论新时期我国政府规制的改革

论新时期我国政府规制的改革

胡税根

内容提要:政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济活动进行规范、约束和限制的

行为。它是对市场失灵最通常的回应,其目的就是通过采取规制手段来解决市场失灵现象。

我国目前正处于经济体制转轨时期,伴随着经济体制的改革,那种由计划经济发展起来的计

划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了

很大的改观,但依然存在着许多问题,已不适合市场经济发展的要求,因此,结合中国的实际

借鉴西方国家的政府规制的经验,对推动我国政府规制改革有着重要的意义。

关键词:依法行政;政府;体制改革

规制是政府利用法规对微观经济活动进行的制约,其理论成果在西方规制实践中得到了

广泛的应用。现阶段,我国正向市场经济过渡,研究新时期政府规制的改革对促进我国市场经

济的成长发育和规范化起着重要的作用。本文着重就政府规制的界定、目标以及现存的问题

和改革对策提出管窥之见。

一、政府规制的界定

(一) 政府规制的涵义

规制是由英文Regulation 一词翻译而来,意为政府运用法律、规章、制度等手段对经济

和社会加以控制和限制。Regulation 在日文中也被译作“规制”,但在中国,也有许多文章

和书籍采用“管制”的译法。笔者认为, “管制”一词较为生硬,在中文中使人容易联想为

政府用行政手段和命令直接对微观经济主体进行强制性的管理。从这种角度来看,它是与战

时共产主义和计划经济相对应的范畴;而“规制”词意较为中性和温和,它强调了政府以经济

手段和法律手段为主、以行政手段为辅,并通过法律和规章制度来约束和规范经济主体的行

为,它是与市场经济相对应的范畴,故将Regulation 译作“规制”更为妥贴。

国内外学者从不同的角度对规制这一概念进行了研究和探讨,规制在经济学、法学和政

治学领域中受到了广泛的重视,每一个领域都剖析了这一复杂课题的许多重要方面。但目前

对政府规制尚无统一的认识,对政府规制的定义也有着各种各样的表达。这些定义大致可以

分为以下几类:

首先,认为规制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。规制经济学的创始人

之一卡恩( Kahn ,1970 年) 在研究对公用事业的规制时,认为规制是“对该种产业的结构及

其经济绩效的主要方面的直接的政府规定⋯⋯如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定

以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”。①密特尼克(Mitinick ,1980 年) 定

义:“规制是针对私人行为的公共行政政策,它是从公共利益出发而制定的规则。”②斯蒂芬

则解释:“规制,指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动,政府公

开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策。”③ 其次,认为规制是政府的一种控制行为。谢泼德和威尔科克斯(Shepherd and Wilcox ,

1979 年) 指出“规制只是规制者们的所作所为”。④梅尔(Meier ,1985 年) 将规制定义为

“政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图”,并认为“是政治家寻求政治目的有

关的政治过程”。⑤还有,日本学者植草益(1990 年) 解释政府规制是政府机构依照一定的

规则对企业的活动进行限制的行为。⑥中国学者张帆(1995 年) 则认为“政府规制是指政府

利用法规对市场进行的制约”, ⑦樊纲(1995 年) 提出政府规制“特指的是政府对私人经济

部门进行的某种限制或规定,如价格限制、数量限制或经营许可,等等”。⑧ 再次,认为规制是厂商利用政府权利谋取自身利益的一种努力。规制理论的泰斗斯蒂格

1勒(Stigler ,1971 年) 提出的影响广泛的规制定义是:“作为一种法规,管制是产生所需并

主要为其利益所设计和操作的。”⑨这种解释也被称为“俘获”理论,即规制主要不是政府

对公共利益的追求,而是行业中的某些厂商通过采取各种手段利用国家强制权力满足自己利

益和需要的一种努力,其最终目的就是增加自己的获利能力。

虽然国内外学术界对政府规制的定义众说纷坛,其理解也各不相同,但归纳起来,可以

得出政府规制的基本特征有:第一,政府规制的主体是政府行政机构;第二,政府规制的对象

是微观经济主体;第三,政府规制的手段是国家法律和法规;第四,政府规制的目标是直接控

制各类微观经济主体的活动;第五,政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。因此,

政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体及其活动进行规范、约束和限制的

行为。

(二) 政府规制的分类

政府规制可以进行不同的分类。按照规制机构和制约手段的不同,可将其分为间接规制

和直接规制。⑩间接规制指由司法部门通过司法程序对微观经济主体实施的干预,它不直接

介入经济主体的决策,仅制约阻碍市场机制发挥效能的行为,并努力建立完善的、能够有效地

发挥市场机制效能的制度。间接规制的内容主要包括以反垄断法为中心的竞争促进政策和以

处理信息不对称为目的的信息公开政策,其目的是为了维护正常的市场竞争秩序,依照反垄

断法、商法、民法等法律对企业的垄断行为和不公平竞争手段加以限制。直接规制指政府部

门对微观经济主体直接实施的干预,也被称为狭义的政府规制。它是以防止发生与自然垄断、

信息不对称、外部不经济及非价值物品有关的在社会经济中不期望出现的市场结果为目的,

并且依据法律手段直接介入经济主体决策。直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。经

济性规制是指针对存在着自然垄断或信息不对称现象的通讯、交通、金融和公用事业等特定

行业,为防止资源低效配置和确保服务供给的公平性,政府有关部门根据法律规定,通过许可

和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务、会计等方面

的活动进行规定或限制。进入规制与价格规制是经济性规制的最重要项目。

社会性规制是为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害,政

府通过许可认可制度,对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定

的标准,并禁止、限制特定行为的规制。社会性规制是对各种行业的统一性规制,其目的是为

了弥补外部不经济、信息不对称和非价值性物品,如对具有外部不经济特征的环境污染、产

品质量和生产安全的规制,以保护消费者和生产者的利益。

按照规制方式的不同,规制可以分为行为规制和结构规制。󰀂lv 行为规制是指关注于企业如何

在其所选择的行为中行事的方法,包括:11 防止占市场支配地位的公司的反竞争行为的方

法;21 价格控制;31 针对广告和其他竞争活动的限制规则。行为规制的一种最简单的形式是

指令:规制者告诉被规制者做什么。这种指令涉及信息和激励这样一个双重问题。因为规制

者与企业方面在成本结构、日常管理上信息不对称,使规制者处于不利的地位,规制者无论是

在作出命令,还是在控制命令的服从上,都处于信息弱势。结构规制是指决定哪些特定企业或

个体实施哪些行为。它包括:11 进入的限制;21 垄断状态;31 单一能力规则(不允许从事多

种经营等) ;41 个体未经认证不能进行专业服务的规制。结构规制的一种重要形式是职能分

解,享受垄断地位的公司不能同时进入竞争性领域。这种分解涉及到竞争的效率问题。例如,

地区电讯营业是自然垄断性的,而长途电讯则可以由竞争性企业来提供。

二、政府规制的目标

政府规制是对市场失灵最通常的回应,即政府规制的目的就是通过采取规制手段来解决

市场失灵现象。市场失灵的主要表现为垄断、外部性及信息不对称等。由于市场失灵现象影

响了市场机制作用的效果,政府有必要通过规制政策对市场的自发作用进行某些修正、限制

2和补充,从而使社会资源的配置达到最优状态。政府规制的目标通常有:

(一) 限制垄断,增进社会福利。垄断或称独占,狭义上指一个企业占有了一个国家中某

个行业的全部生产和销售,这种情况实际上很少见。广义的垄断则指几个大企业共同占有一

个行业的全部或大部分生产和销售的情况。在垄断条件下,垄断者可以控制和操纵市场,可以

利用垄断地位低价采购、高价销售,从而获得高额垄断利润。因而,垄断形成后,垄断厂商一

般都会为了维持垄断利润而限制产量。这样,对社会来讲,就没有达到产量最大和资源的最优

配置,消费者会因垄断的存在付出更多的代价。由于垄断常常导致资源配置缺乏效率,另外垄

断利润也被看成是不公平的,因而有必要对垄断进行政府干预。

政府对垄断的干预主要有反垄断法和价格与产量管制。西方很多国家都不同程度地制定了反

托拉斯法,如美国从1890 年到1950 年,国会通过了一系列法案,以反对垄断。其法律规定,

限制贸易的协议或共谋、垄断或企图垄断市场、兼并、排他性规定、价格歧视、不正当的竞

争或欺诈行为等都是非法的。美国反托拉斯法的执行机构是联邦贸易委员会和司法部反托拉

斯局。前者主要反对不正当的贸易行为,后者主要反对垄断活动。对犯法者可以由法院提出

警告、罚款、改组公司,直至判刑。对垄断的另一项干预措施是价格和数量管制。

对于某些自然垄断行业而言,过度的竞争对资源配置的效率并无益处。例如,某些行业可能具

有自然垄断特征,即在需求获得满足的范围内,单个厂商的平均成本是不断下降的。这里,其

他厂商不能参与竞争,因为任何分割市场的厂商只能以更高的成本进行生产。有鉴于此,政府

干预的目的是尽可能地增加生产,降低价格。除了上述政府干预垄断的政策外,政府也可以采

取税收和补贴,甚至是政府直接经营的手段。

(二) 提供公共产品。为社会提供公共产品和服务是政府在市场经济中的一种最基本的

职能。随着社会的发展,社会成员不仅需要更多的私人产品,而且也需要更多的公共产品和

服务。市场经济的运行动力是经济利益,而公共产品的消费具有非竞争性和非排他性,依靠

市场机制很难使得公共产品的生产和供给达到最优,如国防、外交、治安、教育、公共卫生、

环境保护等领域,私人经济部门由于成本难以补偿而无力或不愿意生产和提供。还有能源、

原材料、交通等基础产业以及基础设施的建设,由于投资大、建设周期长、收回投资慢甚至

难以收回投资,也不可能完全由私人生产和提供。因此,政府必须通过国家预算开支,担负公

共产品生产和供给的主要责任,同时,政府还要对基础产业和基础设施进行大量直接投资,在

基础产业和基础设施建设中发挥重要作用。

(三) 外部影响内部化。外部影响是指相互作用的经济主体中一个经济主体的行为对其

他经济主体构成一定影响,而该主体又没有根据这种影响产生的效果从其他主体得到报酬或

向其他主体支付赔偿。显然,外部影响可以是有利的,也可以是不利的。不利的外部影响的典

型例子是环境污染。一个企业为减低成本,不处理废水就排放出去,造成环境污染,给他人和

社会带来损害,这就是外部的不利的影响或外部不经济。这种不好的外部影响或外部不经济,

不可能靠市场经济本身自发调节和纠正,必须由政府的相关政策进行调节。

为了纠正由于外部影响所造成的资源配置不当,政府通常可以采取的政策有:第一,使用税收

与津贴。对造成外部不经济的企业,国家应该征税,其数额应该等于该企业给社会其

他成员造成的损失,从而使该企业的私人成本恰好等于社会成本。第二,使用合并的方法。把

产生外部经济影响的经济单位与受到外部影响的经济单位并在一起,则外部影响就变成一个

单位的内部问题。合并后的单个企业按边际成本等于边际收益决定的产量进行生产,将会符