(完整)农村公共物品供给问题及对策研究

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(完整)农村公共物品供给问题及对策研究
农村公共物品供给问题及对策研究

［摘要］我国经济持续了 30 年的高增长（年平均增长速度接近
10%)进程，在这个进程中,农村公共物品供给存在的问题尤其突出，
已成为制约农村发展的瓶颈,这导致农村经济发展滞后和城乡差距
日益加剧。农村公共物品供给存在的问题表现在农村公共物品供
给总量不足,供给的结构不合理，现有农村公共物品维护力度不够
等。产生以上问题的最主要的原因是国家发展战略的影响,税费改
革激化了农村公共物品供给的矛盾,农村公共物品供给主体过于单
一，不完善的监管机制，农村民主机制的不健全等。因此,需要发
挥多重主体作用，构建多元投入机制，实现多渠道筹集资金，建
立由内部需求决定农村公共物品的投资决策机制，保证投入资金
有效使用。
[关键词] 农村公共物品；供给问题；制度创新
我国持续 30 年的经济高增长(年平均增长速度接近 10%）
过程，同时也是收入差距、城乡差距、地区差距快速拉大的过程。
造成这一问题的根本原因是“城乡分治、一国两策”的制度安排。
其中一个重要方面就是占全国人口 70％的农村居民过去几十年来
在享受政府提供的公共物品方面与城市居民相比受到了极不公平
的待遇，农村公共物品供给不足已成为制约农村发展的瓶颈，这
导致农村经济发展滞后和城乡差距日益加剧。农村公共物品供给
问题是贯彻统筹城乡发展战略和实施社会主义新农村建设的焦点
问题，也是解决“三农”问题的关键性措施。因此，农村公共物
品投资问题研究，将有助于实现农村公共物品有效供给，有助于
实现全面小康社会的奋斗目标，促进整个社会经济持续稳定发展。
农村公共物品供给存在的问题
（一)、农村公共物品维护力度不够
最近几年，国家在“三农”方面制定了一系列的政策措施,旨
在提高人民的生活水平,解决民生问题,但是在政策或者是相关的
指令下达后，后续的执行、维护力度明显不够。
例如与农业科研密切相关的是农业技术推广,它直接决定农业技术
成果的运用，同样是农村公共物品供给中不可或缺的重要方面。
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美国在 l9 世纪的西部开发过程中就由政府主导建立了比较

完善的农业技术推广体系,至今仍为构成美国农业国际竞争力的主
要因素之一.但随着我国农业、农村领域各项改革的推进，农业技
术推广体系不是加强了，而是削弱了，由于维护力度不够，“网
破、线断、人散"便自然成为令人尴尬的现实,因此，重塑我国农
业技术推广体系迫在眉睫。
综合农村公共物品供给的现状不难发现：我国农村公共物品供给
存在着诸多的问题:比如供给总量不足；供给结构不合理；现有农
村公共物品维护力度不够等等。
（二）、农村公共物品供给结构不合理
在农村公共物品供给的结构方面，我们国家的供给也存在着
不合理的现象。例如农业科研方面，樊胜根等(2002）进行的研究
表明，农业科研投入对农村 GDP 的回报率在我国沿海、中部和西
部分别达到 8.60、10.02 和 12.69 元,平均回报率为9.59 元，
分别高于道路投入、教育投入、电话投入、灌溉投入、电力投入
等.可见农业科研在公共物品供给中的重要性。我国当前现代农业
科技研究开发不足，主要问题并不是资金投入不足和研究人员较
少，而是研究与实践的脱节，这不仅造成了大量人力、财力与物
力的浪费，而且极大降低了农业科技转化为现实生产力的能力。
农村公共物品供给问题的原因分析
（一)、农村公共物品供给主体过于单一
目前我国农村公共物品供给的主体单一,主要是各级政府.因
为公共物品的分类不同，属性不同，它的供给主体也会有所差异。
但在实际中,我国中央政府与地方政府在农村公共物品供给上的责
任划分不尽合理，主体较为混乱，本来应该由政府提供的公共物
品或由政府与农民共同承担的公共物品成本，却完全由农民承担；
本来应该由上级政府提供的公共物品，却通过政府权威转移交由
下级政府提供。这不仅与公共物品本身的属性不相符合，也是造
成我国农村公共物品供给不足的主要原因之一。
（二）、国家发展战略的影响
新中国成立后我国选择了城市优先发展战略。国家过度提取
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农业剩余转移支付给城市居民。实行“二元化”发展模式和体制，

由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”,优先发展城市的倾斜
型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利
益分配格局和制度.
与我国二元经济结构相适应的是城乡有别的差别性公共物品
供给体制。我国城乡公共物品的供给显现出二元特征，在这一体
制下，城市的市民通过缴纳税收，享受政府提供的各种公共物品,
居民免费消费纯公共物品、支付较低的费用享受准公共物品。城
市公共物品供给进入公共财政体制.比如对于城市所需的水、电、
路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施，由各级政府通
过财政来安排。而在我国广大的农村地区，人力成本则是由农民
的义务劳动来补偿。农村社会的纯公共物品理应由政府来提供，
但农民却成为真正的提供者.农民交了税却享受不到政府提供的最
基本的纯公共物品。改革开放后这一体制虽然有了一定调整，但
并没有得到根本改变，农村公共物品主要还是由农民自己解决，
这样农村公共物品的供应数量就受到了很大约束。
(三）、不完善的监管机制
目前中央和地方各级政府的公共物品供给责任网络尚未形成，
农村公共物品供给监管缺乏一个制度上的规定。无法形成对农村
公共物品供给的有效监督和管理。信息不准确、预算难控制、各
主体之间无法沟通、运作体制无法可依、农村公共物品供给过程
不透明等问题十分严重。社会各界难以对农村公共物品供给的资
金筹措、管理和使用进行监督。这些也是造成农村公共物品供给
不足的重要原因.
城乡统筹农村公共物品供给机制构建
(一）、建立由内部需求决定农村公共物品的投资决策机制
农村公共物品的投资决策制度长期来一直实行的是“自上而
下”的决策。在这种制度安排下，上级政府和地方政府的往往据
“考核指标"、“政绩”、“任期"的需要安排供给,而农民、农村、
农业的实际需求没有得到应有的关注，农民无法在公共物品供给
决策中体现自己的意志，被排斥在农村公共物品投资决策之外,无
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法体现其对公共物品的价值偏好。因此，需要创新农村公共物品

投资决策制度，建立一种由内部需求决定公共物品投资的机制,实
现农村公共物品投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转
变.
(二）、发挥多重主体作用、构建多元投入机制
不同的农村公共物品具备不同的经济学属性,因而,兼顾效率
与公平原则的农村公共物品投资主体应多元化。针对公共物品的
垄断性、效益排他性及公平性的大小，不同的农村公共物品应由
不同的主体去投资。在实现农村公共物品投资主体多元化的过程
中,一方面积极发挥政府财政投资导向功能，应逐步加大财政支农
的投入力度，通过法律条款规定财政支农投入份额及其递增比例。
另一方面高度重视私人投资主体的引导。应在政策理念上进一步
消除对农村公共物品私人供给的歧视。