更名为制宪议会,就有代表提出要在宪法之前加一个宣言,以说明制订宪法所应遵循的基本原则。但这一建议因7月间巴黎和各地的革命而搁置下来。8月12日起,又回头讨论宣言问题。8月26日,制宪议会正式通过5人权和公民权宣言6(简称5人权宣言6)。5人权宣言6深受18世纪自然权论和启蒙学说的影响,一定程度上也以美国的5独立宣言6为范本。

法国当代传媒体制与表达自由理念探析吴 飞,姚 颖(浙江大学新闻与传播学系,浙江杭州310028)

[摘 要]1881年法国正式颁布5出版自由法6,从此,法国的传媒业获得了较大的自由。但法国媒体与政府的关系却一直相当密切:一方面,政府控制着电子传播的经营权;另一方面,政府又对报刊业实行财政支持。在西方发达的资本主义国家中,法国的文化、政治体制和社会理论都有着显著的特点,与此相适应,法国新闻媒体的体制以及他们对于表达自由的理解似乎也与英美有较大的差异。法国对于新闻出版权利、义务与责任等关系的协调与处理,很容易为中国人所理解和接受。他们注重媒体的自由与权利,但是,也强调媒体的社会责任。近几年来,法国政府逐渐放松对传媒业的控制,私有化的进程在进一步加快,这必然会带来一些新的思索。[关键词]法国;表达自由;权利;义务[中图分类号]G219 [文献标志码]A [文章编号]1008-942X(2004)01-0117-08

法国于1789年制定的5人权宣言6¹第10条规定:/任何人都可以发表自己的意见)))即使是宗教上的意见)))而不受打击,只要他的言论不扰乱法定的公共秩序。0第11条则进一步规定:/思想和见解的自由是人类最宝贵的权利之一;因此,除非根据法律决定的情形而必须为这项自由的滥用负责,每个公民都有言论、著述和出版的自由。0这两个条文都以法律的形式确定了公民的表达自由权利。不过历史表明,该宣言并未在法国获得长久的实施,百年的动荡政局严重地影响了法国公民的表达自由权。直到1881年7月29日5出版自由法6的出台,法国对新闻出版与言论表达的严密控制才告结束。该法第五条规定:一切报纸或期刊,,无须获得预先许可,也不必缴纳保证金,均可发行。该法还规定,公民有权建立出版社、经营出版事业和新闻事业,有权从事新闻出版活动,自由地从事记者职业;出版诉讼不再由刑事法庭审理,而由陪审团组成的民事法庭审理。

一、当代法国传媒政策与表达自由理念1944年夏至1945年初,随着法国本土的解放,法国政府通过一系列法令对报刊体制和结构进行了重大调整和变革。禁止各种附逆报刊,并将其财产收归国有,同时,对新报刊的创办、旧报刊的复刊以及报纸的职能做了具体的规定。在这一新的环境下,大批新报刊应运而生,其中多数为原/抵抗运

第34卷第1期2004年1月浙江大学学报(人文社会科学版)

JournalofZhejiangUniversity(HumanitiesandSocialSciences)Vol.34,No.1Jan.2004动0刊物以及由各左翼政党扶植的机关报。法共广泛地控制了第四权力[1](p.562)。从这一历史背景看,现今的法国报刊绝大多数同19世纪和20世纪初创办的报刊没有任何渊源关系[2]。抵抗运动的主导思想之一是对新闻工具实行控制,这一点左翼同样做到了。他们不愿报刊和广播再为资本家集团所控制,因而,对电台实行了垄断,私人不准设立电台,由国营的法国新闻社向各报社提供消息,新闻部供应纸张。国家资助它自己的报刊,即三党联合政府的报刊[1](pp.566-567)。自1958年始,在法国出现了一个新的机构)))宪法委员会,它享有在某些条件下对法律进行审查的专属管辖权。宪法委员会涉及言论自由的决议可归纳为如下几种:根据1789年宣言第11条的表述,思想与信息的交流是一种基本自由。这样,根据规定议会立法权限的宪法第34条,议会(而非行政部门)拥有宣布与这种自由之行使的基本保障有关的规定的专属管辖权。在行使其职权时,议会不能凌越那些被认为必要的东西)))这是对必要与适当原则的一次重要肯定。因此,凡是与国家对广播业的垄断以及对政府或独立的官方机构允许设立的私营广播公司的核准有关的裁决,都不得不考虑通讯自由、技术限制和三种宪法性的目标:公共秩序的需要、对他人自由的尊重,以及对宪法委员会称之为/多元主义0的维护,后者充分注意到了广播在这方面的特殊性质[3]

(p.67)。此后,对所有的电子传媒实行国有化,并在法兰西第四共和国宪法的序言里重申:/凡具有和获得国家公共服务性质的财产和企业,,应变成为集体所有0[4](p.273)。法兰西第五共和国宪法继承了法兰西第四共和国宪法的相关规定,肯定了具有获得国家公共服务性质的财产和企业应国有化的主张,继续坚持/出版给予自由,视听为国家垄断0的政策。因此,很长一段时间内,法国广播电视领域完全是由政府垄断经营的,如法国电视二台、法国电视三台、法国电视五台、法国电视六台,以及法兰西广播电台及下属的5个节目台,它们的财源除了部分来自广告费和出售节目所得的部分收入外,主要靠国家的财政拨款,节目也是由政府有关部门安排的。1978年,内阁加强了电台与电视台领域的国家控制,并规定,凡破坏垄断的广播电台的操作者将构成犯罪。这一规定受到宪政院的支持。在20世纪80年代初期之前,法国媒体市场的总体特点是国家垄断,没有竞争,不关心对私有企业的资助[5](p.27)。采取这一政策的结果是传媒业在财政上对国家的依赖越来越强,政府、政党和各种利益集团对于媒介的控制也越来越强。这一状况引起了一些人的担心,他们认为这损害了法国新闻出版界的自由和独立运作。加上20世纪60年代至70年代以来,新传播技术的发展导致媒介形态的多元化和国际化,频道容量大幅增加,订阅服务和付费收看的有线广播电视服务逐步取代公共体制的普遍服务,使公共广播电视机构遇到了前所未有的危机。同时,这一危机还体现在公共服务广播电视体制得以生存的政治支持越来越少。现在,法国政府倾向于支持商业广播电视所代表的民族产业和国家的经济利益,而让公共广播电视自谋生路。国家与传媒的关系发生巨大的变化:国家逐渐退出对传媒产业的垄断控制,并逐步形成了双轨制。1981年,社会党在/为法国提出的110条建议0中,强调要给予新闻出版界更大的自由权,并使之多样化。在广播电台和电视台中实行权力下放,国家保证国有的法新社的独立自由性,允许建立私人地方电台,取消一切新闻检查,包括兵营和监狱的新闻检查,制定条例以保证记者和报纸的独立性。社会党执政后立即兑现这些许诺:1981年,通过宪法允许地方建立私人广播电台;1982年,颁布法令放弃国家对视听的垄断,保证出版的多样化、透明度,保证记者的地位和采访自由,从此,法国广播电视事业不再由国家垄断。比起英国,这样的改变似乎来得太晚,但总算打破了公共电视与政府间密不可分的关系。1984年,一部新闻方面的法律又由议会通过。这项法律要求报纸和新闻公司公开所有权的某些信息,并采取措施来限制经济集中。该法限制了报社所有权的规模,并建立报社委员会的监督机构。1984年10月10日至11日,宪法委员会作出了如下里程碑式的决议:

118浙江大学学报(人文社会科学版)第34卷首先,在1984年的/新闻法决定0(84-181DC)中,宪法委员会驳回了基于新闻自由的挑战,判决所有权结构的公布要求并不侵犯新闻自由,相反,这些信息对新闻自由权的有效行使很有帮助。通过让公众了解新闻公司真正业主(dirgeants)的身份、同它们有关的经济业务及相关的经济利益,可以使读者们能够在报刊之间进行自由取舍。公众由此可以对新闻界提供的消息有充分的了解。宪法委员会的裁决在此处提出了两项原则:第一,在有关新闻领域的事务中,政党并不享有优越于普通公民的权利;第二,在适用这部新法规时,必须特别注意不要妨碍宪法第4条所保护的政党活动[4](p.68)。其次,在有关该法规在限制新闻界经济集中、维护多元化的安排时,宪法委员会强调立法只有两种合法目的:便利言论自由权之行使,并使之与其他宪法性规则或原则相协调。宪法委员会宣布要保护报业的/多元主义0,也即要防止过度的经济集中,并将此作为一项宪法目标:/这个目标就是:读者,作为1789年宣言第11条宣告的言论自由之受益者之一,应当处在可以不受任何出自私人利益或来自政府之干扰而进行自由选择的地位上,而且,这不能被弄成一种商业事务。0[4](p.69)

1984年的那部法律把任何一家报纸所能控制的总发行量限制在全国报纸总发行量的15%以下。宪法委员会对这种限制作了缩小解释,使之仅适用于那些通过兼并和合营来获得增长的发行量,而不适用于在市场竞争中成功地实现的发行量。宪法委员会还宣布,这部法律只适用于将来获得的发行量。宪法委员会要求报社有足够大型的编辑队伍,并保证新闻记者的活动自由和作品发表的/观念自主权0。宪法委员会指出:/鉴于处理政治和普遍信息之报纸的多元化本身属于宪政价值目标,且在事实上,如果这些报纸所针对的公众不能接触足够数量的不同内容和特征之刊物,那么,1789年5人权宣言6第11章所保障的思想和见解的自由交流就将无效。所需实现的实际目标是:由于对

1789年宣言第11章宣布的自由而言,读者是其主要对象,因此,后者应能行使自由选择,而不被私人利益或公共权力取代其自身决定,且不能使之成为市场所决定的事务。0[6](pp.99-100)

1986年,保守党上台后,希拉克(Chirac)内阁寻求修正1984年的法律,以减少社会党在1984年对新闻机构的调整,并试图中止对一些庞大报社帝国的指控。但由于受到社会党有力的挑战而作罢。1985年底,社会党在离任前已经开始允许开办私人电视台,但希拉克的保守党内阁则进一步寻求以多种方式改革广播领域,其重要组成部分就是使最大的法国第一电视台(TF1)私有化。1986年9月30日和11月27日,政府决定将法国电视一台和法国电视广播公司、法国电视电影摄制公司私有化,这实际上意味着国家放弃了对这些传媒领域的垄断;同年8月1日和11月27日,法律再次重申出版自由的原则,保证出版业财源的透明度,限制报刊的垄断,并给予出版和新闻平等地位。1989年,法国设立了一个新的机构)))高等视听委员会(ConseilSuperieurDeL.Audiovisual,以下简称CSA),CSA的宗旨是为了促进法国广播电视媒体的开放与自由。其负责的主要业务包括:提名各公营广电媒体的董事及董事长,提供政府或国会与广电产业相关的专业意见,管理及分配无线电波、广播电视执照的发放,监督节目内容,对财务报告及节目予以评估,惩处违反规范的媒体。CSA和美国FCC的不同之处在于,CSA没有负责电信方面的业务,而多加了像BBC的BroadcastingStandardCommission的规范媒体的角色。CSA虽然是由政府编列预算作为经费来源的,但却是完全独立的,并不代表政府规范媒体内容。2000年8月1日,法国国会通过了广播电视法修正案,该法案的目的有二:一是改革公共电视系统;二是为无线电视数字化铺路。法国目前一共有四家公共电视台,F2、F3、F5和Arte。依据该修正案,法国政府必须将其持有的F2、F3的股权释出,成立法国电视控股公司(FranceTelevisionHolding),这个公司对F2、F3有完全的管辖权。这些法律的出台极大地放宽了国家对传媒领域的垄断与控制,也使得法国的传媒业发展呈现