第四节公共政策执行的过程和手段
一、政策执行过程的诸环节
政策执行过程包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施等环节。
1 、政策宣传
政策宣传是政策执行过程的始环节和一项重要的功能活动。
要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。
政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。
执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。
因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，宣传政策的意义、目标，实施政策的方法和步骤。
2 、政策的分解
政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之路途。
制定执行计划，应遵循下列原则：
（ 1 ）客观性原则。
编制计划要切实可行，积极可靠，排除臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进：既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；对有关人力、物力、财力等条件，必须做到“心中有数”，切不可含糊笼统。
（ 2 ）适应性原则。
编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有应对意外情况发生的防范机制。
（ 3 ）全面性原则。
编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。
计划前后衔接、轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。
（ 4 ）一致性原则。
执行机构内部各职能部门要做到工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。
3 、物质准备
物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。
执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算。
预算报经有关部门批准后，才算落实了经费。
必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行的物质手段。
只有具备了必不可少的设备条件，政策执行才有可能顺利进行。
4 、组织准备
组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。
组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现方式。
确定政策执行机构。
这是组织准备中首要的任务。
常规性、例行性政策的执行，应由常设的执行机构承担，不必另建机构，但有时也可用提高常设机构地位的方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。
如果遇到非常规性或者是紧急而重大的牵涉面较广的政策，则可组建临时执行机构，但应在政策目标实现后予以撤销。
选人用人。
从政策执行者的素质来说，要求具有专业管理方面的知识技能和实践经验，具有较强的政策理解能力以及沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其才；具有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。
制定必要的管理法规。
这些法规应包括：①目标责任制；②检查监督制度；③奖励处罚制度。
5 、政府实验
政策实验是政策实施过程中的重要步骤。
政策实验一定要按照科学方法来进行，其步骤大致包括三个阶段：
（ 1 ）选择实验对象。
（ 2 ）设计实验方案。
（ 3 ）总结实验结果。
6 、全面实施
政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最广泛的一个环节。
全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分的发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。
上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。
只有每项功能活动都做好了，政策执行才能顺利进行，政策方案才能取得预期的效果。
；
二、政策执行再决策
1 、什么是政策执行再决策
所谓政策执行再决策，是指公共政策执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案所做的补充或修正。
政策执行再决策包含了以下几个方面的规定性：①它发生在政策执行过程中而非执行任务完成之后；②它属于政策微调和政策变通的范畴，它意味着对政策方案的个别补充或修正；
③它是为了更好地解决同一个政策问题；④它是实施过程的部分中断，仿佛又局部地回复到了政策制定的初始阶段，结果是现行政策方案变得更为科学、合理，具有更强的可行性。
2 、政策执行再决策的根据
（ 1 ）主要任务、目标、路线的变化。
（ 2 ）政策环境的变化。
（ 3 ）人们认识的变化。
（ 4 ）政策偏差的产生。
（ 5 ）政策副作用的产生。
3 、政策执行再决策的分类
根据再决策发生在政策执行过程的哪一个阶段，可以分为现场再决策和反馈再决策；根据再决策所要解决的问题是否惯常出现以及再决策所产生的效果是否确定，可以分为常规性再决策和非常规性再决策；根据再决策所产生后果是否与原决策保持方向、目标上的一致，可以分为突破型再决策和追踪型再决策。
（ 1 ）现场再决策和反馈再决策。
现场再决策是指政策主体在政策执行过程中，随时随地对政策执行的情况进行现场检查，总结经验教训，研究和决定解决政策问题的新办法，并针对政策执行偏差，制定纠偏措施，使正在实施的政策向规定的目标迈进。
反馈再决策是对针对政策执行的阶段性效果而进行的再决策，它是指政策执行进行到一定阶段、达到一定的目标时，再衡量一下能否有效地最终实现政策目标，以此作为指导或纠正将来行动的基础。
（ 2 ）常规再决策与非常规再决策。
常规再决策是指在政策执行过程中，对经常重复出现的问题进行例行决策，这类再决策通常有章可循、有程序可依，其解决问题的效果基本上是有把握的。
非常规再决策是在政策执行过程中针对偶然发生或首次出现的问题所做的决策，由于无先例可循，因此是否有助于政策目标的实现尚有待检验。
（ 3 ）突破型再决策和跟踪型再决策。
突破型再决策是指再决策已经完全改变现行政策的方向和目标；跟踪型再决策是指再决策大体保持现行政策的方向和目标，仅对其作适度修正。
4 、政策执行再决策的原则
（ 1 ）实事求是原则。
（ 2 ）时效性原则。
（ 3 ）信息原则。
（ 4 ）民主原则。
（ 5 ）总结经验、开拓创新的原则。
（ 6 ）宣传解释的原则。
（ 7 ）动态原则。
三、政策执行的资源与手段
（一）政策执行资源
政策执行资源是指政策执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。
公共政策的制定是以解决公共问题为目标导向的，据此，政策执行理所当然地要运用公共资源。
与此同时，人们理所当然地要根据公共资源的投入量与政策效果之比，进行关于特定政策的成本––––收益分析。
因此，政府在特定政策执行项目上提供的公共资源的种类和数量，或者政策执行主体实际获取的公共资源的种类和数量，既构成了有效执行政策的条件，又构成了检验政策执行效果的一项评判标准。
具体而言，政策执行资源包括以下几个方面：
1 、经费和人力
2 、信息
3 、权威
4 、执行保护
执行保护是指执行机构和人员在法律通则的范围内执行政策，其机构、人员和工作的权力依法受到保护。
执行保护至少包括人格保障、身份保障、职务保障、执行公共保障、行政裁量、自由申辩等权力，这些权力是与执行者的政治、行政责任相联系的。
（二）政策执行手段
1 、行政手段
行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。
它具有权威性、强制性、对象的有限性和时效性的特点。
2 、法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。
它具有权威性、强制性、稳定性、规范性的特点。
3 、经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。
经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等，来组织、调节与影响政策执行者和政策对象活动。
经济手段有三个特性：第一，间接性；第二，有偿性；第三，关联性。
4 、思想引导手段
思想引导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用各种方法做人的思想工作，引导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相悖的活动。
常用的思想引导手段有：制造舆论––––在政策执行过程中要大力宣传，使政策内容深入人心；说服教育––––对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心方法，做深入细致的思想教育工作，做到以理服人，而不是以势压人、以大话唬人；协商对话––––在政策执行中，决策者和执行者应就政策深层次问题征询群众意见，与群众展开对话协商；批评与表扬––––对政策执行得好的单位和个人给予表扬和鼓励，对执行不力、敷衍塞责者和违抗政策者给予批评和惩罚，以达到弘扬正气、压抑邪气的目的。
