公共政策执行障碍及对策探讨

公共政策执行障碍及对策探讨摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。

然而,由于许多因素的影响,在我国政府施政的过程中,不同程度地存在着公共政策执行偏误的现象,引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。

本研究在分析了公共政策执行偏误的现象、原因后,提出了相应的解决对策,为保证公共政策的顺利执行提供参考。

关键词：公共政策;政策执行难;政策质量;对策建议公共政策执行就是政策执行者通过运用一定的公共资源与管理手段,让政策对象接受并遵循公共政策,最终实现公共政策目标和内容的行为过程。

公共政策执行是政策运行过程中的一个极其重要的环节，只有政策得到了有效的执行,制定政策时确立的政策目标才能够实现,政策问题才能得以解决。

然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,公共目标不能预期实现。

在国内外的政策实践中,政策执行出现偏误的问题普遍存在。

因此,正确认识和分析政策执行过程中的障碍,掌握其特点和规律,尽量消除不良的影响因素,是有效执行公共政策的关键。

1 公共政策执行难的原因(一)政策“先天不足”,质量不高政策执行难首先要反省公共政策的质量,政策本身的质量高低与政策执行的效果紧密相关。

因为“执行”不会单独存在,它必须以“决策”为依据,如果政策质量不高,又怎么能指望执行出好结果呢?政策质量不高,表现在:1.政策目标的多元性和不一致性,导致政策执行难。

有的政策有不止一个目标,如果目标之间相互促进,一个目标的实现有利于另一个目标的实现,则目标之间就不易发生冲突;如果目标不一致,当一个目标的实现会影响到另一个目标的实现时,就表现为政策的执行难。

2.政策方案烦琐,受惠幅度小,导致执行难。

如政府出台的鼓励高校毕业生自主创业的政策有诸多硬伤。

首先是手续烦琐,从事个体经营的高校毕业生要向工商、税务、卫生、民政、劳动保障、公安、烟草等部门的相关收费单位出具本人身份证、高校毕业证以及工商部门批准的从事个体经营的有效证件,经收费单位核实无误后按规定免交有关费用。

庙多神仙多,给大学生的创业带来人为不便。

其次是优惠力度偏小,从事个体经营的高校毕业生免交的是登记类和管理类的各项行政事业性收费,主要是指各种等级证书的工本费、登记类和管理类收费项目。

事实上,要鼓励大学生创业,除了要“减费”,更要“减税”。

再次是优惠政策执行时间短。

创业的周期性较长,特别是前期市场调查、资金筹措、人员招聘都要花费大量时间,优惠时间短将挫伤大学生创业的积极性。

3.政策方案缺少可操作性,导致政策执行难。

针对基础教育乱收费在社会上反响强烈的问题,前两年教育部办公厅曾要求各地公办高中招收/择校生0时严格执行限人数、限钱数、限分数的“三限”政策。

但从执行的情况看,可以说作用不大,公办高中挤占计划内指标招收择校生、收取高额择校费等问题不仅依然存在,而且在很多地方还相当严重。

“三限”政策本身先天不足,比如,“三限”政策规定公办高中不得在限定金额外收取其他有关择校的费用,但是公办高中收取择校费都是以“家长自愿捐资助学”的名义进行的,而按照5中华人民共和国义务教育法6第12条“国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学”的规定,公办高中此举完全合法,因为谁也没逼迫家长在自愿捐资助学协议上签字,造成教育部的上述规定难以贯彻执行。

4.政策方案缺乏前瞻性,导致政策执行难。

比如,2004年底,杭州市政府向人大提出申请,由于年初制定的“价格调控目标”已经注定无法实现,希望人大允许政府更改年初的目标,这个在国内尚无先例的请求最终被人大以“年末修改指数意义不大”为由拒绝。

5.由于“越位”和“错位”现象的发生,产生了相互“打架”的政策。

由于一些政府部门对自己的职能定位不准,或相互协调不力,致使制定出的政策出现上下政策不一致、部门间政策不一致的政策“打架”现象。

(二)执行政策时投入资源不足,配套措施跟不上公共政策之间存在着一种互动关系,一项政策出台后需要有与之相配套的措施,或者需要投入一定量的资源才能保证政策的执行,如果配套措施跟不上,或执行资源不足,这样的政策执行起来也是很难的。

(三)政策执行者无意或故意曲解政策任何一项政策最终都要靠执行人员来实施,政策执行效果与政策执行水平密切相关,而政策执行水平的高低主要取决于执行人员的素质。

执行人员素质不高是政策执行难的又一重要原因。

素质不高在这里有两层含义:一是能力素质不高,执行者不能准确地理解和执行政策,属于无意曲解政策;二是职业道德素质不高,执行者为了某种目的故意曲解政策。

执行者能力素质不高,不能准确地理解和执行政策。

政策执行就是要把政策方案从观念转变为现实,在这个过程中会出现许多意想不到的情况,会遇到各种各样的阻力和干扰,所以,执行不仅要坚持忠实于政策的原则,更要坚持灵活创新的原则。

有一些领导干部由于没有掌握现代市场经济条件下执政的规律,缺少科学化、民主化决策的意识,没有接受现代政策科学知识的训练,缺少科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质。

一些政策的执行者认识水平有限,不能正确地理解政策,造成在政策执行中“无意”地曲解了政策。

如有的银行工作人员片面理解《贷款通则》和中央宏观调控的文件精神,对企业贷款不管是否合理一律紧缩,有的企业特别是民营企业由于贷不到款资金短缺被迫停产。

执行者职业道德素质不高,为了个人或局部的利益,故意歪曲政策。

政策“跑”不快,利益在作怪。

再好的政策都需要人来执行,许多时候我们国家并不缺少好的政策,只是下面有许多“歪嘴和尚”根据自己的利益取向,对上面的政策进行取舍,要么不念经(不执行或缓执行政策),要么把上面的“经”给念歪了(歪曲政策),致使国家许多政策不能及时到达基层,到达群众那里。

(四)政策对象对政策的接受度不高1.利益调整不合理。

政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求,是否公平、公正地协调和分配政策利益,是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标,是政策顺利执行的关键,也是公共政策有效性的关键。

如果利益调整不合理,政策对象就不会轻易地接受政策。

2.政策宣传不到位。

属于政策对象的广大民众,他们是否理解、接受和服从,决定该政策能否顺利实施,也决定该政策效果能否充分实现。

要使政策得到有效的执行,必须统一人们的思想认识。

但是我们的有些政策宣传不到位,使政策对象不了解政策,政策对象不接受政策也就不难理解了。

2 我公共政策执行偏误的主要表现作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。

然而,公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。

然而,由于受到各种因素的影响,政策执行的结果往往未能达到预期的目标。

具体来说,公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。

(1)政策敷衍指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策,而是将政策束之高阁,阳奉阴违,敷衍塞责,从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文,根本谈不上解决具体问题，实现具体目标。

(2)政策选择执行现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成,一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”,只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行,“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,他们“耍小聪明”,“打小算盘”,置国家政策原则于不顾。

这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

（3）政策附加公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。

政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置/土政策0,打着结合地方实际的旗号另搞一套,自行其是,谋取私利,从而导致政策执行变形。

以我国的计划生育政策为例,我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源,有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制情绪,使公共政策不能够执行到位,达不到预期的效果。

例如,近年来,我国一些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“法外施恩”,对中央宏观调控政策一再置若罔闻,甚至逆风而行,“你说你的,我干我的”,抵制心态异常顽固。

（6）野蛮执行公共政策在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。

然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。

行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。

还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。

更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。

3 我国公共政策执行现实困境存在的客观必然性任何一项公共政策出台的目的不是研究问题而是解决问题。

公共政策制定是研究问题过程，而公共政策执行才是具体地、直接地解决问题。

政策执行不力或不当，非但未能解决问题，而且会使原有问题更加恶化，引发新危机。

在公共政策过程的分析、制定、执行、评估和终结五个阶段之中，公共政策的执行是最重要的环节。

公共政策要达到其预期目标，取得预期的政策效果，关键在于公共政策的执行，如果公共政策得不到良好的贯彻和实施，任何政策目标只能停留在构想阶段。

公共政策执行从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。

公共政策执行是指一定的社会组织及其成员为了实现公共政策目标，通过运用各种手段，将公共政策的内容转为现实，从而实现公共政策决策目标而采取的实际行动。

公共政策执行也就是从政策生效起到实现决策目标的整个过程。

我国在公共政策执行过程中存在现实困境有其客观必然性。

一般说来，政策越明确，涉及的人数越少，政策执行就越容易，越有效；世界上的经验是，国家或地区越小，越好管理，像亚洲的香港和新加坡，欧洲如瑞士、奥地利，这些地方的公共政策执行效率被认为是世界最高的。