工作心得：新形势下继续分类推进事业单位改革

工作心得：新形势下继续分类推进事业单位改革

自1985年各类事业单位改革全面展开以来，事业单位改革先后分部门、分行业、分地区、分阶段逐步推进，其中一条主线就是分类改革。不同历史时期事业单位的分类标准不同，其改革的目标、方针、任务、方向和路径也不一样。从事业单位分类标准的历史轨迹来看，传统的事业单位主要按行业和行政隶属关系进行分类，1985年至2002年事业单位主要按行业和经费来源不同进行分类，2002年以来事业单位探索和实行按社会功能进行分类。30多年来，事业单位分类改革积累了丰富经验，取得了巨大成就，但也依然存在着一系列深层次问题和障碍。党的十八届三中全会和“十三五”规划都提出要继续推进事业单位分类改革，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次提出，创新公益服务事业单位体制机制和健全法人治理结构，推进有条件的事业单位转为社会组织或企业，并提出要深化承担行政职能事业单位改革。在新的历史起点上，分类推进我国事业单位改革面临新形势、新问题和新任务。

一、新形势下分类推进我国事业单位改革面临的关键问题

2011年3月，《中共中央国务院分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确指出，2015年要完成事业单位分类。而实际情况是，大部分地区2016年还没有完成事业单位分类任务，这不仅严重影响2020年事业单位分类改革总体目标的实现，也严重影响全面深化改革的目标和进程。当前，分类推进我国事业单位改革存在的主要问题如下。

事业单位分类改革目标不明确

一是行政职能类事业单位的改革目标与要求存在明显的不适应。《指导意见》以及与之配套的11个文件明确提出，承担行政职能的事业单位要逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，而其在具体的改革办法上则提出要从严认定行政职能的标准和范围，区分不同情况实施改革，并提出了三个相对具体的判定条件和一个限定条件，即行政职能类事业单位承担的是行政职能；承担的行政职能有明确依据或有明确授权，涉及机构编制调整的不得突破政府机构限额和编制总额。既不得突破政府机构限额和编制总额，又要使承担行政职能事业单位将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，这必然会造成行政职能类事业单位改革出现形式改革、片面改革、表面改革、僵化改革等现象，严重影响行政职能类事业单位改革进程。

二是公益服务类事业单位改革的目标与要求不适应。公益服务类事业单位要继续保留在事业单位序列，强化其公益属性。而在具体的改革办法中则提出将公益服务类事业单位划分成公益一类和公益二类，并将许多承担行政职能的事业单位划归到公益一类，导致新一轮的政事不分；将一些承担经营服务职能的事业单位划归到公益二类，导致事业单位的公益化和社会化倾向此起彼伏，进而导致公益类事业单位的公益属性模糊化。

三是生产经营类事业单位改革的目标与要求不适应。生产经营类事业单位要逐步转为企业，在具体的改革办法中提出生产经营类事业单位要转企改制，建立现代企业制度，并给予5年的转制过渡期。一些生产经营类事业单位不愿放弃公益服务类事业单位身份，一些具有生产经营职能的事业单位因某些原因需要保留公益服务类事业单位身份，导致该类事业单位转企改制目标难以实现。

事业单位分类标准不明确

一是行政职能类事业单位缺乏明确的具有可操作性的分类标准。早期的行政类事业单位多以行业、经费来源或者行政层级为分类标准，现在的行政类事业单位多以行政职能和行使权力的来源为标准来划分。根据《指导意见》，承担行政职能的事业单位，主要为授权性行政主体，即根据国家有关法律法规和中央有关政策规定履行行政职能。这个模糊的分类标准，使得有些实际承担行政职能的职权性事业单位和没有法律法规授权的事业单位难以归类，还有些承担行政决策支持的事业单位由于不在当前的行政职能范围而难以统一分类。

二是公益服务类事业单位分类标准比较模糊。公益一类是指不能由市场配置资源的基本公益服务事业单位；公益二类是指可部分由市场配置资源的公益服务，而实际中公益一类和公益二类的规模都在扩大，一些行政服务职能机构如行政服务中心和非全额拨款的事业单位如党校（行政学院）被纳入公益一类，一些公益属性不强和自收自支的事业单位被纳入公益二类事业单位。

三是生产经营类事业单位分类标准不明确。《指导意见》提出，生产经营类事业单位指的是从事生产经营活动的事业单位。实际中，许多从事生产经营活动的事业单位具有公益服务职能，许多公益服务事业单位也具有生产经营职能，这个分类标准容易导致公益二类事业单位和生产经营类事业单位界限不清，导致分类改革难以推行。事业单位分类改革缺乏顶层设计、系统设计和动态设计

从事业单位分类改革的大环境来看，政事一体化的旧体制所造成的事业单位官僚化和泛行政化现象，并没有从根本上改变，事业单位分类改革缺乏统一领导和组织协同管理，导致事业单位分类改革缺乏清晰的、协同的、整体的顶层设计。

从事业单位分类改革本身来看，三大类事业单位所承担的职能不同，包括行政职能、公益服务职能和生产经营职能，所提供的产品属性也不同，包括公共产品、准公共产品和私人产品，而当前针对三类不同性质事业单位在管理体制上还缺乏系统设计。

从事业单位分类改革的制度环境来看，当前与事业单位分类改革相关的法律法规体系不健全、不完善，相关的财政制度、人事制度、社会保障制度、财务管理制度、监督制度等不协调、不配套，对事业单位分类改革还缺乏动态设计。

二、新形势下分类推进我国事业单位改革的基本对策（弘利遴选）

在深化事业单位分类改革中，要继续推进各类事业单位改革的进程，提高改革的效率，减少改革的阻力与风险，以及建立和完善现代事业制度，必须进一步解放思想，根据市场经济发展的一般规律和社会组织分化的一般规律，认真研究世情国情，进一步探索和明确事业单位分类改革的目标模式和分类标准，制定和完善相应的法律和政策，为分类事业单位改革创造良好的环境、条件和氛围。

重构事业单位分类改革的目标模式新形势下，事业单位分类改革要在建立和完善市场经济体制总体要求下，重新界定各类事业单位的职能范围，将提供公共物品的行政职能类事业单位归为行政机构，将提供准公共物品的行政职能类事业单位划归到公益服务类事业单位，将非基本公益服务类事业单位逐步推向市场，将生产经营类事业单位全部推向市场，最终实现事业单位的纯化，并分别建立现代政府制度、现代事业制度和现代企业制度。

完善事业单位的分类标准和分类方案