制度缺陷与耕地保护

中国农村经济　制度缺陷与耕地保护　昊次芳谭永忠　人口众多、耕地资源短缺是我国的基本国情。加入ＷＴＯ后，我国粮食进口的增加会在一　定程度上缓和耕地需求紧张的矛盾，但是，人多地少的基本国情不会因此改变。所以，能否有　效保护耕地仍是影响我国社会经济可持续发展的关键因素之一。目前，我们面临的严峻现实　是，尽管我国实行了世界上最严格的耕地保护制度，但耕地流失尚未从根本上得到遏制，即使　是在冻结审批非农建设占用耕地的１９９７年、１９９８年也不例外。为什么保护耕地的难度这么　大？保护耕地的政策为什么时常失效？加入ＷＴＯ后如何才能更有效地保护耕地？这些问题　值得深思。事实上，耕地保护问题是一个社会问题，不能就耕地保护论耕地保护。在影响耕地　保护的众多因素中，制度因素是关键因素。因此，本文试图从影响耕地保护的制度因素出发，　对其进行分析。　

一、

经济制度　

影响耕地保护的经济制度的缺陷主要表现在：中央政府始终没有依照法律规定足额收取　各地区的新增建设用地土地有偿使用费，这在一定程度上刺激了地方政府征用农地的积极性。　我国目前实行的是中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政制度。这种制度虽然在一定程　度上能激励地方政府收取土地有偿使用收益的积极性，但也容易使地方政府产生多征地、多出　让、多创收的利益冲动。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条明确规定：“新增建设用地　的土地有偿使用费，３０％上缴中央财政，７０％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”　

一些省对此还有具体的规定。例如，四川省１９９９年颁布的《四川省＜中华人民共和国土地管　理法＞实施办法》规定：“原有城市划拨土地的土地出让金留当地财政，新增建设用地的土地有　偿使用费，３０％上缴中央财政，１５％上缴省级财政，１５％上缴市、地、州财政，４０％留县级财政。”　但是，实际上各地上缴给中央的尚不足３０％。究其原因，主要是地方政府采取办法截留土地　有偿使用费，使中央财政得不到应得的部分。虽然“土地有偿使用费征收工作已步入正轨”，　“征收工作进展顺利”，但是，各地方政府收缴的新增建设用地土地有偿使用费并未足额上缴中　央政府。例如，２０００年新增建设用地土地有偿使用费上缴中央入库部分仅为１１．１１亿元，截　至２００１年６月３０日，全国土地有偿使用费上缴中央入库也仅有８．０６亿元。　我国《宪法》规定，城市土地属国家所有。中央政府代表国家，无可非议。为了确保城市国　有土地的所有权在经济上得以体现，中央政府就应该得到其应得的国有土地收益。事实上，自　从１９８９年９月财政部颁发了《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》以来，中央政　府和地方政府在城市土地收益分配上进行了充分的博弈。几番“上有政策，下有对策”后，中央　政府均没有实现其预期目标。在这场博弈中，地方政府具有信息优势，中央政府无法准确掌握　

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维普资讯 http://www.cqvip.com 制度缺陷与耕地保护　和监控地方政府灵活的博弈行为，始终处于不利和被动的局面。并且，中央政府频繁地改变游　戏规则，从而影响了这些规则的严肃性。在大量的耕地面积减少和土地收益流失面前，中央政　府因鞭长莫及而显得束手无策。中央政府年年大声疾呼要保护耕地、合理投放土地，但收效却　并不理想，每年净减几百万亩耕地的势头并未得到遏制。　与此同时，地方政府拥有对土地的实际占有权、处分权以及土地出让的大部分收益权，极　大地刺激了地方政府征用农地、出让土地的积极性。“以地生财”成了许多地方政府管理土地　的至高准则，新增建设用地土地有偿使用费成为地方政府一笔相当可观的财源。在一些地方，　土地有偿使用费已相当于财政收入的２５％～５０％，少数城市在某一时期高达８０％，个别城市　甚至达到了２倍以上。近年来，国家财政连年赤字，财力规模远远不能满足事业发展的需要，　在财政预算分配上存在较大的缺ＶＩ。特别是实行分税制后，各级地方财政也都陷入困境，各　地、各部门想尽一切办法寻求预算外资金来源，通过组织“创收”来填补预算缺ＶＩ，加上在分配　体制上存在低工资、高福利现象，则更加剧了预算外资金持续膨胀的欲望和动力。这样，土地　出让金就成了地方政府和部门获取预算外资金的重要来源。由于城市中可供出让的存量土地　越来越少，因此，地方政府只好把目光投向新增建设用地，而耕地作为城市新增建设用地的主　要来源，自然要首当其冲。这样一来，耕地的大量占用也就在意料之中了。　为了在一定程度上控制耕地被大量占用的趋势，特提出以下建议：　（１）切实贯彻执行城市土地收益分配政策。财政部和国土资源部于１９９９年８月４日联合　发布了《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，并从１９９９年开始收取。该办法的　实施取得了一定的成效，截止到１９９４年财政体制改革前，中央实际收缴土地出让金仅５亿元，　而２０００年１年就收缴了新增建设用地土地有偿使用费１１．１ｌ亿元。但是，即使是这一数字，　中央政府也存在一定比例的该收却未收取到的费用。以２０００年为例，中央政府即使只对上报　国务院批准和各省（自治区、直辖市）人民政府批准的建设用地总面积１８４．５万亩的一半，按　２０元／平方米的标准征收，并取３０％，中央政府也应收取新增建设用地土地有偿使用费３６．９０　亿元。这一数字相当于中央政府实际收缴到的３．３倍。因此，中央政府应充分利用其作为政　策的制定者的优势，保证该办法切实贯彻执行，并保持政策的相对稳定性，保证中央政府应得　利益的收取，维护国有土地真正所有者的利益，促进耕地的保护。　（２）改革相关税制。其设想为：改变耕地占用税的征收办法，并提高税率。目前的耕地占　用税只是按照地理位置的不同设置差别税率，并没有考虑所占用耕地的质量等级。所以，应对　耕地占用税由从量征收改为从价征收，以事先评估的农用宗地价格为计税依据，并且按照占用　后的土地用途分档次设置不同的税率。耕地占用税的单位定额还是十几年前的标准，与物价　变动水平相比严重滞后。从保护耕地资源出发，耕地占用税税率应在现有基础上大幅度提高。　据对目前耕地的肥沃程度、地理位置、单位面积的常年收入、耕地使用年限及生产潜力等各种　因素的分析测算，笔者认为，如果维持从量征收，税率至少应提高１倍，经济发达地区应更高。　同时，要改变目前以税代租、以费代税的不合理现象，把城镇土地使用税归人土地租金范畴，开　征土地空置税，并适当提高标准。税制改变后，不再征收城镇土地使用税和闲置土地费。　

二、法律制度　就耕地保护而言，本文认为，目前的法律制度尚有以下欠完善之处：　・７０・　

维普资讯 http://www.cqvip.com 制度缺陷与耕地保护　１．在《土地管理法》中，“耕地保护”一章的法律规范表现为法律后果缺漏或过于简单，尤其　是侧重于“治患于已然”的耕地占用补偿制度。耕地占用补偿制度是对耕地保护、保持耕地总　量动态平衡最具有直接效力的制度。但是，该制度仅仅对占用耕地的单位和省、自治区、直辖　市的垦地补偿义务做了规定，至于在未能履行法定义务的情况下，应当承担怎样的法律责任，　无论是本章还是第七章“法律责任”中都没有任何相关的规定。这种只有假定和行为模式，没　有法律后果的法律规范，实质上已失去了强制执行性。法律的生命在于它的执行。缺乏强制　性的法律执行，法律是没有保障性的；而没有执行性、难以真正实行的法律，便失去了法律本身　的意义。更为重要的是，无法执行的法，不仅使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的　威慑力，影响了法律的威信。　基于以上分析，本文认为，各省、自治区、直辖市在制定、实施国家《土地管理法》的地方性　法规和条例时，可以采取一定的补救措施，针对耕地保护中未能履行法律义务所应承担的法律　责任做出具体规定，以加强法律的可执行性和可操作性，实现保护耕地的立法本意。　２．在《土地管理法》中，集体土地所有权对土地征用的制约力度不够。在我国，土地征用的　对象是且只能是集体所有的土地。集体土地所有权应该是农村集体经济组织成员集体拥有土　地的权利，即土地农民集体所有。但是，目前由于我国农村大部分地区的集体经济组织名存实　亡，农民缺少行使集体土地所有权的组织形式和程序。《土地管理法》虽然把集体土地的经营　管理者规定为村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组、乡镇集体经济组　织，但这些组织毕竟只是集体所有土地的经营管理者，而非所有者。由于《土地管理法》中没有　保障农民实际享有、行使集体土地所有权的具体规定，各类土地的经营管理者对土地的管理行　为不能真正体现土地所有权人的意志。这就导致现实中所谓的土地农民集体所有，实际上却　异化成了乡村干部小团体所有，出现了集体土地所有权主体虚位或易位的问题。在土地征用　过程中，这种状况使缺乏真正所有权主体的所有权效力对土地征用的制约作用弱化，即一方面　使真正的土地所有者的正当利益得不到保障和维护，另一方面使一部分人乘机利用土地征用　大发其财，导致不合理征地行为有增无减，造成土地资源特别是耕地大量流失。　集体土地的真正所有者应该是集体经济组织成员，即农民。只有从根本上实现农民对土　地的集体所有权，才能真正实现所有权对土地征用的限制。“所有权本质上是自由的完整的所　有权”（黑格尔语）。我国《民法通则》也规定：“财产所有权是所有人依法对自己的财产享有占　有、使用、收益和处分的权利。”由此看来，集体土地所有权人——农民对其所有的土地应当享　有最完全、最充分的支配权。农民作为社会的弱势群体，法律法规应对其多加保护，更何况这　是他们应该享有的权力和利益！因此，各地在实施《土地管理法》中可考虑做出如下补充规定：　①凡涉及集体土地所有权的经营管理事项，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定；②土地　征用协议以及土地征用安置方案，必须通过村民大会或村民代表大会２／３以上成员的同意，才　能签订和实施。　３．土地征用补偿费用的确定有待完善。《土地管理法》规定：“征用耕地的土地补偿费，为　该耕地被征用前３年平均年产值的６至１０倍。”“……安置补助费标准，为该耕地被征用前３　年平均年产值的４至６倍。”“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前３年平　均年产值的３０倍。”这样的补偿标准虽然较以前有所提高，但还是太低，并且，即使是这样低的　标准，亦因倍数的确定过于灵活而导致征地补偿标准难以确定和把握，在实践中难以得到有效　

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