“新三农”问题的表现、成因及解决对策

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn “新三农”问题的表现、成因及解决对策 作者：李靖 刘圣中 来源：《理论导刊》2016年第10期

摘要：随着近些年来经济的高速发展和社会的快速变迁，“三农”问题已由过去的农业增产、农村发展和农民增收问题演变为农民市民化、农村空心化、农业碎片化的“新三农”问题。它关乎我国未来经济社会能否稳定地发展。直面现实，必须从革除城乡二元的户籍制度，提高城市对农民的包容性，给农民平等的市民化权利，保护村落文化，合理整治空心村庄，改革农地制度，加大农村土地流转，发展特色休闲农业，提高农业比较效益等方面着手破解“新三农”问题。

关键词：“新三农”问题；农民市民化；农村空心化；农业碎片化；制度改革 中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2016）10-0070-06 改革开放以来，中国经济迈入了快速发展的轨道，国家财富迅速增长，百姓的收入也得到很大提升。但是，随着经济的发展，一些长期存在的结构性问题以及人口快速增长和技术更新落后等问题交织在一起共同导致了农业发展以及相关的农村建设和农民收入等方面的不断滞后甚至衰退，到上世纪90年代，逐渐形成了所谓的“三农”问题（“农业增产、农村发展和农民增收”）。①进入21世纪，国家逐渐将“三农”问题提上议事日程，并连续出台相关政策，在一定程度上较好地解决了部分问题。农民收入有了一定提高，贫困率越来越降低；农业也开始转向新的发展方向，各种新型农业形态纷纷出现；新农村建设也取得举世瞩目的成绩，衰败而纷乱的状况发生了较大的变化。然而，在这些新形势的表面下却隐藏着一般不易被看到的更深层次的问题，这些问题不同于以往，而是更加复杂、系统、顽固，涉及到政治、经济和社会诸多方面，被称为“新三农”问题。本文拟对这一新的问题的发生机理和解决之道进行初步探讨。

一、“新三农”问题的提出 所谓“新三农”问题是针对“老三农”问题而提出的，近些年有许多学者通过对当前农村的田野研究而总结分析了这方面问题，并指出了其与二十几年前相关问题形态和特征的明显差异，将其概括为“新三农”问题。比较早提出这一说法的是李培林，他提出“新三农”问题包括了“农民工、失地农民和农业村落的终结”，[1]重点关注的是农民的状况、农民工的权益和失地农民的保障问题，同时也关注到了农村村落的危机。温铁军等人也将“新三农”问题概括为“农民权益保护、农村可持续稳定和农业生态安全”，[2]他们同样关注了农民的权益问题，同时也指出龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 农村的破败并因此面临着可持续稳定的问题，以及农业生态保护的需要。吴太贵、陈湘舸认为“新三农”问题包括“农业劣质化、农村空心化和农村居民贫困化”[3]三大方面，农业发展滞后，质量低劣；农村人口大量外出，日益空心化；农村居民越来越贫困等。另外还有人指出“新三农”问题包括“农民、农资和农官”，[4]分析到了涉及农村问题的外围生产资料分配和管理体制问题，以及强调现代化变革的“现代农民、现代农村和现代农业”[5]等。我们可以发现，以上这些学者的研究和分析都提出了一个共同的问题，即“三农”问题的变化和更新。这是进入21世纪以来学者们所发现的农村形势的新变化。所谓“新三农”问题就是区别于“老三农”问题，表现出不同于以往的新特点和新趋势。当然，不同学者关注的侧重点既有共同点，又有一定区别。关注最多的首先还是农民自身的问题，既包括农民的收入状况，又包括农民的权益维护和身份转化等，尤其是后面的问题更体现出了新时期的重要特征。其次关注的是农业问题，不仅仅是农业的产量，更包括农业的发展质量、生态维护、生产效率等。再次是农村建设与可持续发展的问题。以上研究各有侧重点，但这些概括大都存在一些不明确或者未能准确抓住关键问题的不足。

笔者认为，在分析“新三农”问题时，重要的是紧紧抓住最核心要素，这样才能概括出“新三农”问题的关键特征。例如从“农民、农村和农业”三大方面来看，我们认为在“农民”这方面，要注重分析其中最主要的群体。毫无疑问，当前农民工是农民总体中最大的群体。因此，农民工面临的突出问题就是农民最重大的问题。对农民工来说，除了提高收入这种刚性的需求，在当前所显示出来的更加紧迫也更加重大的问题是市民身份问题，即如何与市民同样获得社会的权利和保障。市民身份问题正是制约农民工权益和生活质量的重要条件。而对“农村”来说，村落的总体发展毫无疑问是最重要的。前面的分析中已经有人将其概括出来，并作为“新三农”问题之一。这一点是有其根据和道理的。随着农村人口大量流出，村落中长期缺乏居住人口，村庄建设变得停滞、破败，甚至出现消失的危机。所以空心化是农村面临的最主要的问题。对“农业”来说，最决定性的要素是土地资源。由于既有农地制度的影响，作为农业最重要资源的土地被碎片化分配，因此无法形成集中效应，这样就导致了农业的碎片化问题。这是目前制约农业发展以及其他相关问题的最大特征。因此概括来说，我们认为所谓“新三农”问题主要就是涉及到农民的“市民化”身份问题、农村村落的“空心化”问题和农业发展的“碎片化”问题。

二、“新三农”问题的表现 “新三农”问题成为当前农村的突出问题，严重制约着农村社会的可持续发展，那么，这三大方面的问题又有着什么具体的表现呢？这里对此略作分析。

1.“农民市民化”问题。农民工几乎是现有绝大多数农民的另一个称呼。成为农民工是农民谋生和改变生存质量的主要途径。从有关数据上看，多年来农民工的数量一直保持高位，2015年我国农民工总量已达到27747万人，其中外出农民工人数达16884万人。[6]农民工工作的地点集中在沿海城市以及各大中型城市，因此，城市与农民工的关系就成为影响他们生活质量的龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 关键。另外，2015年我国城镇化率已达到56.1%，[7]城市化进程的加快也必然会涉及到农民市民化问题。城市与农民工的关系问题主要表现为农民工的城市融入问题。长期在城市工作，但是却进入不了城市的社会分配和福利体系，成为所谓的二等公民，这越来越成为制约农民工利益的关键问题。特别是几乎在城市长大的新生代农民工，②城市已经成为他们的新家，更将这一问题凸显出来。有学者预言，我国需要用将近“20年的时间，将3亿农民工转变为新市民”。[8]

农民工市民化不仅仅指获得城市市民身份，更重要的是指农民工能享受到与城市市民同等的政治、社会、经济权利。正是这些权利保障的提供与否成为制约他们利益满足和生活水平高低的关键变量。无论是新生代农民工及率先致富的农民的主动市民化还是城市化过程中城郊农民的被动市民化，他们都面临着一系列相同的需求，如，体面而收入稳定的工作机会、平等便利的子女入学教育、住房体系和社会保障等。然而，这些基本权利保障方面，目前城市所提供给农民工的总体情况存在明显不足。例如在工作方面，据调查，外来农民工的平均工资仅是流入地居民的80%；[9]在随迁子女入学教育方面，有67.5%[10]的农民工子女在民办学校就读，且需要承受经济与非经济方面的“高门槛”，教育隔离现象依然严重；在住房方面，从国家统计局在2011年对近20万农民工的调查统计结果来看，租房农民工和雇主或单位提供住宿的农民工比例分别占33.6%和32.4%，[11]城市对农民工的廉租房供给严重不足；在社保方面，“2011年外出的1.59亿农民工中，购买社会养老保险、工伤保险、基本医疗保险、失业保险和生育保险的人数仅占总人数的13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。”[12]

由此可见，农民工在以上方面存在的问题使其依然无法拥有和流入地居民同样的平等权利，这引起了农民工和被市民化的农民的强烈不满和极大抱怨，而这些不满和抱怨，在新生代农民工和被市民化的城郊农民中更为强烈。新生代农民工面临着城市融入困难和与农村疏远的双重困境，而城郊农民市民化原本就是在违背其意愿的条件下实现的，一旦融入失败，多半也没有退路。除此以外，城市原有居民在农民市民化问题上形成了一种无形的“集体自私”同盟对农民的社会排斥，更使农民市民化道路困难重重。农民进入城市后生活方式和生存环境的改变导致生存成本增加，邻里关系的阻隔和疏离导致社会网络中断以及对社区认同的丧失，使其短时间内无法在文化、心理和身份等方面对城市产生认同，一些社会矛盾和冲突也随之而来。这些文化上的隔膜和冲突加剧了农民融入城市的困难，阻碍他们生活水平的提升。

2.“农村空心化”问题。改革开放以来，随着社会经济快速发展，现代化程度不断提升，农民大量流入城市工作，农村村落结构和社会形态开始一步步走向分化和衰退。[13]在这一分化和衰退过程中，农村空心化的问题逐渐突显出来，越来越成为当前农村最显著的特征。农村空心化主要是指空心村的出现以及农村人口、经济、文化和公共服务的空心化。

“空心村”顾名思义是指村庄空洞了，无人居住。它表现为农民大量外出务工经商的同时，许多农民选择在分散的、靠近公路等方便的村庄外围建设新住宅，致使村庄内部大量原有住宅和用地闲置，形成了外扩内空、相对散落的房屋分布状态，有些房屋长期无人居住，村庄几乎龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 变成了无人村。“人走房空，小而分散，土地浪费严重”是对空心村现状的形象描述。国土资源部相关统计数据显示，当前我国农村住房空置率约为10%-15%，[14]部分地区甚至远远超过这个比例，近1.4亿亩耕地被闲置或浪费。尤其是随着大量农村青壮年因务工、求学或从事其他行业而流入城市，致使农村常住人口和农村青壮年人口比例大大下降，农村剩余人口的大多数是那些被戏称为“993861部队”的留守老人、妇女和儿童。民政部相关统计数据显示，当前我国留守老人、留守妇女和留守儿童的总数超过1.5亿人，[15]农村人口性别结构和年龄失衡比较严重，空心化趋势明显。

随着人口空心化，经济方面也呈现“空心化”。经济空心化是指随着城市化进程的不断加快，农村的人力、物力和财力急剧向城市集中，农村经济因此逐渐萧条。近些年来，我国第一产业增加值在国民经济中的比重已下滑到10%以下，③且呈现出逐年下降的趋势，农村经济衰败可见一斑。另外还有文化的空心化问题，它是指随着农村劳动力的大规模流动和市场经济向农村不断渗透，改变了乡村原有的文化生态，时间感和空间感明显的乡村生活遭到侵蚀。农民不再依赖土地来建构人生和生活的意义，土地所赋予农民独特的文化价值不得不让位于城市生活所具有的“神圣、安全和繁忙”[16]三大价值，农村文化失去了原有的精气神。还有公共服务的空心化，这是指大量农村青壮年劳动力流入城市，政府的各项公共政策无法有效贯彻落实，造成农村基础公共设施逐渐荒废，公共服务得不到有效提供。[17]总之，农村空心化的后果非常严重，它使“农村社会失去了物质生产和人口再生产的基本能力”，[18]农村村落原有的面貌被破坏，农村文化的维系功能被削弱，农村社会公共事务陷于瘫痪。毫不夸张地说，原有的农村生活形态正在逐渐消逝。