外国人永久居留退出机制研究

2019

年1

月武警学院学报Jan．2019

第35

卷第1

期JOURNALOFTHEARMEDPOLICEACADEMY

Vol．35No．1

收稿日期：2018－12－16

基金项目：

中国人民警察大学优秀硕士学位论文培育工程资助项目“

外国人在华永久居留制度的立法问题研究”

（JDYP201801）

阶段性成果

作者简介：

徐荧（1994—），

女，

河北邢台人，

在读硕士研究生。●边疆与边防研究

外国人永久居留退出机制研究

徐荧

（

中国人民警察大学，

河北廊坊065000）

摘要：

外国人永久居留制度是我国引才引智的重要制度安排，

不仅需要科学合理的准入制度来引

进人才，

也需要健全的退出机制以及时清除不宜继续保留永久居留资格的外国人。

然而，

我国法律

关于永久居留退出机制的规定不够完善，

对实践的指导作用不强。

随着移民管理体制改革的推进，

我国应尽快构建由吊销、

撤销、

注销共同组成的三位一体的外国人永久居留退出机制，

实现外国人

永久居留制度的完整性。

关键词：

永久居留；

吊销；

撤销；

注销

中图分类号：D631．46

文献标志码：A

文章编号：1008－2077（2019）01－0005－07

外国人永久居留制度，

是调整外国人在中国境

内永久居留事项的制度。

当前，

无论是立法实践还

是理论研究，

都侧重于外国人永久居留的进入阶段，

即永久居留的审批管理，

对永久居留的退出环节缺

乏必要的重视，

导致我国永久居留的退出机制相当

不健全。

现行有效的法律规范中，

涉及外国人永久

居留退出的只有两个条款，

一是《

中华人民共和国出

境入境管理法》（

以下简称《

出境入境管理法》）

第49

条，

二是《

外国人在中国永久居留审批管理办法》

（

以下简称《

审批管理办法》）

第24

条，

且这两个条

文的内容基本相同，

只是新旧法、

上下位法之间的一

种重复性规范。

与立法的简单粗糙相对应，

学术界

也未有学者专门从永久居留的退出这一视角入手展

开研究，

这一领域尚处于理论空白状态。

随着移民管理体制改革的推进，

国家层面已经

关注到外国人永久居留的退出问题。2016

年中共中

央办公厅、

国务院办公厅印发的《

关于加强外国人永

久居留服务管理的意见》

明确提出“

形成进入与退出结合的外国人永久居留服务管理制度体系”，

将构建

完善的外国人永久居留退出机制提上了日程。

一、

构建外国人永久居留退出机制的必要性

分析

外国人永久居留制度，

实质上是赋予特定外国

人在华永久居留资格的行政许可制度。

取得我国永

久居留资格的外国人，

除政治权利和法律法规规定

的特定权利和义务外，

享有与我国公民相同的权利、

承担相同的义务。

可见，

永久居留资格是权利和义

务的结合体，

其本质是一种法律地位，

取得了永久居

留资格就意味着获得了我国永久居民的身份。

我国

对于永久居留资格实行审批管理，

主要目的在于筛

选对我国发展有利的移民申请人，

让这部分人进入

我国永久居留，

释放“

人才红利”，

为我国现代化建设

做出贡献。

但是，

永久居留制度不仅要把好入口关，

也要把好出口关，

不仅要重视审批阶段的移民筛选

和准入，

更要对外国人获批永久居留资格后的行为

·5··边疆与边防研究·

表现进行持续关注，

注重移民进入后的监督检查和

管理服务，

保证跨越准入门槛的永久居民始终符合

国家发展利益，

防止出现因融入不彻底等原因导致

的移民分化，

避免永久居民成为社会的不安定因素，

甚至从事违法犯罪活动，

破坏社会秩序和国家安全。

这也是对行政许可监督检查的应有之义。

外国人永

久居留退出机制，

本质上就是行政许可的监督检查

环节在永久居留制度中的具体体现，

是对已经批准

的永久居留资格实施动态管理的需要。

当今时代，

世界局势错综复杂，

国家安全是国家各项政策和制

度的首要目标。

然而，

信息的高速传播和国际联系

的紧密却使得国家安全处于更容易遭受侵害的情势

之下，

借助永久居留的退出机制，

也可及时发现凭借

不正当手段获批永久居留资格的外国人，

尤其是恐

怖分子、

黑恶势力、

分裂势力、

谍报人员等危害国家

安全的重点危险人员，

及时清除危害国家安全和利

益的永久居民，

确保国家安全和稳定。

二、

我国永久居留退出机制的立法现状评析

（

一）

取消永久居留资格的性质定位不明

《

出境入境管理法》

第49

条和《

审批管理办法》

第24

条都规定了取消永久居留资格的情形，

包括危

害国家安全和利益、

被处驱逐出境、

弄虚作假骗取永

久居留资格、

违反在华居住时限义务四种情形。

总

体上看，

外国人被取消永久居留资格都是因为违反

了我国法律的某些规定，

这是否意味着取消永久居

留资格在性质上属于行政处罚？

这一措施的确具备

了行政处罚的以违法行为为前提、

制裁性、

终局性的

特点，

但《

出境入境管理法》

并没有明确规定取消永

久居留资格是一种行政处罚。

同时，

从这一条款的

位置来看，

它置于第四章《

外国人停留居留》

中，

而不

是在第七章《

法律责任》

之下，

如果取消永久居留资

格是一种行政处罚，

那么在法律的体系上就出现了

结构的混乱和不周延。

如果它不是行政处罚，

那么

是何种性质的措施呢？《

出境入境管理法》

也未予以

明示。

这种逻辑上的矛盾和法律文本不明朗的态

度，

给取消永久居留资格这一措施在实践工作中的

运用与落实带来了障碍。

（

二）

实体情形规定不当

暂且搁置取消永久居留资格是否属于行政处罚

的问题，

它都是现行法律规定的退出永久居留的唯

一途径。

然而，

目前列举的四种实体情形仅仅是因

外国人过错而退出永久居留的部分情形，

不能覆盖退出永久居留的全部情况。

例如外国人可能因死亡

而客观上不能永久居留，

可能因不愿意继续在中国

居住而主动放弃永久居留，

还可能因加入中国国籍

而没必要继续永久居留。

这些都属于正常退出永久

居留的情况，

在现有法律规范中都未提及。

虽然第

49

条第5

款采用概括性表述的方式为下位法的细化

和扩展留下空间，

但不等于说上述情况被包含在所

谓的“

其他情形”

中，

而且《

审批管理办法》

事实上也

没有就实体情形作出扩展。

第5

款实际上被束之高

阁，

成为一句空话，

不具有实际指导意义。

现有的四种实体情形规定也存在很大缺陷。

《

出境入境管理法》

规定了“

对中国国家安全和利益

造成危害”

的情形，

而《

审批管理办法》

对类似情形

的表述却是“

可能对国家安全和利益造成危害”，

调

整同一事项的法律规范之间发生了冲突，

为实践中

的执法操作带来很大困难和争议。“

危害”

一词概念

模糊，

在理解上产生争议，

究竟是既成危害还是可能

危害，

是实害后果还是潜在危险，

法律没有给出准确

的答案。“

被处驱逐出境”

的情形也存在同样的问

题。《

出境入境管理法》

的规定是“

被处驱逐出境”，

显然是包含了被法院判处驱逐出境（

作为刑罚的驱

逐出境）

和被公安部决定驱逐出境（

作为行政处罚的

驱逐出境）

两种情形，

而《

审批管理办法》

则只涵盖

作为刑罚处罚的驱逐出境。

此外，“

弄虚作假骗取永

久居留资格”

与其他三种情形在违法行为的发生时

间上有着本质区别，

弄虚作假发生在申请永久居留

资格之时，

而其余三项发生在获批永久居留资格之

后。

在行政许可理论体系中，

根据违法行为发生的

时间不同，

规定了不同的法律后果，

对于前者是撤销

行政许可，

适用于在申请许可过程中出现违法而本

不应授予许可之情形，

属于对行政许可进行监督检

查后的一种处理方式；

对于后者是吊销行政许可，

适

用于已经合法取得了许可、

但在许可实施过程中发

生违法的情形，

属于行政处罚范畴。

将截然不同的

两种情况杂糅起来规定在同一种措施之下，

是行政

许可理论与永久居留制度立法实践的脱节，

也反映

了我国永久居留退出机制的不健全。

（

三）

相对人程序参与不够

取消永久居留资格的程序规定较为粗糙，

只是

简单规定了其决定主体是公安部，

以及取消永久居

留资格后对永久居留证件采取收缴或宣布作废的处

理方式。

由谁来提出取消外国人的永久居留资格、

有哪些必经步骤、

作出取消永久居留资格决定应考

·6·