【免费下载】 萧山城中村改造现状分析和对策建议

萧山:城中村改造现状分析和对策建议

市委常委、区委书记洪航勇同志在区委十三届六次全体

（扩大）会议上指出“加快城中村改造，要按照‘统一规划、合

理布局、因地制宜、有序推进、综合开发、配套建设’的要求，

争取今年每个街道至少有一个村开展改造，通过几年努力，

尽快完成城厢、北干、新塘、蜀山四个街道改造范围内的城

中村改造任务，把城中村区域改造成为经济繁荣、生活富裕、

环境优美、城乡协调、社会文明、管理科学的新型城市社区”。

城中村改造是推进城市化的重要内容，是新农村建设的重中

之重，是提升城市品位和综合竞争力的迫切需要，是创建“平

安萧山”、构建社会主义和谐社会的重要举措，更是改善环境、

提高人民群众生活品质的内在要求。

一、我区城中村改造的现状

我区自2008年1月启动城厢街道梅花楼社区城中村改

造试点，区委十三届六次全体（扩大）会议和今年政府工作报

告提出了今年每个街道至少有1个村（社区）开展城中村改

造。一年多来，在街道和社区的辛勤工作下，在区级各部门

的支持配合下，城中村改造工作稳步开展，我区的城中村改

造工作由试点阶段进入到向面上全面推进阶段。1.健全了组织。区委、区政府对城中村改造十分重视，把

城中村改造工作列为主要工作，近几年，区委、区政府每年

都要召开专题会议研究，尤其是今年以来，区委、区政府主要领导已先后五次对全区城中村改造工作进行了专题的研

究和调研，区人大、政协领导十分关注城中村改造工作，多

次组织调研、开展督查。区委、区政府建立了由盛区长任组

长，区人大、政府、政协分管领导任副组长的区城中村改造

领导小组。各街道也相应建立了由主要领导为组长的领导小

组，并明确了分管领导和专门的工作班子。区级有关部门主

动配合、各司其责，形成了相互协作、相互配合的工作机制。2.明确了目标。根据区委办、区政府办《关于加快城中村

改造的实施意见》（萧委办〔2009〕62号），今后一段时间我区

城中村改造的重点为：绕城线内城厢、北干、新塘、蜀山四个

街道人均耕地（不包括围垦耕地）面积在0.1亩以下的村（社

区），据调查目前有30个村（社区）。为了防止出现新的城中

村，《实施意见》明确，因城市基础设施、公共设施、重大项目

建设等需要拆迁的村（社区），经区政府批准，应进行整体改

造。根据区政府办〔2009〕137号文件，今后三年里，共有17个

村（社区）启动改造工作。3.确定了模式。《实施意见》指出，城中村改造的开发模

式有：由街道建立建管中心统一实施开发；街道主导，村（社

区）自行组织实施；因城市基础设施、公共设施、重大项目建

设等需要整体改造的，由街道或项目主体实施。4.落实了责任。按照“一街（镇）一统筹、一村（社区）一方

案”的原则，区政府统一领导、组织、协调全区城中村改造工作；各街道为实施主体，统筹实施辖区内城中村改造的组织

协调、拆迁安置和建设管理，统筹辖区内城中村改造的村（社

区）的规划编制、土地利用、资金平衡；有条件的村（社区）经

批准，可以作为实施主体。。5.取得了实效。四个街道和区级有关部门围绕当前的目

标，密切配合，扎实工作。目前为止我区已有城厢街道湘湖

村、北干街道明星村完成了整村搬迁改造。有2个村（社区）

已在实施，其中梅花楼社区试点进展顺利，基本完成拆迁，

目前正在打桩建设；北干街道的荣庄村取得突破性进展，7 月

底基本完成签约、腾房后，计划在10月开始安置房建设。另

有8个村（社区）正做前期准备，城厢街道启动东湘、杜湖、

湖头陈、仙家里等四个社区进行城中村改造，目前，四个社

区的整体改造初步方案已制订，待进一步完善后即可实施；

新塘街道借助项目带动，今年计划实施姚江岸和王有史二社

区整体改造，改造方案目前已上报区政府；蜀山街道按湘湖

二期保护、开发要求，对湖山村实施整体搬迁改造工作正在

紧锣密鼓进行中；戚家池社区的改造方案正在完善中。

二、问题和困难

尽管我区城中村改造工作取得了一定成绩，但在工作推

进中存在不少困难和问题，工作进展离各级领导和广大群众

要求尚有差距，主要表现在以下几个方面。一是思想认识问题。主要表现在：畏难情绪。之前项目带

动拆迁和先行改造试点的村（社区）出现了一些“难缠户”和“钉子户”，还出现过越级上访，在干部群众中产生畏难思想，

多一事不如少一事。畏繁情绪。城中村改造涉及规划编制、组织协调、资金平衡拆迁安置、建设管理等方方面面工作，面广量

大，造成部分干部不愿抓，不愿改。麻痹情绪。有的干部对城

中村改造的重要性、艰巨性、紧迫性估计不足，思想上没有

引起视，也没有很好去研究、破解存在的问题。敷衍情绪。一

部分人认为城中村改造是上级部署的城市建设任务，与老百姓

生活和村级发展没有什么关系；另外城中村改造中涉及部分村

（社区）、村民经济利益，造成改造工作不积极、不主动。

二是资金筹措问题。城中村改造中最大的难题是改造资

金的筹集，它涉及征迁补偿和安置房建设，按现行政策平均

每户补偿需60万元左右，安置房建设的成本价和安置对象

购房款的差价每人补贴7万元左右，匡算每拆迁安置1户，

需支付90万元左右，这还是一个保守估计。虽然通过城中村

改造可节约集约用地，用土地置换土地取得资金平衡，但土

地收储出让有一个过程，势必出现平衡资金滞后，需要通过

融资来解决，何况其资金涉及量大，按目前规模，改造村（社

区）需融资3亿元左右。因此，解决“钱从哪里来”问题是推进

城中村改造诸项工作的基本保障。三是征迁安置问题。随着我区城市化进程的进一步加快，

外地来萧打工就业的人员有增无减，出现了较大的租房需求，

给村集体和农民带来了巨大的经济收益，导致形成了违章建

筑屡禁不止的现象，使农民把“既得利益”当作“合法利益”、“应得利益”，无形中提高了被拆迁户的心理预期和补偿要求。

另一方面，由于各区块补偿标准执行不一、有时差异较大，

甚至各村、各项目、各实施主体补偿都不一致，导致被征迁

农民心态失衡，期望值提高，拆迁成本骤增，在拆迁中普遍

存在“拆不动”和“拆不起”的现状，行政强拆又难实施，使得

征地拆迁成为改造中头痛的事。

三、对策及建议

城中村改造不是一个简单的拆除、重建问题，它是一个

涉及社会、经济等方面的系统工程，解决城中村问题，必须

正确处理好政府、集体、农民之间的利益关系，妥善解决农

民的生产生活问题，以达到建设和谐的城市新社区、保持社

会稳定有序和实现经济社会全面、协调、可持续发展的目的。

1.提高思想认识。城中村改造是一项“必须做”的工作，

因为城中村中外来人口多、违章搭建多、安全隐患多、社会

治安差、环境卫生差，给人的总体印象是“脏、乱、差”， 直接

影响萧山的城市品位和形象。城中村改造还是一项需要“合

力做”的工作，城中村改造工作量大面广周期长，必须由各个

部门密切配合、共同推进。为此，要树立四种意识：城市意识。要引导干部群众要摈弃封闭、排斥和落后的小农意识，树立

城市意识，要把自己作为城市的主人，融入到现代城市文明

当中。民生意识。城中村改造从根本上讲是解决民生问题，

通过旧村改造，既改善群众生活居住环境，又创造更多的发

展条件和就业机会，特别是通过改造，能极大推动城市第三

产业发展，使老百姓实惠更多。机遇意识。萧山当前加快城

市化时不我待，加上各级领导高度重视、很多经验可供借鉴、

群众愿望日益迫切，机遇面前要有早改早主动，迟改就被动

的意识。责任意识。要把城中村改造作为各部门份内的工作，

增强责任感、使命感，齐心协力形成合力。2. 创新融资渠道。区委十三届七次全体（扩大）会议指出

“深化城市领域改革创新，努力加快城市化步伐”“推进城市

投融资体制改革”， 资金是城中村改造的根本性难题之一，

必须把土地保障和融资渠道创新摆到“重中之重”的位置上：

一是搭建融资平台，尽快成立城中村改造投资有限公司，鼓

励有条件的镇街组建自己的投融资公司。二是拓宽多元化融

资渠道，健全建设经营机制，采取BOT、BT、TOT等多种方

式，鼓励各种社会资本投资城中村改造。三是优化规划选地，

既尊重街村意见，又要加强“一村一方案”的操作性，可以打

破村界，鼓励街道内连片安置，落实供区街统筹用以经营的

土地，节约集约用地。四是优先出让，对城中村改造的出让

地块，在明确土地出让金用途的前提下，优先安排挂牌出让，以求尽快平衡资金。五是加大有关城中村改造规费减免力度

以降低建设成本。3.完善规划编制。规划是城中村建设和发展的“蓝图”，

是改造和管理城中村的基本依据。建设好城中村，首先要把

城中村改造的规划编制好，充分发挥规划的先导作用，加强

规划的事先控制和管理，合理规划土地用途，最大社会效益

和最大经济效益地使用土地。要以提升生活品质为目标，坚

持“统一规划、合理布局，因地制宜、有序推进，综合开发、配

套建设”的原则，根据城市总体规划及城中村的具体情况，加

强规划的分类指导，深化、细化、优化规划，做到规划切合实

际、切实可行。另一方面在容积率、配套用房、绿地、区级基

础设施项目等规划技术指标尽可能予以倾斜。4.强化征地拆迁。征地拆迁是一项政策性、群众性和时限

性很强的工作，是涉及多方利益的大事，是城中村改造工作

解决“地从哪里来”问题，始终是改造的重点和难点。街道必

须高度重视这项工作：一是要明确任务，落实责任，合力攻坚，

保证征地拆迁顺利、稳妥进行。二是要公开、公平、公正，要

坚持统一补偿标准、统一征拆程序，接受群众监督，杜绝暗

箱操作，努力维护大多数拆迁安置对象的切身利益。三是要

千方百计做好拆迁安置对象的思想工作，营造良好的舆论氛

围，帮助征地拆迁户解决实际困难，做好服务，实现群众满

意、项目顺利。四是要健全征迁保障机制，在充分保障拆迁安置对象合法权益的基础上，辅以必要的行政法律手段，维

护法律的公平公正，确保征迁推进。5.因地制宜安置。安置事关群众的切身利益，不仅是一个

生活居住问题，也是一个生活出路问题。因此，要坚持区别

对待、因地制宜的原则，认真分析不同城中村的特点和问题，

针对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定切合实际

的安置措施，保证群众安居乐业。一要科学规划和设计城中

村改造安置房，尊重大部分拆迁安置对象的意见，充分考虑

居住和出租需要，合理规划房屋结构，力求面积不大功能全、

占地不多环境美、造价不高质量好。二要探索城中村改造中

多种安置途径，包括货币安置、住房安置等方法，妥善解决

因人口变化带来的矛盾。6.严格控制违章。城中村中违法建筑面广量大，严重侵犯

了城市的公共资源和利益，践踏了法律的尊严。外来人员的

集聚与城中村违法建筑的建租市场依附共存、恶性循环。不

能仅就城中村改造而改造，否则近郊城中村改造了，会因外

来人员的逐步外移形成新城中村，必须从城中村产生的成因

着手，形成“堵疏结合”的工作新机制。一是开展农居普查，将

现有的村容村貌、农居情况摄录资料，建立全市农居档案，

为农居管理打好基础；二是加强监督控制，杜绝新的违章建

筑；三是加强执法力度，拆除违章建筑；四是多渠道解决外来

人员的住房问题，加快建设外来人员公寓。