从四个案例看中国农村合作组织发展路径的选择

1 从四个案例看中国农村合作组织发展路径的选择

中国社会科学院社会政策研究中心 杨团 李振刚

序言

如果从“清末新政”变法时清政府颁布《农会简明章程》①算起，在中国，以互助为基础的农村合作组织（简称农协）作为一个社会主体登上历史舞台的时间与日本、韩国、台湾地区一样，已经走过了100多年。只是由于政治环境和社会制度选择的不同，致使中国农协与日韩台农协走了完全不同的两条道路。研究这两条道路的差异性，借鉴日韩台农协的经验，是为在新的历史时期，新的政治、经济、社会环境条件下，寻求解决中国几亿小农户跟上时代步伐，走入现代社会，谋求可持续地解决生计、提升综合性生活质量的途径。

为达到这个目标, 近5年来，中国社科院社会政策研究中心尝试从东亚经验和中国经验两个方面进行农村合作组织研究。2006至2008年，中心先后派出4批学者分赴日本、韩国和台湾进行当地农协的考察。自2004年起，中心开始了对于中国农协组织的广泛调查和个别试点研究，并协助20多个农村合作组织建立了以“农合之家”为名的经验交流平台。2007年春，中心又以“农村新型合作组织:综合性农业协会状况调研”为题，向中国社科院申请了综合国情调研项目，在以往调研基础上进一步考察中国农协的发展道路。本文以对四川仪陇县乡村发展协会（简称仪陇协会）、四川茂县南新特色水果协会（简称茂县果协）、陕西洛川旧县镇农民医疗合作社（简称洛川农医合）、山西永济市蒲州镇农民协会（简称永济农协）四个案例的调研为依据，从这些组织的缘起和演化过程、组织结构、活动内容等诸方面进行比较分析，试图从中探索中国农村合作组织的发展路径的选择问题。

一、背景

改革开放以来，农村涌现了大批各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社，为区别于改革开放前的互助组、初级社、高级社和人民公社的农村集体经济组织，以及解放初期成立并延续至今，已经行政化了的供销合作社和信用合作社，这些农村合作组织被学界称为新型农村合作组织②

这些组织产生的共同背景，是30年前从农村启动的中国改革：人民公社的政经合一体制转向了市场经济下小农户为经济主体的家庭联产承包经营制，释放了被“一大二公”的行政经济体制束缚的农业生产力。不过，被释放的生产力很快又受到分散小农户的经济组织制度束缚，这导致适应农村生产力需求的、新的农村合作组织形式纷纷出现，形成了市场体制下的农村社会组织制度创新的历史。

改革30年来，按照是否出现新的组织功能为标准，我们将中国新型农民合作组织发展划分为三个阶段。

第一阶段自1978年至20世纪90年代，这是改革的初期。这一阶段开始出现合作组织的雏形。主要是农村社区储金会一类农村金融合作组织和农村专业技术协会等农业技术推广

①见陈争平：“我国工商行业组织发展的历史沿革”一文，北京：中国工商联与中国社科院联合课题组研究成果：中国工商行业组织研究，2006年5月。

②见韩俊 秦中春 张云华 罗丹著文，我国农民合作经济组织发展的现状与面临的问题，中国经济时报，2006.8.29。

2 组织。前者是农民自发培育的，后者主要是县乡政府农业技术部门组织的。其结果是前者因管理不善未能巩固发展，最后被命令取缔，后者一直存活至今但因缺少动力而停滞不前。

第二阶段大体在20世纪90年代。随着农产品市场化进程的加快，仅在农业技术方面的合作已经很难满足农民的需要，一批由农业大户或农业企业家带头兴办的生产经营型合作社，由国际社会引进的小额贷款组织①也应运而生。这些被农村发展内在的经济需要所激发且自行建立的农村组织大都存活至今，且有相当程度的发展。

第三阶段大体上可从进入新世纪，特别是2004年政府宣布取消农业税后算起。农村的经济发展和社会发展出现了新局面。尤其《农民专业合作社法》的颁发与实施将中国农村新型合作组织的发展带入了组织化、制度化发展的新的历史阶段。作为农村发展产业化的一种新的产业组织形式，专业合作社在2007年7月1日《农民专业合作社法》施行后快速发展并且走向跨地域的经营联合。据南方日报载，截至2008年6月底，广东省登记注册的农民专业合作社达893个，比2007年底增长了545个，占全国农民专业合作社的比例也从2007年底的1.32%增至1.54%。据此计算，2007年12月底全国有26364个专业合作社， 2008年6月底增至57987个。②

经济发展带动农村社会生活日益活跃，专事农村文化、卫生、老年等不同功能的农村社区网络化组织也不断产生。在乡村社区，村级合作组织开始出现经济类合作与社会类合作自相融合的趋势，逐渐进入一个自发发展与政府推进相结合的新里程。

二、缘起和演化

本文所述及的四个农协组织，分别建立于第二和第三阶段。如上所述，这些组织建立和发展的宏观背景相同，除了洛川农医合按照民办非企业单位注册外，其他的三家都是按照社团法人登记注册的。不过，这四个组织的缘起和演化过程有明显差异。

表1 四个农村合作组织的缘起与现状

组织名称

发起

时间 注册

时间 发起缘由 演化至今

主要支持者和目的

四川仪陇县乡村发展协会 1995 1996 仪陇县乡村社区扶贫和可持续发展试点项目 7镇成立分支机构，辅导17个行政村建立的村级资金互助社 联合国开发计划署帮助中国政府设计综合性可持续可推广低成本和参与式的脱贫模式。重点进行社区参与、技术支持、小额信贷项目

山西永济蒲州镇农民协会 1997 2004 农民自主进行科技培训 自核心村扩散至跨镇35个自然村，有经济、科技、文化、教育、环卫的多种功能 妇联协调技术专家讲课，想搞成妇女协会。

陕西洛川旧县镇农民医疗合作社 2003 2005 农村社区卫生服务试点项目 开始覆盖全镇现缩至镇周围，服务站做社区健康和医疗，合作社筹款和监督 中国社科院社会政策研究中心与政府合作，尝试农村卫生服务体系改革

四川茂县南新2004 2005 引种果树，推本村为主体，与周边镇、州政府鼓励、资助，推动科

① 20世纪70年代，尤努斯在孟加拉兴办农民银行，对农民发放小额贷款。这一经验经联合国介绍引进到中国。

②南方日报：“户均出资额超百万元 全省农民专业合作社893户”，2008年8月12日

3 特色水果协会 广栽培技术 村有业务联系 技示范

首先，从组织缘起的角度，四个农协可以分为两类。

第一类是外部决定。仪陇协会和简称洛川农医合属于外部机构直接介入选定的试点，试点的目的目标是外部决定的，农协组织也是在外部机构的建议和直接帮助下建立的。

上个世纪90年代中期，四川仪陇县被联合国开发计划署列入帮助中国政府实施乡村社区扶贫项目的试点地。当时规定的项目目的，是设计并实施一种综合性的、可持续、可推广的低成本和参与式的脱贫模式；实施项目的方式方法是仿照孟加拉农民银行小额信贷模式，在该县乡村发放社区参与型的小额信贷。为了完成项目，该县与所有的试点县一样，政府出面立即成立了项目实施载体——县级乡村发展协会。这也是中国农村第一批以社团注册的农村合作组织中的一个。不过，在项目实施13年后的今天，十几个国家试点县中只有四川仪陇县硕果仅存，而其他县的试点全都销声匿迹，即便还存有乡村发展协会的招牌，也不过是在政府办公室内挂个名而已。

2002年，陕西洛川县被中国社科院社会政策研究中心与延安市卫生局联合课题组选作为农村卫生服务体系和农民健康保障项目的试点地，2003年课题组与该县县政府达成协议，选择旧县镇作为社区卫生服务的试点镇，建立了村、片区、镇三级网络型农民医疗合作社。

第二类是内部决定。永济农协、茂县果协都是农民自发兴办的合作组织，农协组织为什么建，怎么建？建了做什么？怎么做？都是由农民自己决定的。前者从科技培训起步，后者从果树移植、栽培技术起步，都属于农业技术推广的范畴。农民之所以选择这样的突破口，可能是因为农业技术推广一旦看准了，花钱少、见效快，看得见、摸得着，适合抗风险能力低的微观组织。而由外部决定建立的农协，承载着达到试点的宏观目的目标的功能。

其次，从演进状况看，四个农协四种表现。

仪陇协会成立于1995年，注册于1996年，历经挫折终于走出来，于2005年形成了村、镇、县三级小额贷款的运行网络：县协会作为小额贷款的管理机构，直接支持在7个镇建立的分支，并由分支机构按地域辅导在17个行政村建立的村级资金互助合作社发放的小额贷款，无论在贷款管理还是农民组织功能拓展上都取得了显著成效。

洛川农医合在试点初期即2003年覆盖了全镇3200农户，1万多人。采取农医合接受外界模拟农民缴费的资助先做试验，而后由农民自愿缴费的筹资模式，农医合与乡镇卫生院签约并供款，要求其在大村兴办社区卫生服务站和配备人员提供社区服务，并接受农医合监督。不过，由于农村社区卫生服务自试点开始年至今仍未能纳入国家关于农村卫生服务的战略框架，新型合作医疗只以大病为主，不包括社区卫生服务，洛川试点没能得到当地卫生部门的支持，加之乡镇卫生院机构改革滞后，做社区卫生与其利益相冲突，重重困难下社会公益组织撤出了资助，试点受到来自政策、机构、资金三方面的冲击，不得不进行收缩。2007年8月，经县政府同意农医合废除与乡镇卫生院的社区卫生服务合同，改为自办社区卫生服务中心，社员缩减了五分之四。为筹集资金和争取社员，农医合设立了经济组织，在向融入经济合作的综合性组织转型。

永济农协早在1997年就以寨子村为核心，进行科技培训、社区文艺和教育、环境卫生等活动，妇女在其间起到了带头和骨干的作用，尔后向周边村庄推广寨子村经验，取得了公认的成就。2004年在县党委、县政府的直接关心下正式登记注册。不过，多年来，社会活动有轰动效果，经济项目多但是成效不大，持续发展遇到瓶颈。

茂县果协自2004年成立以来，主要做果树品种改良和栽培技术推广。当地因地理、气候条件具有水果种植的独特优势。县、州政府将这个协会列入科技示范工作范畴，将带头人——会长张跃勋收编委县科技特派员，由财政发工资。不过，协会组织力较弱，活动的组织性和规范性不强，功能只限于果树栽培技术推广。 4

三、组织结构与职能

1、四川仪陇县乡村发展协会

仪陇协会采用理事会领导下的秘书长负责制，实行权能分离。秘书长由政府委派公务员任职。其他人员由秘书长招聘，除一位事业干部外，均为农民。秘书长下辖信贷监管、财务、发展三个部和一个办公室。信贷监管部直接领导由协会总部在7个乡镇分设的分支贷款中心，发展部辅导17个设在行政村的村级资金互助合作社（如图1所示）。

仪陇协会的基本业务是从事农民小额贷款的金融服务。服务由7个分支机构直接执行。县总部负责统一组织、控股经营和进行贷款监控和余缺调剂，并对分支机构实行内部二级核算管理。协会总部和分支机构共有全职工作人员27名，成员全部面向农村社会公开招聘，员工中20%属下岗职工，80%是乡村农民。自2005年起，在县政府配股政策和资金的支持下，协会选择了17个行政村，协助成立了具有法人资格的村级农民资金互助社。协会的发展部负责辅导互助社进行组织建设，各分支机构对互助社进行业务指导与培训，财务支持与监控，帮助互助社的贷款员做好小额贷款服务。互助社则通过分支机构实现资金的调剂与拆借。互助社与协会分支机构之间形成了提升农村金融服务效益的双向互动关系。协会以农村金融推动乡村经济和社会建设，实现了可持续发展。