粤港澳大湾区城市群空间整合分析与展望

第31卷第2期2019年4月广东行政学院学报JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministrationVol郾31No郾2

Apr郾2019

收稿日期:2018—10—18作者简介:汪行东(1987—),男,安徽怀宁人,深圳职业技术学院讲师,研究方向为区域与城市经济学。粤港澳大湾区城市群空间整合分析与展望

汪行东

(深圳职业技术学院,广东摇深圳摇518000)

摘要:粤港澳大湾区城市群的空间整合不足严重限制了城市群协同效应的发挥。通过对湾区城市群发展历史回顾,提出湾区城市群空间整合目标为促进湾区城市群内部整合、强化湾区城市群增长极作用、建成“一带一路冶的重要支撑,重点在于城镇空间组合、产业空间组合、交通基础设施整合和环境污染防治与生态环境建设协同。展望湾区空间整合,湾区政府在积极引导的同时,发挥市场的主导作用;强化城市空间布局调整与产业空间整合的协调;建立多层面区域空间整合协调机制。关键词:粤港澳大湾区;空间整合;城镇空间;产业空间中图分类号:F127郾65摇文献标识码:A摇文章编号:1008-4533(2019)02-0076-11DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2019.02.011

随着全球化经济的持续发展,当代经济领域的基础及组织结构,是由城市区域而非国家组成

的马赛克。2017年十二届全国人大五次会议上李克强总理提出研究制定粤港澳大湾区城市群发展

规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。粤港澳大湾区城市

群一跃成为国家战略。[1]城市群是联系地方与世界经济的纽带,国家间的经济竞争其实质也是城

市群间的经济竞争,促进城市群经济竞争力的提升有着极为重要的意义。粤港澳大湾区是以港澳

广深为主体的包括11个城市的巨大绵延带,目前港澳城市化率均为100%,2016年小珠三角城

市化率达到84郾85%,其中深圳城市化率2005年已达到100%,其余城市除肇庆外也均在70%以

上,已经达到或接近发达国家水平。虽城市化水平已经较高,但空间整合不足使得湾区城市群协

同效应发挥不足,影响城市群的整体竞争力。目前粤港澳大湾区城市群建设正在中央和粤港澳三

地政府的推动下持续推进,空间整合将是粤港澳大湾区城市群城市化的重要抓手和前进方向。

一、空间整合的定义与范畴

城市群是指三个以上不同规模、不同等级和不同发育程度的城市按照一定的组合方式通过各

种通道有机联系而成的空间聚合体和综合集群体,是经济发展的高级空间组织形式。[2]城市群已

成为全新的国家参与全球竞争与国际分工的基本地域单元,深刻影响着国家的国际竞争力,对国

家经济持续稳定发展具有重大意义。[3]326-327

城市群的形成与发展实际上就是其空间结构优化与整合的演变过程。法国学者戈特曼将大都

市带的概念引入城市研究,特指面积广大、有若干个大都市相连的城市化区域,认为大都市带的

空间结构是城市化空间演化到高级阶段的产物。[4]佩鲁提出城市群的“增长极理论冶和“点轴发

展论冶[5],乌尔曼提出城市群内外空间相互作用机制,标志城市群空间结构理论的成熟。[6]克鲁格

67曼提出“核心—边缘冶模型,分析了城市群的运作过程。[7]麦吉对东亚城市空间结构研究后提出“城乡融合区冶的概念并命名为超级城市区,认为东亚地区已经出现了类似于西方大都市带的空

间结构。[8]国内周一星借鉴西方理论提出较为完整的城市空间单元体系,与大都市带相对应为都

市绵延区。[9]23崔功豪等将城镇群结构划分为城市区域、城市群组和巨大都市带。[10]41在城市群空

间结构上,国内城市群的典型结构为长三角城市群的“雁行冶模式、珠三角城市群的“星座冶

模式、京津冀城市群的“双核冶模式、长江中游城市群的“成长三角冶模式。

城市空间结构形成后,就会在相当长的时间内保持稳定,形成一定的“结构惯性冶。当城市

群发展的内外部条件发生重大变化时,城市群空间结构将会缓慢的调整,形成新的合理的空间格

局。由于自发的市场调整机制往往由于各种价格粘性的存在而滞后于社会经济发展的需要,因而

需要通过一定的引导以促进空间结构的转型,即为空间整合。本文认为城市群空间整合即是城市

空间扩展有序化、城市间产业协作优化组织的过程,包括城市体系的合理化调整、产业布局分工

的优化、基础设施协同建设与环境治理的统筹。二、粤港澳大湾区城市群空间整合的历程

粤港澳大湾区城市群位于华南沿海、珠江出海口区域,包括香港、澳门两大特别行政区和广

东省下属广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9市,2015年末人口6600

余万,面积近4郾3万平方公里,海域广阔,港口优良,经济发展程度高,具备建设一流湾区的条

件。广东改革开放后,深圳、珠海经济特区1980年设立,小珠三角各城市均成为经济开放区;

香港的工业迅速北上、经济转向以现代服务业为主,香港一跃成为世界级金融中心、贸易中心、

航运中心;小珠三角城市也依靠吸引港澳资本与技术,迅速实现工业化与城市化。粤港澳经济联

系逐步增强,粤港澳大湾区城市群逐步形成。回顾湾区城市群空间整合历程,可分为三个阶段。

图1摇粤港澳大湾区区位图

(一)空间结构形成阶段(1980—1998年)

1980年以来,小珠三角城市化作为工业化的产物,城市化发展的动力并非来源于区内的大中

心城市(指省府广州)的经济发展,而是受到区外香港的影响,因而导致城市化向边缘农村扩散。于此同时,广东将贷款权、引资审批权、联营权、改制权、土地控制权等支持产业发展的权

力层层下放到县(县级市)、乡镇、村,推动珠三角西岸以集体经济和珠三角东岸以三来一补的

外资经济为主的工业化进程。[11]村镇政府组织的分散性和外向型工业化的结合,并未带来经济活77动向大城市集中,因劳动力与土地成本影响而向小城镇和县域集中,推动了小城镇乃至农村的工

业化和城镇化。[12]外向型城市化导致的“城不像城、村不像村冶、“村村点火、户户冒烟冶的半城

市化格局,[13]因乡镇、村行政管理跟不上内外资迅猛扩张导致城市土地建设失控,形成了“连片

大都市区冶城市景观。[14](二)初步空间整合阶段(1998—2016年)

1998年,粤港合作联席会议机制启动,粤港合作形成固定的制度。到2003年中央政府与香

港特别行政区政府签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA),粤港澳大湾

区空间整合缓慢推进,表现出突出的“粤热港冷冶的特征。广东在《广东省城镇化发展纲要》(2003)即提出要进一步实施外向带动战略,抓紧CEPA的机遇,加快与港澳联动的大珠三角整

合,以及推动“泛珠三角9+2的区域合作冶。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》强调着力加强与港澳合作,推动珠三角与港澳在现代服务业领域的合作,深化粤港澳科

技合作,形成与广州—深圳—香港为主轴的区域创新布局。与广东热情推动粤港澳整合相对应的

是,香港政府与民间的反应均较为冷淡。因而这一时期,粤港空间整合的成就主要体现在基础设

施上如深圳湾大桥与深圳湾口岸(2007年开通)、福田口岸(2007年开通)、广深港高铁(2011

年广深高铁开通,2018年9月23日香港段通车运营)与港珠澳大桥开建(2009年开工,2018年10月23日已通车)。

另一面,前一阶段“村村点火、户户冒烟冶的半城市化给小珠三角经济发展带来的负面影响

凸显,广东省政府通过区域规划和行政区划调整的方式介入空间整合,通过制定《珠江三角洲城

镇群协调发展规划(2004—2020)》(简称《规划》)和主导地市层面的撤县(市)设区以及地

级市层面通过构建辖区域内利益共享的跨边界产业园区等制度安排,增强区域竞争力,强化大中城市集聚能力,推动珠三角、泛珠三角区域整合。2000年番禺、花都撤市设区;2002年南海、

顺德、三水、高明撤市设区并入佛山,大佛山横空出世;2003年,惠阳撤市设区,并入惠州。通

过行政区划的重新调整,人事、财政等权力被重新部署,强化上级政府的政治权力,有利于调动

资源、推进空间整合计划。

初步空间整合阶段的主要成果是小珠三角空间整合在广东省政府的部署下取得了一定的进

展。通过空间制度的重新安排,空间整合的主体上移至省、地市层面,[15]更有利于珠三角为外来

大资本安排产业空间,促进经济持续增长。但湾区作为一个整体空间整合仍进程缓慢,甚至未成

为三地政府共识。(三)空间整合全面推进阶段(2017—)

2017年《深化港澳合作摇推进大湾区建设框架协议》签署,标志着粤港澳大湾区空间整合

进入全面推进阶段。由于小珠三角经济持续增长,广州、深圳经济总量非常接近,2015年广深港

三城占大湾区总产值的比率分别为0郾217、0郾209、0郾225,特别是深圳高新技术产业、金融业的

崛起,冲击香港区域金融中心和经济龙头地位。[16]香港改变对粤港澳湾区空间整合的抵触态度,

在特区政府发布的《香港2030:跨越2030年的规划远景与策略》中,空间规划上逐步向小珠三

角靠拢,试图在空间上与小珠三角地区加强联系,在临近深圳与港珠澳大桥区域进行新市镇建

设,可以有效地促进经济联系的加强。三、粤港澳大湾区城市群空间整合的目标

目前,粤港澳大湾区空间整合已成为广东省政府及小珠三角城市、香港特区政府和澳门特区

政府的共识,也得到了国家层面的支持。但粤港澳大湾区在一个国家、两种制度、三个关税区、

四个核心城市的格局下,整合粤港澳大湾区要素资源,让湾区城市“融合冶发展,破除行政制度

壁垒,让要素顺畅流动,形成有机整体以提升效率、释放更强的动能,增强湾区经济竞争力,成

为世界一流湾区,仍面临着极大的挑战。大湾区空间整合的主要目标有如下几个方面:87(一)促进大湾区城市内部要素的整合

大湾区城市群经济实力雄厚,城市体系较为健全、空间分布基础好、产业基础扎实、区位优

势突出、基础设施完善,具有良好的空间整合的条件。在这一基础上,促进大湾区城市群空间整

合的目标是:促进广州、深圳、香港中轴发展建设,形成大湾区经济增长核心,同时重视培育澳

珠副湾区中心建设,形成广深港中轴与珠—澳双增长极格局;产业发展上明确11城市功能和主

导产业定位,提升香港作为金融中心、国际转运中心的地位,加强广州作为枢纽型城市和贸易中

心作用,促进深圳高新技术中心、区域金融中心建设;加快发展广深港创新走廊、珠西现代装备

产业带、澳珠世界旅游休闲中心,重点发展港深莞惠、广佛肇、澳珠中江都会圈,形成产业和城

镇发展的核心区;完善交通、通讯等基础设施发展建设是实现大湾区城市群空间整合发展的重要

基础,区域综合交通运输系统的健全是大湾区城市群加速发展的先导条件和实现空间整合的重要

依托,以此形成的大湾区内任意城市间1郾5小时通达的交通圈是湾区城市群空间整合发展的重要

目标之一;为实现区域的可持续发展,在发展经济的同时,应加强湾区城市群环境保护和生态建

设的一体化,粤港澳在生态建设方面加强联合与协作,共同治理环境污染,解决社会经济发展中

的生态破坏问题,提高城市群的可持续发展能力。(二)强化湾区城市群作为广东省、泛珠三角经济增长极地位

湾区城市群2+9城市经济发展基础好,区位优势明显。基于区域经济发展的良好基础,实现

湾区城市群空间整合,加强湾区城市群空间上的统一规划与调控,形成城镇协调发展、产业分工

协作、生态共建的态势,发挥城市群整合竞争力。湾区城市群的整合将发挥出巨大的经济辐射