建设项目环境影响评价的科学认识与价值判断_自然科学性与人文社会性的复合

科技评估

48SCIENCE&TECHNOLOGY FOR DEVELOPMENT建设项目环境影响评价的科学认识与价值判断

——自然科学性与人文社会性的复合

■　徐振强*1，侯可斌2

1.中国城市科学研究会　北京　100048 2.北京市环境影响评价评估中心　北京　100089

摘 要： 近年来，建设项目的环境影响问题一直是社会公众环境权益争论的关键，直接影响到基于自然科学认知为基础环境影响评价（环评）工作的顺利展开。本研究针对该问题，从国内对环境影响评价科学研究的现状展开论述，并结合环评理论在国外的发展缘起出发，从本质上把握环境影响评价理论发展的轨迹，甄别亟待解决的症结，引出对环评中科学认识与价值判断的探讨：着重在理论层面对科学认识与价值判断进行认识和解读的基础上，提出将自然科学性与人文社会属性两者进行复合。即研究人类的活动对环境可能造成的后果的客观影响的同时也需强化对环境影响评价的社会属性的认知与实质性落实。为不断更新环评理论知识，有必要将社会环境价值纳入环评价值判断体系内，量化其影响，实现环评工作自然科学性和人文社会性的有机结合，以推动环评实践工作的开展。进而科学地将其引入到环评研究的范畴中，实现价值判断对推进环评工作的重要社会功能，根据当前对环评研究的现状，提出了两者结合研究，特别是推进环境社会研究的思路与框架的建构，以便有力地促进环评理论工作的广泛展开和更为有效地推动环评实践工作的开展。关键词： 环境影响评价　科学认识　价值判断　社会属性中图分类号：X820 文献标识码：ADOI：10.11842/chips.2013.04.005

󰀋󰁥󰀁徐振强,中国城市科学研究会生态城市规划建设中心资源环境所所长，助理研究员，理学博士，研究方向为绿色生态城区规划、智慧城市发展战略和区域环境污染监测体系等。发表SCI论文16篇，4篇中文核心论文，共被引用约90次，获批近10

项国家专利。一、引　言

近年来，单方面技术化环境影响评价（以下简称

环评）研究倾向客观导致了对换环评中社会内容的略

视。屡次重大工程项目（铁路、制药、化工、造纸和城市固废焚烧等）所引发的诸多社会争议一再表明：环

境影响评价中价值判断内核的社会性因素极大地作用

于项目环评的实践，这种略视阻碍了社会经济的科学发展，由此引发激烈的社会矛盾，更成为影响社会和Science and Technology Evaluation

49SCIENCE&TECHNOLOGY FOR DEVELOPMENT谐日益显著的因素。因此，需要对环评中的社会环境

价值进行判断和构建。

国际上在开展环评工作中越来越重视项目可能产

生的各种潜在社会经济影响及其效果。世界贷款组织和

亚洲开发银行特别关切其项目所产生的社会经济效果，

并把其贷款业务主要集中在贫困地区消除或减缓贫穷

和改善社会经济环境的项目上，要求在开展项目的环

境影响评价中对项目所产生的社会经济效果做出评价，

特别是对潜在的社会经济影响要进行充分的分析和论

证，优化项目设计，提出减少或消除不良社会影响的方

案。在设计、审查项目以及对项目进行环境影响评估时，

必须把社会、经济和技术指标放在同等重要的地位来

加以综合考虑[1]。申请世界银行和亚洲开发银行重大投

资项目贷款，要求必须在环评当中进行“社会影响评价”

专题研究。世界银行建议中国政府在重大投资项目中

实施社会影响评价，而亚洲开发银行将其列为发放贷

款的必要条件。

二、国内外环境影响评价制度的演进

1.国内关于环境影响评价的研究进展

二十世纪五十年代以来，发达国家在工业化的发

展道路上由于对环境的略视，客观上促成了污染事件

的频发，从惨痛的教训及事后的补救探索中，人们逐

渐认识到，工程和环境之间的相互影响，有些能够事

后补救，有些则不可逆变，于是人们便积极探索事前

预防的途径。环境影响评价（以下简称环评）正是适

应这一需要脱颖而出的一种实用技术[2]。1973年，我

国召开了第一次全国环境保护会议，在参考国外环评

领域已取得的经验的基础上，提出了适合我国国情的

环境影响评价概念，并于1979年，将这一概念写进了

当时的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。此后

的10年间，通过深刻总结发达国家的环境教训和我国

发展中新出现的环境问题，于1983年第二次全国环境

保护会议，将环境保护确立为基本国策。从1986年起，

我国开始形成环境影响评价的法规体系[3]。各部、委、

局和各省、市、自治区先后就环评工作制定相应的政策、

法规和方法。2002年10月28日在中华人民共和国第

九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上通过的《中华人民共和国环境影响评价法》中，进一步将

其明确为，从环评的自然属性出发，通过对规划和建设

项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估

而形成理性的科学认识以为决策判断提供可靠的依据。

在2006年召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝

总理要求加强对建设项目的环境影响评价。经过20多

年的实践，环境行政管理中形成了较为完善的关于（重

大）建设项目、区域开发的环境影响评价制度体系，实

现了在经济发展过程中对新污染源的控制，体现了可

持续发展的内涵。这一系列法律法规在实施的过程中，

受到了社会各界的普遍关注。随着社会发展进程的加

快和人民生活水平的提高，建设项目对局地或区域环

境品质的可能影响引起越来越多公众的重视。

研究表明，当前对环评的研究工作的注意力主要

集中在传统的科学技术和管理学层面上，一般是在专业

技术部门内部研究环评，并没有适宜地表现出对其社

会属性的认知[4]；与此对应的实际工作，也主要是集中

在项目环评、部门环评的实用性和实践性，累积环评和

战略环评概念的引入与讨论以及对公众参与、环评法

效用及其执行力的探讨；社会环境影响评价也日益成为

环评发展的新内容，为了把圆明园经验制度化，环境

行政主管部门出台了《环境影响评价公众参与暂行办

法(2006)》，将公众参与引入到环境评价工作中[5]。国

外在公众参与上的做法是，将其划分为六个主要的目标：

信息分发，教育和联络；问题识别；需求和重要的价值取

向；形成建议和解决问题；对项目建议的反应与回馈；替

代方案的评估和协商一致的解决冲突[6]。我国在公众参

与的法制化道路和实践应用的探索上与国外还有明显

的差距。《暂行办法》在公众参与的程序上形成了一定

的规范，但在程序的目标可达性上的衡量，还没有突

出有效的体现。公众参与被认为会促进社会环评工作

的开展，而仅通过公众参与的举措能否解决环评中不

可避免的社会问题，仍有待商榷。

在我国，环评在具体操作中的不足之处主要表现在：

守法成本与违法成本的悬殊；集中对公众参与的程序性

研究以促进有效实施却缺乏对社会属性的理论探讨 [7,

8]；建设单位、环评机构、招商部门、环保部门等之间

委托代理关系[9]的失范在当前不完善的竞争、激励和科技评估

50SCIENCE&TECHNOLOGY FOR DEVELOPMENT监管下十分突出；环评的基础理论研究存在着严重的不

足。根本原因在于，我国的环评制度是对西方环评制度

的借鉴性引进，并根据当时国情进行了适宜地调整和

补充，而在理论科学性认识和探究上还没有完备起来，

这与当前国外出现的环评实践性理论研究困境是一致

的，尽管这期间国外提出了公众参与、公听会、与有关

团体协商等措施加以完善，但都是对应用性努力的补

充，在环评地位上是从属于应用性科学的探索性尝试。

主要关注的方面是对其应用性科学的丰富与论证[4]。

从社会学角度出发，环评研究领域一般包括自然

属性的环境影响评价、经济影响评价和社会影响评价。

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的

决定》中对环境影响评价制度的创新和发展要求可归纳

为：环评管理工作以人为本，充分重视社会环境影响和

公众、相关方的利益，结合环境影响评价法提出的新要

求，完善我国公众参与程序。政治决策层关切的社会

环境影响和环境理论界认定的与社会环境影响评价在

理解上显然有差异，这必然会造成环境行政管理及部

门自身的环境职能概念定位上认识和理解的非一致性。

与此同时，从政治决策层可获知公众和相关方的利益

在今后的环境行政工作中是需要量化考虑，并付诸实

际权责上的体现。

2.环境影响评价理论在国外的发展溯源

探讨现行环境影响评价的核心理论问题，必须从

环评产生的背景出发，认清其出现的缘由。如前所述，

我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验的基础上

构建起来的，没有自我催发产生的显著内动力。从概念

提出和思想回归的角度出发，深入到环评理论，将环

评制度产生的策源地作为地理起点能更尊重实际，有

利于谋求到解决理论和实践问题的真正出路。

上个世纪60年代，环境影响评价概念是西方社会

环境、社会和政治运动的复合产物[10]。1964年，在加

拿大召开的一次国际环境质量评价学术研讨会上，受次

提出环境影响评价的概念[11]。自1969年起，美国政府

为了回应公众在环境方面的政治诉求而着手建立环境

影响评价体系。其背景是，二战过后，由于工业发展

规模和特征的变化，客观上导致了公众对经济发展的

环境后果以及现行决策工具失效的不安，美国政府因而设立了环评制度，以充分应对公众对环境的要求[12,

13]。由此可见，环评的行政框架是由政治命令促就，并

不是科学使然或自然促成，即不是在有相应足够的科学

能力建设之前就开始创建和实施[14, 15]。环评的理论源

于评价研究和对来自环评相近学科理论框架的借鉴和

应用。不仅如此，环评的理论基础没有完备地定义下来，

也没有得到合适和足够的发展[16, 17]。相当的环评工作

主要是集中在环评的有效性上[18]。在阐明和分析备受

争议的问题的价值和判断时缺乏科学的界定[19]，但环

评快速的国际化和纳入各自的制度体系进程在全世界

范围内得到体现，被称为是二十世纪美国国家环保局

主要的政策创新[20]。

综观国内外对环评的研究进展，无论是从内容上

还是其反映的实质含义上，一直都是围绕着环评的科学

工具和环评的目标这些基本的理论问题展开，即环评

的科学认识与片面的价值判断展开。然而，到目前为止，

在环境影响评价中，对自然科学性影评的实践和研究是

关注的主要方面，尽管引入了公众参与机制，但对社会

因素的考评十分欠缺。在当前的环境影响评价中亟需对

其的理论进行自然科学性和人文社会性复合式的探讨，

真正认清环评中科学认识与系统的价值判断的辩证统

一，以便更为全面、准确的认识和处理环评中遇到的

实际问题并有效地解决它。

三、环评中的科学认识与价值判断

1.科学认识与价值判断的背景

环评在调整人与人、人与社会活动以及人与自然

界关系过程中具有重要作用。以价值论和认识论中关于

价值与评价的研究和环境社会学中的社会建构主义方

法为分析框架，环评的本质属性之一应当包括，它是一

种对事物环境价值的社会评判活动，在环评活动中存

在复杂的社会建构过程。当前，价值判断主要是在哲学、

新闻学、教育学、政治学、法学、文学、法学等方面

有较广泛的引用和深入的研究，将其引入环评中还是

比较新颖和关键的研究思路。

2.科学认识与价值判断的含义

在科学技术评价中，对价值判断有如下的定义：是指评价专家根据一定的标准和规则以及自身的知识和