事业单位改革所面临的问题及其思考_以内蒙古的实践为例

研究纵览中国行政管理2007年第2期󰀁总第260期95󰀁*本文为2006年国家社会科学基金项目󰀂政事分开与事业单位管理体制分类改革研究 以内蒙古自治区事业单位改革实践为例!的阶段性成果,课题组成员:李春林、孔春梅、张战勇、张国强、任梅。事业单位改革所面临的问题及其思考* 以内蒙古的实践为例课题组󰀁󰀁为了深入了解和把握内蒙古自治区事业单位改革的实际情况,从中发现事业单位改革面临的困难及其深层次问题,内蒙古自治区行政管理学会与内蒙古财经学院联合组织了课题组,深入到教、科、文、卫等事业单位中比较有代表性的行业进行了调查。调查之后,课题组对上述事业单位改革进程中所反映出的问题进行了整理,对改革进程中所遭遇的挑战、困难和风险进行了分析,希望对下一步事业单位改革的全面推进提供经验和借鉴,并从中总结和探索出一条适合西部经济欠发达的少数民族自治地区事业单位改革之路。一、事业单位各类人员对改革的认知和态度内蒙古自治区区直事业单位的改革是从以下四个方面推进的:一是改革财政补助、编制和进人管理方式,提高事业单位自主改革发展和自我约束能力;二是推进经营性和从事有偿服务的事业单位加快转企改制;三是调整整合事业单位,促进事业单位分类改革;四是推进事业单位人事制度和社会养老保险制度改革。对于这样的改革,人们的认知状况及其基本态度是怎样的呢?特别是正在进行改革的事业单位各类人员,他们对这样的改革持什么态度,这直接关系到改革的成败。为此,课题组采用问卷法和访谈法对正在进行改革的事业单位各类人员对于改革的认知与态度进行了深度调查。我们在调研中共举办了七次座谈会,发放了300份调查问卷,回收290份,其中有效问卷278份,有效率为92.7%。调查问卷的内容包括:单位的性质、服务的领域、开展活动的主要方式、人员结构与分类、单位领导与中层干部任用方式、决策机构与方式、财政拨款方式等。以下是事业单位各类人员对改革的认知、态度、心理承受度、预期等问题的数据分析。调研数据显示:事业单位多数人对事业单位改革的大趋势是认同的,但主观上准备不充分。从调查问卷看,有80%的人是愿意并支持和配合事业单位改革的,但表示被动接受的占其中的40%。从中可以看出,尽管大多数人认为事业单位改革是大势所趋,且有53%的人有相关心理准备,但同时多数人表示主观上准备不充分。大多数人对当前事业单位改革的前景感到比较迷茫,普遍信心不足,担心不少。调查数据显示,有60%的人表示基本了解改革,30%的人表示不了解改革。主要是不了解自己所在的事业单位究竟朝哪个方向改、如何改、会改成什么样?在座谈中,大多数单位领导和干部群众表示,事业单位改革是必须的,但怎么改法需要认真研究。不少人提出,目前的事业单位改革,看不出政府有什么通过事业单位改革达到推进事业发展的思路和目标。有的人甚至认为,事业单位改革,说到底就是政府把事业单位当作包袱甩。调研数据还显示:人们对改革后的事业单位发展预期看法不一,许多人在认识上茫然不清。64%的人对改革预期表示无法推断;55%的人认为事业单位的改革不一定有利于自己的发展;43%的人担心收入会减少;26%的人担心会下岗失业;31%的人担心会影响自己的职业生涯。在实行提前退休又不影响收入的情况下,近86%的人赞同提前退休。可见,对于事业单位的改革不管是积极支持者,还是被动接受者,多数人已接受事业单位改革是一种客观发展需要和发展趋势,但对改革后的事业单位发展前景表示无法预料。这不仅反映出政府对事业单位改革政策的宣传明显不力,而且在深层次上反映出当前事业单位改革的主体是政府,事业单位实际上只是被改革的对象,事业单位的干部和群众在心态上只是被动地接受改革。同时还反映出,在事业单位改革中,实际上存在着事业单位与政府的博弈,以及事业单位干部群众与事业单位领导之间的博弈。目前,内蒙古自治区70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生集中在由政府出资举办的各类事业单位。如何调动广大专业技术人员的积极性,充分发挥他们的创造才能,关系到自治区社会事业的健康快速发展,也关系到此次事业单位中国行政管理研究纵览96󰀁2007年2期󰀁总第260期改革的成功。调研中发现,薪酬制度是影响事业单位职工积极性、创造性发挥的主要因素。因此这次改革抓住这个关键,进一步完善干部人事制度和分配制度,引入竞争机制,合理拉开收入差距,而又构建和谐事业单位,这是争取大多数人特别是广大专业技术人员支持改革的重要举措,也是事业单位改革的重要目标。但是,从干部和群众的反映中,我们看到,这次由政府自上而下推动的事业单位改革,由于是一种不彻底的改革,实际上在许多单位往往会演变成主要是针对专业技术人员的改革(因为在这样的改革中,干部竞争上岗易流于形式,而普通员工更是照样捧着铁饭碗,决不用担心被分流出去),所以当专业技术人员发现改革将使自己的处境变得艰难时,他们对改革必然会持消极观望态度,有的则会成为改革的反对派。在调查中,我们还明显地感觉到,事业单位的领导人对改革是持积极态度的。他们普遍认为,只有通过改革才能解决事业单位发展中的一系列深层次矛盾和问题。但是,他们心目中的改革与政府正在推动的改革有很大的不同。在事业单位的领导人看来,改革最重要的是给事业单位放权,使事业单位有充分的自主权。而恰恰是在这个方面,党委和政府及各有关部门最难做到。这是因为,一方面,在客观上事业单位作为我国重要的公共部门,其所承担的重要的公共管理或公共服务职能必然要求各级党委政府及其相关部门对其进行监管乃至直接控制,比如教育、医疗和文化等事业单位即是如此;而在另一方面,也确实存在着某些政府职能部门出于维护其既得利益的考虑不给事业单位放权的问题。种种迹象表明,在这次改革中,政府有关部门不是要放权而是在收权。政府部门的这种立场和态度,使事业单位的领导人对改革失去信心,他们对这次改革明显地倾向于持消极观望的态度。二、事业单位改革面临的挑战与风险在访谈调研中,我们发现,对当前事业单位改革所面临的挑战和困难,各单位主要集中在人和钱的问题上,主要对编制、财政拨款、社会保障等反映的问题较多,普遍认为当前事业单位改革缺乏整体的设计与制度安排,改革涉及到的体制内改革多,体制外的改革少;改革单位没有用人自主权,改革中的富余人员退出缺乏必要的制度与机制安排;改革成本支付的主体不明确,改革的现实情况是政府出政策不出钱等。具体如下:(一)人的问题人的问题是事业改革中最难解决的问题,其主要表现在以下几个方面:一是事业单位改革缺少富余人员的退出机制。在这次改革中,政府明确规定不得将富余人员推向社会,这样的话,事业单位就只能将未聘人员养起来,结果一方面是经费包干,另一方面又不允许把未聘人员推向社会,最终必然是加重了事业单位的负担,甚至会造成∀有钱养兵、无钱打仗#的局面。此外,还有一些特殊行业人员(文艺、体育)开始从业年龄小,到了一定年龄后(30岁左右)就不能从事相应的专业,但是,按照我国󰀂劳动法!规定,男60岁、女55岁才能退休,所以,这些人在失去了从事其专业工作的能力后,究竟如何安置就成为大问题。二是事业单位缺乏用人自主权。政府对事业单位的用人实施编制管理和财政拨款上人头费的审批和控制,使得事业单位难以根据事业发展的需要进行灵活的人事管理。在这次改革中,最热闹的莫过于改革单位与政府有关部门在人员编制、拨款方式上的讨价还价了。事业单位领导人不是把主要精力放在推动改革上,而是放在了向政府要编制和增加经费上。三是政府、事业单位和企业这些不同性质单位的人员在养老、医疗、失业待遇标准上的制度安排不同,影响了事业单位人员的正常流动。比如说养老保险,事业单位的同样工龄、同样级别的人员,要比在企业的这类人的养老保险高出两到三倍,所以,要把事业单位办的企业剥离出去,马上就会遇到社会保障不衔接的问题。而要想把现有事业单位的多余人员分流到社会上去,特别是鼓励其流动到企业去,遇到的最大障碍也是在这里。四是事业单位普遍存在着一般员工素质差、能力低以及非专业技术人员比例大等问题。这些问题绝大多数为政策偏差所致,如改革开放后,在落实知识分子政策中,不少知识分子的子女顶替父母进入事业单位工作;再如,军转安置政策使事业单位接收了许多复转军人;还有占地工政策使事业单位安置了一些因建设占地而失地的农民。此外,在以往的政府机构改革中,事业单位还接收了不少从党政机关中分流出来的干部。非专业技术人员的大量涌入,不仅造成了队伍结构的严重不合理,而且使低素质的人员大量充斥。于是,在严格的机构编制和财政拨款管制下,大多数事业单位出现了∀富余的人员不出去,需要的人才进不来,有本事的人才留不住,没本事的棒打不走#这样一种尴尬局面。五是事业单位在领导干部制度和机制上参照党政干部的管理方式,缺乏活力和动力。目前,绝大多数事业单位的高层领导是由上级任命的,这就必然导致这些单位的领导只对上负责、不对下负责;只对任期目标负责、不对未来发展负责,所以,事业单位急功近利、好大喜功的∀无战略#现象特别突出,表现在人事管理和人才开发上就是:一方面,引进和培养人才往往是在硬指标的要求下进行或者仅仅是为了作秀;另一方面,一旦在吸引和留住人才同单位的稳定发生矛盾时,作为单位的领导人的理性选择必然是让人才流失,把单位稳住。研究纵览中国行政管理2007年第2期󰀁总第260期97󰀁值得一提的是,这种领导干部制度和机制同时也贯彻到了事业单位内部管理当中,这就使得事业单位官本位色彩很浓。在事业单位里,常常是具有行政级别的干部掌握着种种公共资源,所以,在资源分配上往往以管理为本,而不是以事业发展为本。这就进一步促使很多学有所成的专业技术人员,也要孜孜以求于行政级别的提升。六是在传统的干部制度作用下,事业单位既缺乏对优秀人才的长效激励机制,也缺乏对表现不良人员的惩罚和制约机制,更缺乏对各类人才开发、必要的职业生涯规划和管理、分配上的∀大锅饭#,晋升上的论资排辈,等等,这些落后的观念和制度,极大地阻碍着人们的积极进取精神,制约着优秀人才的脱颖而出。事业单位要发展,人才是关键,如果人的问题得不到解决,任何改革都不会取得实质性的成功。(二)钱的问题缺乏资金是事业单位面临的普遍问题。实际上,钱的问题不仅是个短缺问题,还有一个更为重要的财政拨款体制问题。首先是国家在给事业单位进行财政拨付时,缺乏充分依据,也没有重点。据内蒙古农牧科学院的同志反映,1998年科研单位改革编制数砍了一半,相应地人头费减了50%,这显然缺乏科学依据和法律依据。新一轮改革是以上一轮改革为基础的,财政拨款数自然还有可能缩减,这样做显然不合理,对事业单位下一步的发展肯定会产生不利的影响。二是财政拨款额度不足以发展社会公共事业。多数单位提到,国家给本单位的拨款额度太低,已经不足以支付在职和离退休人员的工资,更何况一些单位还要支付超编人员的工资。在接受调查的单位中,多数缺乏事业发展所必需的物质设施与先进设备,如医院缺乏医疗器械、歌舞团缺乏乐器和音响、科研院所研究经费严重不足,等等。三是市场发育成熟度难以形成对事业单位的多主体投融资体制与机制。究其原因,首先是事业单位的思想观念还没有发生根本性的转变。长期以来,事业单位认为事业是国家的,当然要国家主办,事业经费以及人员工资都应由政府支付,从来没有考虑过多渠道筹集资金。其实,国际上非营利组织资金来源主要是三个方面:一、政府各种形式的投入,如直接拨款,购买服务,减免税等;二、提供有偿的服务收费;三、来自个人、基金会或国外财团的捐赠。而在我国事业单位更多的是依靠政府的拨款。尽管第二种方式很多事业单位也已采用,可是所得到的经费却大多留为自己的∀小金库#,用于公共事业发展的很少。四是改革成本支付的主体不明确。改革需要付出成本,但改革的成本不应全推给事业单位。改革的成本包括解决历史遗留问题、包养富余人员和加大对部分公共设施的投入等方面,这些都是要花钱的,如果政府不追加投入以解决这些问题,单靠事业单位自身去解决,是不现实,不合理的。五是事业单位缺乏节约意识。在中国现有的经济和财政资源中,很大部分被用于事业单位,各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。然而,长期以来,事业单位形成了对上级∀等#、∀靠#、∀要#,吃国家财政∀大锅饭#的习惯。在日常工作中,长流水、长明灯等水、电、油、气的浪费现象相当严重,还有公款吃喝、公款旅游等风气也日盛一日。长期下去,事业单位非垮在这上不可!(三)潜在的风险事业单位改革的目的是推动公共事业的发展、提高公共服务能力。但是,从目前改革的思路看,却存在着毁坏公共事业的风险。我们在调研中发现,有些事业是需要国家去保障的,不能简单地把他们推向市场。比如:农牧业的基础研究,作为公益性科研,应当由政府出资、政府管理,如果一味推进市场化,就很可能毁掉这一事业。再比如。在文化事业当中,有的可以走市场化的道路,有些则不能市场化,比如民族文化艺术就应当作为特殊的东西来保护。另外,文化事业中具有意识形态性质的方面,就不能完全市场化。这次改革是以保持稳定和促进和谐为前提的,所以规定不许把事业单位的富余人员推向社会,同时,在分配上也不可能完全打破平均主义、大锅饭,这就带来另外一个问题,就是改革之后,事业单位的运行成本并不会减少,人浮于事的情况仍将大量存在。这样下去,必然会从根本上影响和制约事业单位的发展。改革的主体决定改革的动力,改革的成败决定于改革的支持者。当前事业单位改革的主体是政府,事业单位本身缺乏改革的动力,改革缺乏坚定而有力的支持者。美国经济学家卡尔波认为,人们根据改革可能出现的结果采取相应的态度。绝大部分人受损,肯定遭到反对,如果部分受益,部分受损,人们就会观望。英国经济学家西克斯认为:政府根据一项改革对整体的有效程度,以及投入产出的结果采取相应的态度,一项改革对整体有效,就要支持;投入大于产出要反对;产出大于投入要支持;投入与产出持平,政府就要慎之又慎。就这次事业单位改革来说,政府最初对事业单位改革的想法与做法,是对事业单位做减法,即减人、减机构、减少财政负担,达到减员增效。但从改革的实际情况看,做减法未必就能增效,反倒可能影响和制约事业单位的发展,加剧经济建设与社会发展∀一条腿长、一条腿短#的局面。因此,政府应当把事业单位改