草根领导、社会资本与乡村治理

民主与法治　党政干部论坛　

撩领导　套资　掎滤　

。李宇征　

由于现代国家政权建设对于农村基层的渗透，农　

村草根领导层经历了一个兴盛、衰败、复兴的循环周　

期。当前国家政权的适度收缩致使农村草根领导层　

缺失是导致乡村治理困境的重要原因。加大社会资　

本的投入，培育草根领导，可以适度缓解当前的治理　

困境。目前，一些地区的乡村治理陷入困境的重要原　

因是草根领导层的缺失。培育草根领导层，必须加大　

对于乡村社会资本的投入，构建基层政府、草根领导　

和普通群众信任、合作和互惠的网络平台。　

一、国家政权建设与乡村草根领导的变迁　

英国著名心理学家托尼・巴赞在《草根领导》一　

书中指出，“草根”具有两方面含义：一是针对政府或　

决策层，草根属于民间；二是针对社会精英，草根属于　

民间大众。领导，一般和“权威”、“权力”、“领袖”等词　

语高度相关，作为名词是指因为占据相应的位置而具　

有较大的发言权和影响力的人，领导既可以由官方正　

式规则所确认，也可以由民间非正式规范所认可。草　

根领导长期扎根于民间社会，具有旺盛的生命力、敏　

锐的洞察力和灵活的适应性，眼光长远、敢想敢于、敢　

作敢为、敢于站在时代前列并且广受基层群众的认可　

和尊敬。他们不一定具有官方认可的身份，但其思想　

和言行却代表了相当一部分基层民众的利益和诉求，　

因而具有广泛的群众基础和较大的集体行动能力。　

中国乡村地区草根领导的演化和转变，既受制于　

国家政权建设对于乡村的整合力度，又取决于草根领　

导层所处乡村社会性质的变化，但是主要取决于前　

者。根据历史的发展，乡村草根领导层的兴衰荣辱大　

致经历了以下几个时期。　

（一）传统农业社会的乡村自治时期　

囿于交通、通讯的限制，官僚体制无力深人农村，　

除维持中央集权所需的赋税和徭役外，封建官僚一般　

不直接干预乡村的内部生活，皇权止于县政。由读书　

人、地主富农和宗族长老构成的士绅阶层成为乡村草　

根领导的主体，他们对内负责制定、维持乡村的规范　

和秩序，对外则维护乡村的整体利益，防范国家政权　

的过度侵害。普通村民则过着“日出而作，日落而息”　

的相对贫穷却平静的生活，自给自足的自然经济使乡　

村很少和外界发生联系，这种“内向型农村’构成的熟　

人社会，形成的“权力的文化网络”，使草根领导主要　

盈　谋求的是村民的认可、尊敬和服从，谋求经济利益的　

冲动受到适当的遏制。当然，这些草根领导充当“保　

护型经济人”的同时也阻断了普通村民之间、普通村　

民与外界之间的联系，使农民成为马克思所说的‘麻　

袋中的一个个的马铃薯’。　

（二）民主主义革命的乡村衰败时期　

清末以降，帝国主义入侵，军阀混战，民不聊生，大　

批民众因战乱流离失所，村中草根领导多为躲避战火　

而移居城市，孤立、分散的农民失去原有乡村士绅的保　

护而被迫卷入陌生的外部世界，经济上的贫困和政治　

上的无权，使大量农民陷于破产。但是，因为统治阶层　

庞大财政乃至军费需求，需要在乡村重新培植一批为　

政权服务的领导阶层。原有的作为国家政权与乡土社　

会缓冲的乡绅阶层退出以后，国家政权建设直接渗透　

到乡村基层，为加强对乡村社会资源的汲取和掠夺，国　

民党政权实行‘保甲”制度，加大对农民的控制程度。　

面对国家政权咄咄逼人的态势，相当一批乡村草根领　

导充当了‘赢利型经济人’’的角色，打着国家政权的名　

义，巧立名目，巧取豪夺，鱼肉百姓，因此被称之为“土　

豪劣绅”，成为当时广大贫下中农所痛恨的对象。　

（三）社会主义革命和建设的乡村动员时期　共产党通过深人乡村，依靠贫雇农，联合中农，以　

打倒土豪劣绅为动员口号，实现耕者有其田为动员目　

标，在党的领导下，通过贫农协会将历史上处于弱势、　

一盘散沙的底层民众组织起来。原来传统的主要由　

富豪地主、科举功名者组成的草根领导群体彻底被颠　

覆，而代之以带有浓厚的阶级色彩贫下中农的领导，　

草根领导的权威来自于主导的意识形态以及国家政　

权的授予。而且随着现代化建设的逐步深入，国家工　

业化、城市化汲取乡村资源力度日益加大，人民公社　

体制的实施，彻底将乡村底层社会吸纳进国家的政权　

体系，传统社会乡绅自治与官僚统治的合作不复存　

在，乡村组织日益国家化、行政化、官僚化，传统革根　

领导失去赖以生存的社会根基而影响式微。　

（四）改革开放的乡村复兴时期　

人民公社的解体，家庭联产承包责任制的实施以　

及村民委员会选举的推行，实质就是国家“让利、放　

权”，国家政权收缩到乡镇一级，农民独立性、自主性　

日益增强，在市场经济和民主政治指引下，农民进发　２０１３年第４期　民主与法治　

出极大的建设热情和活力，乡村“能人辈出”，创业能　

人、技术能人和村干部能人等各显神通，农村各项事　

业取得了巨大的成就。与此同时，我们也应看到当前　乡村复兴过程中存在一些亟待解决的难题，例如，原　

来国家政权所任命的乡村基层领导所掌握的资源不　

断下降，权威大大降低，乡村公共事业和集体活动逐　

渐式微，乃至陷于停滞；身强力壮的农民外出打工，社　

会流动的频繁导致乡村日益蜕变为老人、妇女和儿童　

等群体留守地带，乡村社区发展后劲不足，日渐衰败。　

二、草根领导的缺失与乡村治理的困境　

综上所述，草根领导的产生、类型、范围和影响力　

大小，既和国家制度建设高度相关，又和草根领导所　

处乡村性质的演变密切相连。当前乡村草根领导层　

的缺失，进而导致的乡村治理困境恰恰是二者综合作　

用的结果。　

（一）村民自治的制度缺陷　

面对联产承包责任制后日益原子化的乡村，村民　

选举作为新型治理方式被引入乡村治理，为人民公社　

时期长期受到压制的各类草根领导提供了施展本领　

的舞台，民主选举本身就是发现、选拔草根领导的过　

程，也是草根领导问竞争、合作或冲突的过程。国家　

原本设计村民自治制度的初衷，如当时的人大委员　

长、村民自治制度的大力倡导者彭真所言：‘设有群众　

自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公　

益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义　

民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面巩固的群众基　

础Ｏ”‘‘农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民　

主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么。都由群　

众自己依法决定。”“　但是，在制度实际运行过程中，我　

们可以看到现实与理想还有相当大的差距。当前，村　

民自治仅限于民主选举、民主监督、民主管理和民主决　

策方面，其进展差强人意，体制外草根领导和普通村民　

在选举之外的作用得不到适当发挥。特别是在当前广　

大农村已深深卷入市场经济浪潮，农民生活、生产与外　

界高度相连，农民已经成为‘社会化小农”的背景下，不　

变革外部环境，仅强调本处于弱势的农民“自我管理、　

自我教育、自我服务”难免有推卸责任之嫌。　

（二）乡村社会性质的差异　统一的、抽象的制度设计遇到具体的、迥异的乡　

村环境，实行村民自治的后果也千差万别。贺雪峰认　

为乡村社会的性质决定了草根领导的产生、类型、权　

威大小及其活动范围（具体类型见下表）。经济社会　

分化的程度和社区记忆（共享的传统文化价值）的强　

弱，决定了体制内基层领导和体制外草根领导的不同　

生活面向及行为方式，进而导致了体制内领导、体制　外领导和普通民众之间不同的合作、冲突和博弈方　

式，不同的乡村类型表现为不同的形式，因而在国家　

宏观政策统一引导下，需要采取不同的治理方式。　

贺雪峰认为，Ａ类村庄，传统社区精英占主导；Ｂ　

类村庄，细小琐碎型精英占主导；Ｃ类村庄，经济能人　

占主导；Ｄ类村庄，既有经济能人，又有传统权威，有　

时二者合一。Ｂ类村庄当前遍布我国中西部地区，是　

我国当前乡村社会的主导类型　。这种既无传统草根　

领导的制约，又无现代化草根领导指引，传统村落共　

同体解体，又难以建设现代化新乡村的‘发展中乡丰寸Ｊ’　

是当前中国乡村治理所应关注的重点。　

（三）乡村治理的困境　

现代化的关键在于人的现代化，特别是领导人的　

现代化。任何国家政策的落实和实施，村民自治活动　

的开展，无论是修路、筑桥、兴修水利，乃至于乡村养　

老、医疗等社会保障体系的开展，民间纠纷的调解和　

经济合作的进行，都离不开广大农民的参与和支持，　

尤其是乡村深孚众望的草根领导的引领和带动。在　

占主导的Ｂ类型村庄中，草根领导缺失的重要原因：　

一是联产承包责任制后，农民获得自主的经济权力，　

政治上对于体制内草根领导的依附减弱；二是历史上　

国家对于乡村利用政治压力甚至采用暴力提取资源　

的治理方式，国家任命的一些体制内草根领导发挥了　

不良作用，造成了恶劣影响，农民对于体制内草根领　

导不信任；三是随着这些村庄大多数劳动力流向城市　

打工，一些具有现代技术和管理能力的“能人，’离开村　

庄，有的选择在城市定居，导致这些村庄成为老弱病　

残的留守村。体制内外草根领导的双重缺失，使这些　

村庄的公共活动基本处于停滞状态。这些村庄也不　

是不存在草根领导，只是每个草根领导的权威范围都　

很有限，数目众多，相互竞争却缺乏道德感与责任意　

识，相互拆台，勾心斗角，内耗严重，加大了国家治理　

成本，并且造成乡村的衰败。　

缺乏能够被全体村民认可的草根领导，导致国家　

直接面对原子化的村民，加大了国家治理成本，同时　

也使国家与乡村关系紧张，村民缺乏强有力的社会组　

织以维护自身的权益。特别是国家直接任命的村干　

部成为欺上瞒下的‘赢利型经济人”时，农民自发的、　

突发的、个体或者群体的抗争活动日益频繁。国家对　

基层乡村治理的困难，即使在当今实施村民民主选举　

后依然存在，选举只能在乡村本身存在草根领导层，　

尤其是存在多重草根领导相互竞争的前提下才能真　

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