事业单位岗位管理中的法律问题

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事业单位岗位管理中的法律问题

作者：王美燕,胡周玲

来源：《中国市场》2010年第40期

[摘 要]事业单位聘用制改革的主要目标之一就是“变身份管理为岗位管理”,实现全员聘用。但是,长期以来,由于事业单位发展过程中所形成的编内与编外、干部与工人等身份情结,使得全员聘用就不可避免地遭遇法律困境。因此,笔者认为要真正实现事业单位全员聘用就必须解决因身份不同而带来的法律障碍。

[关键词]岗位管理;改革;法律思考

[中图分类号]F272.92 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)40-0156-02

2010年我国将在事业单位全面建立全员合同聘用制度,逐步实现以岗位管理代替身份管理的转变,推进管理人员、专业技术人员和工勤技能人员在三类不同岗位之间转换。但是,随着聘用制改革在事业单位的深入开展,长期以来,困扰事业单位的编内与编外、干部与工人等身份问题日益凸显,与身份相伴的法律问题也渐渐浮出了水面。

1 实施岗位管理所存在的法律问题

1.1 岗位管理——带着镣铐的舞者

事业单位改革的主要目的是彻底打破事业单位人员的“铁饭碗”,推行聘用制、岗位管理制,转换用人机制,实现由身份管理向岗位管理转变。然而,现有的法律、法规障碍却可能使这一想法如“镜中月,水中花”。

实行岗位管理全员聘用,单从字面理解来看,就是所有事业单位在职员工,无论编内与编外均可竞聘岗位。但是,在现有的法律、法规之下,这只能是编外人员的一种奢望。《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》(国人部发[2006]87号)明确规定:“第三十九条 各级政府人事行政部门、事业单位主管部门和事业单位要根据国家有关规定,使事业单位现有在册的正式工作人员,按照现聘职务或岗位进入相应等级的岗位。”即能够参与岗位管理的人员仅限于具有事业编制的工作人员,并且这些编内工作人员至少可以占有现有职务或岗位的最低一级,而所谓的岗位竞聘不过是对高一级别的岗位竞争而已。举例来说,如果某人现为副教授,副教授岗位包括级,则按照《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》的上述规定,某人最次也能获得副教授中的七级岗位,如果想获得五级或六级岗位,这时才需要进行竞聘。至于编外人员,他们是根本没有竞聘资格的。 龙源期刊网

那么,编外人员是否能有机会参与岗位竞争呢?《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发[2006]70号)给出了答案:“第二十八条 事业单位聘用人员,应在岗位有空缺的条件下,按照公开招聘,竞聘上岗的有关规定择优聘用。”显然,编外人员只有一种途径:等待所有事业单位编内人员对号入座后,还剩有岗位空缺时,经过公开招聘的艰难洗礼,成功地竞争到这些岗位。当然,随着这种岗位的竞聘成功,编外人员也成功地进行了身份的转换,他们也脱变为了编内人员。

我们不难看出,在身份制构筑的藩篱之下,那些事业单位中的编外工作人员,只能望岗位而叹,所谓的同场竞争不过是编外工作人员一种美好的愿望。这种编制之下的身份管理,必然使得岗位管理成为带着镣铐的舞者。

1.2 岗位管理——《劳动合同法》的困境

若说编内与编外的差别影响的是岗位管理的竞争力,造成的是编内编外,同种劳动,不同待遇;那么,固定工与合同工、编内干部与工人的身份差异影响的就是岗位管理的公平性,造成的是同一事业编制下不同身份的不同法律适用。

《关于印发〈关于推进加快事业单位人事制度改革的意见〉的通知》(国人部发[2000]78号)指出:“所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规,在平等自愿、协商一致的基础上,通过签订聘用合同,确定单位与个人的人事关系,明确单位和个人的义务和权利。”这就意味着,编内工作人员无论工人还是干部与事业单位均应签订聘用合同,且这种聘用合同所确立的法律关系是人事关系,而非劳动关系。有关这一点,从人事部向法工委的请示中更可见一斑: “国办发[2002]35号文件(《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见的通知》)是规范事业单位人员聘用合同的国务院办公厅文件,属于《劳动合同法》第九十六条中‘国务院另有规定’范围,有关事业单位人员聘用合同的订立、履行、变更、解除或中止,应当适用该文件的规定。”此外,法工委在《劳动合同法释义》中指出:“在事业单位中享有事业单位编制的人员不是公务员,但他们与事业单位之间也不是劳动关系,不适用劳动法,应参照公务员法管理。”据此,我们可以得出一个结论:事业单位与其工作人员签订的聘用合同不同于劳动合同,事业单位工作人员也具有了既不同于公务员,又不同于劳动者的身份,获得了一种真空性的身份。

上文我们提到的有关规定中均明确了一点,事业单位应与职工签订聘用合同,而这些规定并未将工勤人员算在内。那么,工勤人员到底该签订什么类型的合同,他们到底是劳动者,还是别的?若依《劳动法》与《劳动合同法》的规定,仿佛事业单位的工勤人员应当与事业单位签订劳动合同;若依原人事部的规定和法工委的答复,似乎工勤人员作为事业单位的一员应当签订聘用合同;若依事业单位人事部门目前的实践,工勤人员中的固定工获得类似干部的身份,签订的是聘用合同,工勤人员中的合同工获得劳动者的身份,签订的又是劳动合同。于是,我们不禁要问:工勤人员到底该如何适从呢?

剥开这一层层迷雾,突然间,觉得《劳动合同法》陷入了一种困境,或者说是一种无奈。作为部门规定的上位法,《劳动合同法》也只能受困于第九十六条规定,望着一群真空地带的受着真空性身份束缚的群体而低头无语。 龙源期刊网

1.3 岗位管理——转岗的困惑

事业单位人事制度改革的一个重要目标是打破人员身份界限,逐步实现由身份管理到岗位管理的转变。管理人员、专业技术人员和工勤技能人员将实现在三类不同岗位之间转换。对此我非常赞同,但是,这其中的法律困境又该如何破解呢?

通过上文的阐述,我们面临着一个困惑:事业单位的工勤人员到底是签订聘用合同,还是签订劳动合同?事业单位在处理工勤人员的身份问题时,一般将合同工列为劳动者,在实践中,这些工勤人员进入的是企业职工社会保险,而管理人员、专业技术人员、固定工进入的是事业单位的保险。

滕晓春、李国志主编的《中华人民共和国劳动合同法条文释义与案例精解》指出:“在事业单位中,也存在着一定数量的工勤人员,如司机、打字员、清洁工等,他们与事业单位之间建立的是劳动关系,适用劳动法,故也应适用《劳动合同法》。”从字里行间,我们读出的是:工勤人员之所以与事业单位建立的是劳动关系,这是因为他们处于司机或打字员等岗位。一句话,即岗位决定身份。倘若如此,我们不禁要问:同一个人,难道在工勤岗位提供的就是劳动,而在非工勤岗位提供的就不是劳动吗?

综上所述,岗位管理存在着编内与编外的身份歧视,而同为事业单位编制,管理或专业技术人员与工人之间又存在着劳动者的身份差别。这显然与岗位管理必须破除身份歧视的主旨是不相符合的。

2 解决事业单位岗位管理中的法律问题的建议

2.1 岗位管理必须打破编制歧视

由上文可知,若事业单位的岗位管理仅局限于在编人员,那么长期困扰着事业单位的分配机制将无法破除,由此所造成的身份差异、不同法律适用也只能将岗位管理改革陷于一种形式,所谓的“岗变薪变”、“全员聘用”最终也将成为一句有名无实的口号。若如此,试问这种改革又能有多少现实意义呢?

今天,既然我们决心改革,那么必然会涉及人的利益。我们决不能为了保护一些人的利益而因噎废食。如果我们唯编制是从,那么我们的改革将依然回到那种编内人员享受着单位对个人的无限责任,而编外人员面临着激烈的市场竞争的境况。最终的结果,恐怕就是每个编内人员手中多了一张聘用合同,多加了些岗位薪水而已。除此以外,一切还在原地踏步走,而编外人员也只能期待岗位空缺之时,寻找机会进行身份的转变。若如此,那所谓的从身份管理向岗位管理转变的改革也将面临流产的风险。

但是,打破编制的束缚并不意味着我们将忽视那些曾经在低工资年代为单位作出贡献的工作人员的利益。相反,笔者认为,对于这其中的失败者或弱者,我们应当依靠公共政策,视其所作的贡献而适当进行补偿,惟其如此,才能真正实现社会的公平与公正。 龙源期刊网

2.2 明确工勤人员与干部的劳动者身份

正如前文所述,工勤人员与干部之间的身份区别,导致了双方在面对《劳动合同法》与人事部的规定时无所适从,而导致这一现象出现的原因就是我们无法破除历史上已经形成的陈腐观点。

由于历史的原因,在我国一直把人事关系与劳动关系看做两个不同的概念。国企改革,破除了 “铁饭碗”观念,逐步推行了企业全员劳动合同制度,消除了企业内部存在的干部与工人的身份差别,彻底告别了人事关系。

今天,事业单位的岗位管理也是要打破 “铁饭碗”,但是事业单位却紧抓着人事关系这一稻草不放,将自身流离于劳动关系之外,这就使得事业单位职员的身份如上文所述不明不白,所谓的聘用合同也就只能在人事关系与劳动关系之间疲于奔命,即有规定的时候是人事关系,没有规定的时候是劳动关系。

笔者认为,以国办发[2002]35号来具体指导当前岗位管理之下的事业单位人事制度改革,显然已力不从心,而把聘用合同制度纳入劳动法调整的范围,赋予干部与工人同样的劳动者身份才能破解其中的法律障碍,真正实现岗位管理。

总之,事业单位岗位管理改革并不会一帆风顺,其中必然会遭遇诸多阻力,但是,我们不能因为其中有阻力,就使各项法律规定处于不和谐之中。解开其中的法律羁绊,这样才能让事业单位的岗位管理落到实处,实现真正意义的全员聘用。

[作者简介]王美燕,女,法律硕士,现就职于广东机电职业技术学院人事处,研究方向:劳动法;胡周玲,女,副教授,广东机电职业技术学院人事处处长,研究方向:高校人力资源管理。