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政府投资项目科学决策问题研究

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第12期(总第301期)2008年12月财经问题研究

ResearchonFinancialandEconomicIssues Number12(GeneralSerialNo1301)December,2008

#金融与投资#

政府投资项目科学决策问题研究

王立国

(东北财经大学投资工程管理学院,辽宁 大连 116025)

摘 要:目前,因为政府投资项目决策的非理性,形成了一些/伪为民工程0,不但浪费了政府有限的经济资源,而且降低了政府的信用。究其原因,与政府投资项目决策缺乏监督、缺乏理性、缺乏责任约束和政绩导向偏差是分不开的。要杜绝这些/伪为民工程0,需要强化为民办事的意识,完善对决策的有效监督,建立不可行性研究和后评价机制,建立健全决策失误的责任追究制度。关键词:政府投资项目;科学决策;责任追究制度;后评价制度中图分类号:F223 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2008)12-0050-06

近年来,我国每年政府投资项目所需资金约4000亿元,占全社会固定资产投资的比例为4%)

5%。对一个国家来说,政府投资项目往往具有全局性的意义,决策一旦失误,造成的影响无疑是巨大和

深远的,政府也将为此付出沉重的经济代价和社会代价。据世界银行估算,中国/七五0至/九五0期间

政府投资的失误率为30%。另外,大量的国债用在了没有回报的形象工程上。5南风窗62004年8月

16日报道,2003年经过对526个使用国债资金的城市基础设施项目审计发现,在已建成的320个项目

中,有32个项目基本没有投入运营,18个项目长期处于试运营或开开停停状态,69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力,有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因,存在较

为严重的损失浪费问题。

陕西省宝鸡市冯家山引水工程就是一个颇有代表性的例子。20世纪90年代中期,陕西省宝鸡市

日缺水8万立方米,给居民生活和经济发展带来许多困难,就是在这种背景下,宝鸡市政府于1996年开

工建设冯家山引水工程。2000年,该项目竣工投入使用,正式向市区试供水。然而,这项实际投资为

3109亿元的引水工程,从试运行到目前已经发生了8次爆管。据相关部门测算,仅冯家山引水、输水管线前6次爆管,即已造成经济损失1008万余元。每一次爆管后,都有大量农民的房屋和耕地被冲毁,

60多万宝鸡市民重新陷入用水困难的煎熬,自来水公司每次都要花去修理以及赔偿费用几十万元,而

且还要承受市民的埋怨和谩骂。这项/惠民工程0最终建成了令宝鸡市民饱受8次爆管之痛的/祸民工

程0。实际上,像这样失败的政府投资项目不在少数,如河南省郑州市供水工程因盲目决策造成各种损

失2716万元;黑龙江牡丹江市投资516亿元的煤气工程因盲目建设、管理混乱、损失严重而停产;哈尔

滨市政府投资5000万元在市传染病医院建设的新住院大楼于2005年竣工,到现在也没有投入使用。因为政府投资项目策失误造成的盲目重复建设、/形象工程0、/政绩工程0和/豆腐渣工程0屡见不

鲜,这些都可以称为/伪为民工程0。之所以把这样的工程称为/伪为民工程0,是因为在建设此类项目

¹收稿日期:2008-08-24作者简介:王立国(1957-),男,山西临猗人,教授,经济学博士,主要研究方向为投资经济和技术经济及管理。E-mai:ltzx@dufe1edu1cn时,有许多往往都打着/为民工程0的旗号,而实施的结果正好与此相反,不是/为民0,而有些甚至成了/祸民工程0。怎样杜绝这样的/伪为民工程0,是我们不得不深思的一个问题。目前,我国经济增长减

速的趋势越来越明显,财政收入减少已成定局,政府将会面临财政收入和支出的双重压力,在这种大背

景下,政府财政投资要更加科学,投资项目选择要更加谨慎,杜绝/伪为民工程0也更加迫切,因此,有必

要进一步关注和探讨政府投资项目科学决策问题。

一、研究的理论基础

11政府投资建设项目的理由

由于在以市场为导向的经济活动方面,公共部门的效率低于私人部门¹,技术进步正在使传统上被

认为是自然垄断的市场也有可能开展竞争,所以,在世界范围内,越来越多的产品和服务由私人部门提

供。那么,为什么政府还要投资建设项目,提供产品和服务呢?市场失灵、资本成本优势、筹资能力优势

和扶贫为此提供了充分的理由。

对于自然垄断项目,当存在规模经济时,大企业的效率要高于小企业,而企业一旦形成垄断,就有可

能产生效率的损失,因此需要政府参与投资或加以规制。因为经济外部性的存在,必然会出现外部经济

的产品和服务供给不足,外部不经济的产品和服务供过于求的情况,政府投资建设项目,如铁路项目、高

新技术项目及基础研究项目等,就成为必然。市场产品和服务可分为公共产品和私人产品。纯公共产

品既无消费的竞争性又无受益的排他性,一般私人部门不愿提供。即使一些准公共项目(如收费道路

和城市公用设施),其产出具有一定的竞争性和排他性,但收费往往不足以反映消费者的支付意愿,如

果没有政府的优惠政策(包括财政补贴和减免税政策等),一般私人部门也不愿提供,必须由政府公共

部门提供,实际上,政府公共财政的资源配置职能主要体现在公共产品的生产或提供上。

资本成本和项目规模是政府投资建设项目的另一个比较充分的理由。通常情况下,政府公共部门

的资本成本要高于私人部门的资本成本,但在有些条件下,政府公共部门的资本成本要低于私人部门的

资本成本,因为,政府公共部门可能有途径得到低成本的建设资金,如从国际金融机构(如世界银行及

其国际金融协会等)和区域性金融机构(如亚洲开发银行等)得到优惠贷款,而私人部门就可能得不到。

这样,一些对社会非常有利的项目却不能吸引私人投资者进入。在这种情况下,政府公共部门通过直接

提供产品和服务进行干预,可以提高社会福利。有一些政府投资项目,规模比较大,同时也存在比较大

的风险,私人投资可能不会进入,作为一个国家全体人民的代表,政府公共部门能够支配的资源比任何

私人部门都要多。因此,它可以承担那些具有战略意义、超出私人部门财力和具有较大风险的大型投资

项目。

收入再分配是政府公共财政的职能之一,基于此,政府要向贫困人口提供低收入弹性的产品和服

务,同时,还要提供那些如医疗保健(如公立医院)和教育服务(如公立学校)等具有高收入弹性的产品

和服务。这样,就需要政府投资建设项目,以达到扶贫的目的。º

上述分析也为政府投资项目提出了一个大致的范围,即政府不应当再直接投资或参与提供竞争性

产品和服务的项目,利用有限的资源为社会提供满足公共需要的产品和服务,实施对国家具有战略意义

的大型投资项目,制订科学的扶贫计划,有步骤地实施扶贫投资项目。

21地方政府的有限理性的假设

在古典经济学理论中,假设所有的经济主体都是在一定约束条件下追求自身利益最大化的/经济

人0。对政府,特别是地方政府而言,经济人假设意味着其在可能的条件下总是追求辖区利益最大化,51政府投资项目科学决策问题研究

¹

ºStiglitz(1994)认为,还没有认定私人部门比公共部门更有效率的依据,也没有找到表明谁比谁更有效率的结论性证据。在这两个部门中,有效率和无效率的情况都存在。即使是那些强烈支持政府干预的经济学家,也赞同这样的流行观点:公共部门的效率较低。高培勇等(2007)认为,公共投资存在着/委托代理0问题。因为公共资金一般是无偿使用,政府受全社会纳税人的委托对其使用,但是缺少严格的监督,或者监督成本过大,难免出现/道德风险0和/逆向选择0。所以一般来说,公共资金的使用效率并不如私人资金。P#贝利和J#安德森等(2001)认为,由政府公共部门提供产品和服务的理由是市场失灵、扶贫和规制物品(Meritgoods)。其中,市场失灵包括自然垄断、外部效果、公共物品以及信息不对称和市场不完全等。在信息不对称和市场不完全中提出了互补市场、厌恶风险、资本成本和项目规模是政府公共部门投资建设项目的理由。与此同时,地方政府官员也尽可能的谋求自身利益的最大化。地方政府的理性假设,一方面可能会加剧

地方保护主义;另一方面也可能会促进地方政府更愿意帮助和支持本区域有活力的非国有经济。但是基于决策环境的复杂性、决策能力的局限性以及决策信息的不完全等现实条件,地方政府的经济人理性

是有限的而非完全的。每个决策者理性能力的强弱不同,决定了政府投资项目的效率也不尽相同。实

际上,在现实社会中,政府官员同企业家、消费者一样是/经济人0,即是寻求自身利益最大化的行为主

体,于是出现了有限理性个人和有限理性政府的假设。但是,有限理性作为分析现象的一种方法,不能作为政府投资项目决策失误的一种借口,更不能将决策的失误归结为有限理性政府和有限理性政府官

员。如何避免或者最大限度地降低有限理性对政府投资项目决策的影响才是更值得我们关注的问题。

31政府投资决策风险中性的假设

基于风险合并和风险分散的原因,假设政府投资决策者是一个风险中性者,他们既不应喜欢风险,

也不应厌恶风险,而应关心项目期望净现值¹最大化的问题。如果政府的投资组合中有许多结果相互独立的项目,政府则无须考虑项目净现值围绕用净现值概率分布的方差来测定期望值的变化。因为一

些项目的结果可能低于期望净现值,而另一些项目的结果可能高于期望净现值,项目的正负影响将在很

大程度上可以互相抵消,这可称为合并风险。当政府受社会委托投资建设一个项目时,它能把项目风险

有效地分散给社会所有成员。任何一个项目的失败都只会使社会成员受到很小的损失。而私人投资者

不同,他们投资建设一个项目,一旦项目失败将会给其带来极大的损失。尽管公共项目和私人项目的风险可能相同,但对投资者的损失后果是不同的,政府介入分散了风险,使每个人潜在的损失变得很小,这

可称为合并分散。

但要注意的是,风险中性并不意味着政府投资项目决策者不应尽力把项目的风险降低到最小程度,

即政府投资决策风险中性绝不允许不计后果地决策和实施项目。另外,降低风险的行为也会提高项目

的期望净现值。同样,即使是项目设计不能减少其不利事件发生的概率,也应该考虑尽量减少可能损失的数量。º

二、政府投资项目决策失误的成因

11决策缺乏监督

调控主体与投资主体身份不清是政府投资及其决策中的首要问题。对于企业投资主体,政府的审批或核准与调控可以说是外在的压力和监督,政府可以从诸多方面和环节对项目投资进行过滤,可以对

项目周期的任何阶段进行有效的监督,也可以通过产业政策、投资政策和其他政策或手段引导投资的投

向。而对于政府投资项目来说,政府既是投资主体又是调控主体,相当于既是裁判员又是运动员,这样

一来,由于角色的双重性,很难形成调控的权威性,也无法提高投资主体自我约束的水平。

在操作层面上,虽然有社会监督和决策民主化的规定,但在执行时往往流于形式。在现实中,很多重大决策(包括政府投资项目决策)也采用公示、听证、咨询等程序,但由于制度不健全和利益驱使,这

些程序在操作时出现偏差,主要表现在以下三个方面:一是公开程度不够,公众不能从多种渠道了解项

目全方位情况;二是听证和咨询等多请同意的人参加,回避持不同意见的人;三是对新闻媒体施加各种

影响甚至直接下发通知,只宣传正面消息,不报道反对、质疑意见,直至封锁信息。这样,由于缺乏健全的监督机制,监督者完全可能受被监督者操纵,从而不能有效避免错误决策和决策失误,使许多政府投

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政府投资项目投资估算审查有关问题的探讨

政府投资项目投资估算审查有关问题的探讨

研究探讨房地产导刊2023年08期

REALESTATEGUIDE|121 政府投资项目投资估算审查有关问题的探讨

徐晓敏 (广东省国际工程咨询有限公司 广东 广州 510000)

作者简介:徐晓敏(1989.11-),女,汉族,内蒙古赤峰人,本

科学历,目前职称为一级注册造价师、经济师、软件造价师,

研究方向为预算支出标准编制、前期投资控制及全过程造

价控制。[摘 要] 政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动,是全社会固定资产投资的重要组成部分。

政府投资作为一项重大政府职能,事关经济社会发展全局,既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段,也是引导和

带动社会资本扩大有效投资的有力抓手,还是保证社会资源供给、满足居民基本生活的重要措施,在稳增长、促改革、调结

构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。从我国当前实际情况来看,

大部分公共工程需要政府投资建设,而政府投资通常需要财政拨款实现,因此在投资过程中必须保证资金的使用价值,投

资项目要在满足需求的情况下实现对成本的控制,避免出现财政拨款的损耗以及使用不当等问题。针对政府投资项目的

特点,建设工程项目进行前必须通过投资估算审核,判断项目是否能够投资以及如何对投资金额进行控制。[关键词] 建筑工程;政府投资;估算审核[中图分类号]TM63 [文献标识码]A [文章编号]1009-4563(2023)08-121-03

引言

在任何社会,社会总投资都是由政府投资和非政府投

资两大部分构成的。政府投资是指政府为了实现其职能,

满足社会公共需要,实现经济和社会发展战略,投入资金用

以转化为实物资产的行为和过程。政府投资是国家宏观经

济调控的必要手段,在社会投资和资源配置中起重要宏观

导向作用。政府投资可以弥补市场失灵,协调全社会的重

大投资比例关系,进而推动经济发展和结构优化。政府投

资项目一般具有两个基本特征:首先,项目的建设存在必须

政府公共项目决策绩效问题研究

政府公共项目决策绩效问题研究

理论争鸣　Ｓｃｉｅｎｃｅ＆Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇ＇ｙ　Ｖｉｓｉｏｎ　科技视界　２０１２年７月第２１期　

政府公共项目决策绩效问题研究　

彭海霞　（宁夏财政投资评审中心　宁夏银川　７５０００１）　【摘要】公共项目的决策过程是个复杂的过程，由于相关制度体系的不健全，目前我国在公共项目决策过程中随意决策现　象普遍存在，严重影响了公共项目的绩效水平。加强对公共项目决策绩效的评估，可以强化责任意识，提高公共项目决策水平。　本文分析了公共项目决策绩效的影响因素及决策绩效的判别标准，并根据公共项目建设过程中普遍存在的投资失控问题．将建　设规模合理性评价作为决策绩效的一个重要评价指标。　【关键词】公共项目；决策绩效；科学发展观；和谐社会；目标合理；成本节约；功能适用　０引言　近年来．随着我国政府积极财政政策的实施以及中央政　府为应对金融危机，扩内需、保增长而出台的四万亿投资计　划，使得我国的公共投资规模不断扩大。公共投资无疑会对社　会经济发展有重要的促进作用。但是，在公共投资中孳生的腐　败现象颇令各国政府头疼，也是社会公众十分关注的问题。　１　公共项目决策绩效及其影响因素　１．１决策目的对决策绩效的影响　政府作为公共项目的决策主体．在进行公共项目决策　时，必然要体现政府的价值观或发展观。是以民生为本，追求　全面、协调、可持续发展，还是ＧＤＰ崇拜，追求所谓“政绩”和　“形象”。从一开始就决定了决策的实践效果会如何。除个别　决策是受科技水平和认识能力的限制外，多数决策失误都是　根源于决策者目的动机的扭曲，及缺少匡正这种扭曲的有效　机制。政府作为公共项目的决策者，是社会利益的代表，其决　策行为的价值取向理所应当是公共利益最大化，同时兼顾政　府的政治利益。因此，判断公共项目决策绩效的标准之一是，　所采纳的方案是否有利于增进公共利益。　１．２决策程序对决策绩效的影响　科学的决策程序，能够有效地匡正扭曲的决策目的，从　而最大限度地保证决策的合理性。许多重大的决策，可能决　策者的目的动机无可厚非，但由于程序上的缺陷，使监督制　约形同虚设，还是造成了严重的失误。公共项目决策不是决　策者理性行为的选择过程，而是一个政治过程，是各种利益　集团相互冲突、相互斗争的过程，最终形成的方案是各种利　益集团博弈达成的一种均衡。各利益集团参与决策，公平博　弈也是科学决策程序的基本要求。因此，社会公众在公共项　目决策过程中的参与程度也是衡量决策绩效的一个指标。　１－３决策方法对决策绩效的影响　决策的技术方法与决策绩效也有密切关系。科学合理的　决策方法可以保证得到较为科学的决策方案．提高决策方案　的实施效果。但是，公共项目的决策既有经济效率的内容，又　有道德领域的内容，如公平、健康、安全、生命、环保等。道德　领域的内容在很多情况下是很难用货币形式予以量化的，而　很多公共项目的建设又以道德领域的内容为主要目标，这就　使得公共项目在评价方法选择上存在一定的困难。另外，由　于公共项目的公共性，对其绩效评价是一个集体选择过程，　每个个体对公共项目有不同的利益诉求。也很难得到大家偏　好一致的总体利益诉求，虽然国外有些学者发明了条件价值　法调查社会公众对公共项目产品的支付意愿，然后按照一定　的统计方法计算总体支付意愿，但是由于消费者的理性无知　及偏好显示障碍，这种方法的应用也遭到了很多批评。根据　机制设计理论的观点。设计一种能够让社会公众显示其对公　共品：真实偏好的机制．在实现社会公众满意度方面也许比决　策方法的选择更有效。　１．４决策效率与决策绩效　相对于决策的实践效果，决策过程的效率也是决策绩效　的重要内容。为了１００万的项目而耗费５０万去做规划，显然　谈不上决策绩效；所谓“议而不决”、“贻误时机”等，都表明决　策过程的效率低下。但是从决策绩效的总体看抉策过程的效　率毕竟是第二位的，只能在保证决策的实践效果具有正向价　值的前提下追求决策过程的效率，否则就是本末倒置。许多　“形象工程”项目决策速度之快、效率之高和效果之差、损失　之大同样令人咋舌。　２决策绩效的判别标准　

政府投资项目可行性研究报告

政府投资项目可行性研究报告

政府投资项目可行性研究报告

一、项目背景。

政府投资项目是指政府以资金投入或其他方式支持的项目，旨在促进经济发展、改善民生、推动社会进步。政府投资项目的可行性研究，是对项目进行前期综合分析和评估，以确定项目是否值得投资、是否符合国家发展战略、是否能够取得预期效果的重要环节。

二、项目意义。

政府投资项目的可行性研究具有重要的现实意义和深远的影响。首先，可行性研究可以帮助政府充分了解项目的市场需求、技术条件、投资规模等关键信息，为决策提供科学依据。其次，可行性研究有助于降低项目实施过程中的风险，提高项目的成功率，保障政府资金的有效利用。最后，可行性研究可以促进政府与社会各界的沟通与合作，形成共识，增强项目的可持续性。

三、可行性研究内容。

1. 市场分析，对项目所在行业市场需求、竞争格局、发展趋势等进行深入分析，评估项目的市场前景和潜在风险。

2. 技术分析，对项目所涉及的关键技术和装备进行评估，确定技术可行性和先进性，保障项目的科学性和可持续性。

3. 经济分析，对项目的投资规模、资金来源、投资回报率等进行测算，评估项目的经济效益和财务可行性。

4. 社会影响评估，对项目的社会影响、环境影响、就业影响等进行评估，确保项目符合社会发展和环境保护的要求。 5. 风险评估，对项目实施过程中可能面临的政策风险、市场风险、技术风险等进行评估，制定风险防范措施，保障项目顺利实施。

四、可行性研究报告编制。

1. 报告概述，对项目背景、研究目的、研究范围等进行概述，明确研究的主要内容和目标。

2. 市场分析，对市场需求、竞争格局、发展趋势进行详细分析，提出项目的市场定位和发展策略。

3. 技术分析，对项目的关键技术和装备进行评估，确定项目的技术路线和技术支撑。

4. 经济分析，对项目的投资规模、资金来源、投资回报率进行测算，提出项目的投资建议和财务预测。

5. 社会影响评估，对项目的社会影响、环境影响、就业影响进行评估，提出社会责任和环保措施。

政府投资项目管理存在的问题及对策

政府投资项目管理存在的问题及对策

政府投资项目管理存在的问题及对策

摘要：改革开放以来，我国不断深化投融资领域体制改革，投资监管制度、投资激励与约束机制不断完善，投资主体多元化不断取得新进展，多层次资本市场体系不断健全，投资宏观调控体系日趋成熟。在结合我国实际情况进行实践摸索的基础上，借鉴吸收国外先进经验和方法，政府投资工程项目管理取得巨大的进步。

关键词：政府投资；项目管理；问题；对策

1审计视角看基层政府投资项目管理中的具体问题

1.1重建设管理、轻后期管护

一是项目未及时移交，管护主体不明确。在工作中发现部分项目在竣工验收后并未及时进行资产移交，导致后期管护主体责任不明，一些基础设施严重损坏，建设资金未发挥效益。如某市政公园工程审计时发现，一些造价不菲的小型雕塑，因建成后缺乏专人管护，已被人为破坏，地面铺装也存在一定损毁，部分名贵树木死亡或被盗窃，造成财政资金的损失浪费；二是管护责任未落实，管护经费无保障。部分项目建成不久配套设施便受到严重损坏，如篮球场变成了晒谷场、绿地变成菜园、消防通道被占用、地下管道被堵塞，不但群众意见大，还形成安全隐患；究其原因，主要是建设单位重建设、轻管理，加之管护经费得不到保障，导致项目建成却无法使用。

1.2重当期建设、轻统筹论证

一是项目策划缺乏整体统筹。部分项目只顾当期建设，未整体统筹谋划，导致项目还未完全建成投入使用，因不适应片区要求被损毁重建。如某园区路网建设项目审计现场踏勘时三条支路已未见，经了解，该支路在完成路面结构层后因周边片区开发的需要，由其他单位将已修好的道路损毁拆除，导致建设资金浪费；二是项目建设缺乏系统性。部分项目建设缺乏系统性思考，建设规模标准未考虑建设资金的平衡，导致半拉子工程和重复建设的出现。对审计某市政道路时发现，刚建好的道路已“开膛破肚”，经了解，是由于该道路实施完成后才发现片区污水管网没配套，只好又将该道路再次进行半幅开挖来整治片区污水管网，造成建设资金损失浪费的同时给群众生活带来不便；三是项目决策缺乏科学论证。部分项目在技术方案的决策上缺乏严谨性，由行政领导随意拍板，造成决策不科学，形成建设资金的损失浪费。如审计某公路大修工程时发现，初设阶段片面追求工程造价的经济性，未听取设计建议对路基进行必要的维修整治，导致花了一千多万的路面大修工程效果不佳，完工一年后再次出现严重破损，又筹集资金进行再次整治，造成严重的建设资金使用浪费。