试论农村房屋、宅基地制度的改革与完善

２００６年８月，缌第三卷．第８期（缌第２１期）　美中法律鲆输　ＵＳ—Ｃｈｉｎａ　Ｌａｗ　Ｒｅｖｉｅｗ，ＩＳＳＮ１５４８．６６０５．ＵＳＡ　弑输宸村房屋、宅基地制度的改革舆完善　陶信平，李林志　（畏安大学人文牮院，陕西西安７１００６４）　

摘要：随着市埸鲤济的碓立舆替展，土地使用榷成属一往商品追入市埸流裤，舆此相阔，晨村房屋、　宅基地使用榷交易也Ｐ开１始市埸化　但是，畏期以来震村房屋、宅基地使用榷贸责缺乏明罐的法律、法规的　规托，以致交易秩序出现混乱，甚至出现了逮反法律的现象。针封肯前晨村房屋、宅基地使用榷交易中存　在的问题，本文分析了其座生的原因，并徙物榷制度、债榷制度的二雏角度阐述了如何完善衷村房屋、宅　基地制度。　阴键匍：晨村集髓；榷利主艘；土地所有椎；宅基地使用榷　

宅基地是集健　储提供给其成员用于建段房屋使用的土地，依摅所有槿主髓的不同，可以分属城镇宅　基地和震村宅基地。封于城镇宅基地制度，《中苹人民共和固民法通剐》、《中苹人民共和园土地管理法》　（以下简祸‘《土地管坤法》”）等牛　列法律做¨｛了大量规定，相封较完１青｝。相比之下，中圈晨村宅基地制　度翱得十分零乱，且缺少相虑法律法规的规筘，寅践中存在的同题也帔多。　中苹人民共和固成立以术，【｛］圆土地制度缝遇土地改革、初级晨柴合作社、高级晨紫合作社和人民公　社化畿次重大燮革後，礁－　了利＝台主羲性雷的土地所有，ｔｉ１，晨民的缝滴、政治地位，芷根本上得到了碓勰和　提高。闽家一直以分配的方式　储局晨民提供宅堪地使用，徒而形成了晨村集髓割　一部分土地尊供集髓　成具　储使用，并规定宅基地使用榷可以继承但不得交易的土地法律政策。随着市埸短消髓制的建立，土　地作焉一穰资源，其配置也必然…现市埸化。¨｛于户口遥移、婚娴、出生、死亡等原因，作扇晨民的重要　财蔗槿益，房屋所有榷、宅基地使用槿等榷属相悠谖生燮勤，并逛人市塌流耱。同晴，土地流鹎所带柬的　财富效鹰，使一些绑（镇）地方政府、行政部　在提高土地利用率、增加晨民资本稽累等借口下，阴始贸　馥或燮　贸真宅基地。喾前，艘村房屋、宅基地流卓粤市埸化心势向现有的晨村房屋土地制度提出了新的挑　戟。因此，必须要改革并完善现有的腹村房屋、宅基地制度，使其能够逋虑市埸经滂的我展，扇晨柴解漓　的繁荣舆搬展提供强有力的法律保障。　

一、

廛村房屋、宅基地存在的圈题　

中国现行法律法规封晨村房屋、宅基地的所有榷及其取得方式作出了规定，而封于晨村房屋、宅基地　交易活勤，雎然现行法律法规没有明文禁止，但寅降上持一往否定憋度。国家制定有翩法律法规的目的，　

一方面是焉了保障晨民的槿利和利益，另一方面是焉了保鼗有限的晨地咨源。雕然立法者的艚望是美好的，　但是礼台嗣系在不断燮化，随着新的社台剐系的麈生，原有的法律制度鞔免颢ｌ叶Ｉ舆新型社台网系的不逋鹰　和滞後性。　晨村宅基地是徒晨村集矬所有的土地中割ｍ的　偾提供给集髓内晨民建毅住宅使用的土地，兹土地使　

【作者简介】　陶信平，男，畏安大学法擎系副教授；研究方向：民商法擎、壤境法牮。　李林志，男，畏安大学法擎系擎生　

维普资讯 http://www.cqvip.com 就输艘村房屋、宅基地制度的改革舆完善　用槿的取得基于晨民所享有的晨村集髓成其槽。晨村房屋是晨民在宅基地上建造的房屋及其附属物，是由　晨民自己投资所建。　是晨村宅基地使用槿遐是房屋所有槿都是晨民通遇合法方式獾得的，因此受到法　律的保蒿。晨民封自己摊有的宅基地和房屋鹿享有占有、使用、收益和虚分的槿利。但由于晨村宅基地所　有槿的集髓属性，展民封房屋、宅基地的榷利受到了…・定程度的限制，于是麈生　一系列的衙突和矛盾。　（一）房屋所有槿舆宅基地使用榷之圈的衡突。土地、房屋二者是紧密相聪的，如果物槿骚生燮勤，　鹰富遵循地随房走的原则。腱村宅基地屈于晨民集髓所有，因此祗有晨村集髓内部成具依法享有宅基地使　用槿。但是，由于继承、鹳禳等民事法律行扇，廛村房屋所有槿主髓－－・旦燮成非晨村集髓成具畴，房屋所　有槿人不虑享有宅基地使用槎，遣檬便造成法律上的雨韩境地。冈扇房屋所有榷人不享有晨村集髓的成具　槽，自然就　法得到宅基地使用榷，所以便造成　房、地的分稚。其结果，既不利于保越震民的橇益，又　不利于晨地资源的充分利用。一方面，靛明了宅基地使用槎，房屋所有槿人　法充分寅琨房屋的但值；另　

一方而，由于房屋的存在，嫠村集矬也　法封宅基地逛行再分配和利用。盍管《碓定土地所有榷和使用槿　的若斡规定》第４８像规定：“糕承房屋取得的宅基地，可磕定集髓土地建毅用地使用榷。”但此规定有以　下同题：第一，继承人魇晨民集髓成县畸，其依法享有宅基地使用槎；缝承人属非展民集髓成具睛，是否　享有宅基地使用槽却没有相嗣的规定。第二，宅基地分焉城担宅基地和晨村宅基地，城镇宅基地使用管理　制度舆圆有土地　异，而晨村宅基地制度鼬上述二者皆不相同，此巍的规定巡于雒统，给寅践带来诸多不　便。　（二）法律规箍舆房屋的收益槎、魔分槽的矛盾。财摩』开仃榭是指所有人封　己的财窿享有的ｒ　有、　使用、收益和虞分的榷利　腱民在分得的宅基地卜建造房屋，作届所有裢人，其依法封叛房屋享有完全自　由的收益、虚分的榷利。但是，寅隙情况却　非如此。《土地管理法》第６３保规定：“腥［己集他所有的土　地的使用橇不得　蘸、耨蘸或者｝｝｛机用于非震柴建毅。”液规定反映了圆家封晨村宅基地使川榷的流懵持　否定熊度，寅嚣限制丁廛民的房屋收益榷、魔分榷、　（三）晨村宅基地流耱法律规箍的缺位舆现寅的衡突。琨行法律审交多地规定＿ｒ窀慕地所仃槛的铞餍，　封宅基地使用催的规定帔少，　网有土地棚比，法律法规并未叫雌宅基地使用摧的一些基本榷能，如宅基　地使用榷的耱禳、Ｉ叶Ｊ租、抵押等。根摅《土地管理法》第６３僚的规定，可以看ｆＩＩ法律封肥付＝亡基地使用　槿的辩禳、　租、抵押持否定的戆度，但法律并没有禁ＪＬ房屋的…　、｝ｌ｛真和继承的情形，根摅地随房走　的原刖，寅隙上封于ｌ叶Ｊ谢、继承的情形，宅堆地使用槿是强生Ｊ　移樽的。Ｉｌｌ　宙践中，脞村宅　地使用榷　的流鹑是客觐存在的现象，ｒｆ１于缺乏法律的规制，常前晨利‘宅基地使用槿的流鹎秩ｆ　ｆＩ『现混乱的局　，腊　重影辔了我幽上地市埸正常的缝滴秩序，不利于晨桨经滴的疆展。　（四）晨村房屋、宅基地　琨集中，如“一户多宅”　、乱占：ｔ地、多占土地等现象。《土地管理法》　第６２僚规定：“晨村村民～　户祗能ｊ－；｝ｌ有一虚宅基地，其宅基地的面横不得超逊省、自治匾、直帖市规定的　檩辈。”但是由于房屋、宅基地可以在晨村集他内部流婚，一部分先行富裕的晨户通遇房地蔗椭交易，獾　得多虎住宅，｝｝｛现“一户多宅”的情形。同峙，…一砦绑（镇）、村斡部滥用皲榷、以榷谋私，乱批多批宅　基地的现象在崖村睛有鹱生。以【【．Ｉ束招速届例，所有村驻都存在乱占地建房的现象，有的村驻甚至８Ｏ％的　晨户都存在款嗣题。【２】土地乃展民安生立命之所，房屋、土地的集中不但造成资源的浪赞，而且攫乱了晨　民的正常生活。　

二、圈题痊生的原因　封于廛村房屋、宅基地存在罔题的原因的分析，孥者避行了大量的研究，也骚表了斡多有兄地的觏黠。　我们恝届，同题存在的根本性原因在于现行土地庄槿制度毅　的缺陷和法律法规的不完善。　（一）晨村土地廑榷制度的燮革使晨村土地髓生流辖成焉可能　

维普资讯 http://www.cqvip.com 弑输麂村房屋、宅基地制度的改革舆完善　１９７８年以东，黛和国家的工作重黜鹑移到以经清建毅届重黜，嚣展有计割的商品短涪。在晨桨循域，　大力逛行家庭聪彦承包黄任制改革：晨村上地的所有槿蹄集髓，在此前提下牌土地按照“人人有份、户户　棰｝｝１”的原则承包给晨民。２０世纪９０年代，建立市埸缝涪髓制成鹧一项戳略圆策，市埸在资源配置中起　着丛地洲箭作用。１９９５年中央政府提　建　土地流鹑樾制，想借助市埸楼制柬配置土地资源。属遍鹿市埸　化鞍展的要求，中固晨村（丰要仔在于接连地匾）土地流鹁逐渐疆展起束。富前，黛中央和政府提ｍ建设　新晨村的指撙方针，圆家正在植榧避行集髓土地市埸流鞘的探索，以提高土地利用效率，增加晨民的资本　稽累，在改革的大趟势下，晨村房屋、宅基地流韩摊免成焉一檀必然。　（二）集髓土地榷利主髓模糊、所有榷被弱化　《土地管　法》第８僚第ｌ歉规定：　“晨村和城市郊匾的土地，除由法律规定属于圆家所有的以外，　属于腱民集髓所有；宅基地和自留地、自流山，属于晨民集艘所有。”但是，现行法律并没有明碓规定“晨　民集髓”作届晨村集倦土地所有槿主髓的樽成要素，也没有明碓晨民集髓舆晨民之圈的槿利、羲耢嗣系。　土地所有槿是一瑁重要的法律槽利，其槿利主髓必须是法律嗣系的主髓，具借法律意蓑上的人格，具　有享有榷利、承搪羲耢的能力。　“晨民集髓”是晨民的集合，是一侗抽象的、没有法律人格意箍的群聚集　合，是扑割缝滴髓制下集髓所有制理　在政治解涪上的表述，并不是法律　系的主髓。现行法律规定“虐　民集鸺”道檬一们　法律人格、不具付法律网系主髓资格，且不能具髓行使封土地逛行有效管　和盛督的　集合馊作扇踺村集髓土地所有榷的＿丰槛，必然禽造成廛村集髓土地所有榷的虚置和榷利主髓的模糊。　晨村集髓土地橇利主髓的模糊，尊致廛村：ｆ　地所有槿被弱化，必然使廛民（廛村集髓成邑）在封上地　行使艟利峙遇到阻碗。《土地管　法》第ｌ０保规定：　“晨民集髓所有的土地依法属于村晨民集髓所有的，　ｆｌｆ村集矬缓湾甜徽或者村民委县含经管、管理；已经分别属于村内雨佃以上晨村集髓经滂俎缴的晨民集髓　所有的，由村内各兹晨村集矬经清组绒或者村民小组缝瞀、管理；已短属于绑（镇）晨民集矬所有的，『ｆ１　螂（镇）腮村集髓经涪组触短管、管理。”　规定没有微根本上解决集髓土地槿利主髓的槿利内容及行使　方式。　“腰民集　”作局集髓上地所有槿主髓，却不能直接ｆ；］２事晨村集　土地的缝瞀、管理，而集髓缝清　触、村民委黾台、村民小组却享有缛管馑、管理椭，逭连背了物棒的基本原刖：财睦所有槿人依法封自　己的财　享有占有、使用、收益和虚分的槎利。作局晨村集髓土地最根本的槿利人，晨民蛰想寅现自己的　土地柿必然台遇到薪多的限制。　（三）房屋所有榷舆宅基地使用榷之蔺的榷利衙突　法律是封现寄礼台　系的反映，随着新的社台刚系的不断　生，法律所规定保障的槿利也在不断疆展　餮化。法律的筏展逊程的本身就是一侗槿利不断被得到碓　，槿利界限不断细化骚展的遇程。　剖定棰利　遗界峙，法律的作用是有限的，遇程是缓慢的。期待法律封槽利遗界作一券永逸的割定速速超出了法律的　功能，逭鞘然是不切寅隙的奢望。因此法定槿利之圈的衡突现象必然存在。【　槿利衙突的寅管就是惯值、　利益的衙突。虞村宅基地埽晨民集髓所有，祗有“晨民集髓”的成具，才享有宅基地的使用槎，．．．．旦　成　虽脱雒了本集槛（如迢移），就不再摊有宅基地的使用槎。然而地上的房屋却是晨民的合法财廑，扇了寅　现房屋的惯值必然要獾得宅基地使用槿，此晴雨　法定槿利便器生了衡突。　此外，城市居民通遇　承、赠予方式獾得晨村房屋後，由于其不具倦“晨民集髓”成其身份，而燕法　取得晨村宅基地使用罐，因此不能寅现房屋的假值。房屋所有楗舆宅基地使用槎之嗣的榷利衙突，搏致晨　村房屋、宅基地　置，造成大量资源的浪费。　（四）晨村宅基地窖批、管理法律制度不健全　中国的土地政策是“十分珍惜和合理利用每一寸土地”，封土地（包括晨村宅基地）连行殷格的规割　舆管理，根攘《土地管理法》规定，晨民要使用本集髓宅基地，需向集髓经滂组缴提　申　，鞭绑（镇）　人民政府名：核，由　级人民政府批辈。法律将晨村宅基地的窑批槿交给政府，其目的在于加强封宅基地的