黟县城市天然气PPP项目
实施方案
- 1 -
目录
一、项目基本情况................................................................................................................................. - 3 -
二、项目可行性分析............................................................................................................................. - 4 -
（一）项目必要性分析................................................................................................................. - 4 - （二）项目可行性分析................................................................................................................. - 5 - 三、财政可承受能力论证..................................................................................................................... - 6 -
(一)责任识别................................................................................................................................. - 6 -
（二）支出测算............................................................................................................................. - 8 - （三）评价结论............................................................................................................................. - 9 - 四、物有所值评价............................................................................................................................... - 10 -
（一）政策依据........................................................................................................................... - 10 - （二）物有所值定性评价........................................................................................................... - 10 - （三）物有所值定量评价........................................................................................................... - 14 -
五、风险分配框架............................................................................................................................... - 19 -
六、项目融资结构............................................................................................................................... - 20 -
七、回报机制....................................................................................................................................... - 22 -
八、项目合同体系............................................................................................................................... - 23 -
九、PPP项目合同核心内容................................................................................................................ - 25 -
（一）甲方权利........................................................................................................................... - 25 - （二）甲方义务........................................................................................................................... - 25 - （三）乙方权利........................................................................................................................... - 25 - （四）乙方义务........................................................................................................................... - 26 - 十、监管构架....................................................................................................................................... - 26 -
（一）监管手段........................................................................................................................... - 26 - （二）监管方式........................................................................................................................... - 26 - 十一、实施保障措施........................................................................................................................... - 27 -
- 2 -
一、项目基本情况
项目名称：黟县城市天然气项目
建设单位：黟县深燃天然气有限公司
项目建设地点：安徽省黄山市黟县
建设规模：本工程建LNG气化站1座，CNG供应站1座，LNG、CNG加气站各1座，市政中压管道30.2km。
项目总投资：总投资为8679.14万元。
建设内容：2030年工程达产时，气化居民3.76万人及相应的工业、公建商业用户，居民气化率为80%，年天然气用气量1962.71万米3/年，其中居民用气量218.60万米3/年，工业1065.99万米3/年。
计划开工和完工时间：本工程2013开始建设，建设期2013-2030年，达产期为2030年。
近期：2013-2015年
中期：2016-2020年
远期：2021-2030年
合作期限：2013年8月至2043年8月，共计30年。
项目总建设投资及资本构成：总建设投资为8388.92万元。其中，商业贷款占总建设投资的70.00%，企业自筹占总建设投资的30.00%。
- 3 -
二、项目可行性分析
（一）项目必要性分析
《黟县县城总体规划》（2010-2030）确定黟县县城的城市性质为：世界文化遗产地，徽州文化旅游核心区，现代宜居田园城市。提出未来二十年是黟县发展的关键时期，要在国家经济高速发展时期跟上步伐，尤其要利用好安徽省大力发展皖南旅游的战略机遇，借助外力，解决自身长期以来积累的问题，通过旅游发展全面提升城市的整体实力。强调建设城乡和谐共生、居民生活水平高、服务设施现代，完善、并能保持宁静田园风光的宜居特色田园城市。引进国际成熟的乡村旅游开发技术和模式，按照国际客源市场的需求，在保持盆地周边生态田园风光的基础上，进行基础设施改造、商业设施开发、传统乡村风貌保护和传承，进而发展新型乡村旅游业态，打造一个满足国际旅游市场需求且具有中国传统文化特色的大乡村旅游休闲度假区。
黟县目前大部分餐饮业使用酒精做餐饮或锅炉燃料，少量用户使用液化石油气或电做能源。经价格比较后，认为使用天然气比用液化石油气、油品等做燃料均可节省燃料费，单位热值天然气价格高于煤，但是天然气的环保性能，远远高于煤燃料，天然气具有安全、清洁、方便的特点，使用酒精、柴油需要贮罐、泵等设备，需考虑占地、安全间距等，且运输、管理费用较大。随
- 4 -
着本县旅游城市定位的升级，越来越多不符合环保性能的燃料将
逐渐退出燃料市场，而天然气有更广阔的使用空间。
本项目实施后，对当地环境状况、投资环境都有较大的改善，本项目适应当地城市经济发展的要求，具有明显的社会效益、经济效益和良好的环境效益，促使该地区经济迅速发展的同时，做到环境、生态、资源的保护，实现可持续发展的战略。
黟县政府对引入天然气资源持积极的态度，十分重视天然气系统的规划与发展。可以预计，黟县管道天然气项目将会取得良好的经济效益与社会效益。
（二）项目可行性分析
1.财务方面可行。据测算本工程建成后，平均年营业收入为5837万元，年均净利润为755万元。项目税前投资财务内部收益率为1
2.80%，项目税后投资财务内部收益率为10.57%，均高于行业基准收益率8%，税前财务净现值为3591万元，税前财务净现值为1753万元，财务净现值大于零。工程还具有较好的还贷能力和盈利能力，本项目从敏感分析看，项目具有一定的抗风险能力，因而该项目从财务上讲可行。
2.市场需求稳定。黟县为黄山重要的旅游区，未来预期旅游餐饮酒店用气量较大，有两个潜在的大工业用户，工业用气量约占54%，本项目成立后可以更好的保护当地的环境状况，改善投
资环境，为工业园提供有力的用气保障，符合当地政策的发展需
- 5 -
要。
3.社会效益明显。本项目符合当地城市经济发展的要求，具有明显的社会效益、经济效益和良好的环境效益，促使该地区经济迅速发展的同时，做到环境、生态、资源的保护，实现可持续发展的战略。
4.促进行业发展。项目通过PPP模式融资合作，社会资金注入积极程度高，通过内部项目有效运作，探索合作机制，推动文化体系主体多样化、合作模式多样化发展。项目实施降低了政府投入风险，降低了社会资本进入天然气行业的门槛，提高运营效率，促进天然气行业的创新和竞争。
三、财政可承受能力论证
(一)责任识别
在PPP项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。
1.股权投资支出
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取社会资本全资方式组建项目公司，因此，项目不存在政府股权投资支出。
2.政府承担运营补贴支出
- 6 -
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付
费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。
本项目采用用户付费模式，项目运营期间，政府直接付费较少，主要涉及到运营补贴、财政补助、税费减免等方面。项目建设涉及的收费优惠标准按照黄政秘[2009]29号文件标准执行。
3.风险承担支出
风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本成立项目公司运作，因此政府不需要按照所出资比例承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。
第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的5%考虑，即420万元，其中自留风险占20%为80万元，可转移风险占80%为340万元。
第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资的1%考虑为84万元，项目公司
和政府各分担50%；
- 7 -
第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本5%考虑，经测算为240万元，鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素进行调价，影响成本增长超过5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。
4.配套投入支出
配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。
（二）支出测算
1.股权投资支出
本项目由社会资本成立项目公司运作，政府不在项目公司占有股权，故政府股权投资支出为零。
2.风险承担支出
由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。
（1）可转移风险成本=项目建设投资×风险比例×自留风险
- 8 -
比例×政府股权比例
=8388.92×5%×20%×0=0，即由项目公司全部承担；
（2）分担风险成本=项目建设投资×风险比例×政府分担比例
=8388.92×1%×50%=42万元
（3）不可分担转移风险=运营成本×风险比例
=4807×5%=240万元，
（4）由政府风险承担成本
=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险成本
=0+42+240=282万元（年均）
3.测算结果
经测算政府共需支出5922万元，考虑到在全生命周期内发生的具体时间，采用4%的折现率，政府累计支出现值为4001万元。
（三）评价结论
项目建设、运营周期内，政府共需支出4001万元。2014年，黟县县政府地方财政支出达到9亿元，项目支出占地方财政收入的4.45%，本级财政有能力承受此项目支出。
- 9 -
四、物有所值评价
（一）政策依据
项目物有所值定性分析的主要政策依据有：《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）以及《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财建[2015]90号），本项目符合有关文件的精神。
（二）物有所值定性评价
1.增加公共供给
根据项目实际工程总投资需要约8700万元，若采用政府传统采购模式，资金需要政府全部投入，若采用政府和社会资本合作模式，政府无需再投入，相比传统模式可节省项目投资8700万元，这部分资金可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给。
通过采用政府和社会资本合作模式，可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，增加公共供给。
- 10 -
2.优化风险分配
本项目为市政公用基础设施项目，按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施PPP模式项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。
3.提高效率
规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。
二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。
三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
4.促进创新
项目建成后项目2030年工程达产时，气化居民3.76万人及
- 11 -
相应的工业、公建商业用户，居民气化率为80%。产出说明仅对
应付产出的规格要求，不对项目的投入和项目公司的具体实施等如何交付问题提出要求，从而提供创新机会。
在政府与项目公司签订特许经营合同中，政府提前根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析，提前制定项目的收费标准、经营期限。项目公司通过技术创新降低投资金额、增加经营收入，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定收费标准来削弱项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性。
5.政府PPP能力
为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，形成政府和社会资本合作模式发展的制度体系，国家发改委和财政部相继出台了指导意见和问题通知，以推广运用PPP模式。本项目为用户付费，定价机制透明、有稳定现金流，满足适宜采用PPP模式的特点要求，符合现行的法律法规规章和政策要求。
项目拟采用建设-拥有-经营-转让（BOOT）的运作方式。目前，黟县已有PPP项目在实施，黟县住房和城乡建设委作为行业主管部门，对此类项目具有丰富的建设、管理经验和能力。黟县政府具有PPP理念，项目实施过程中依法依合同平等合作、风险
分担、全生命周期绩效管理，PPP不仅是基础设施及公共服务融
- 12 -
资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度的重要手段。
6.政府采购政策落实潜力
物有所值是政府采购的价值取向，不仅指提高公共资金的使用效率和效益，还包括有效落实政府采购政策。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
对于采取PPP模式向招募社会资金合作建设基础设施项目，政府可以降低出资金额，减轻财政支出压力，提高公共资金的使用效率与效益。在项目运营过程中，政府可以通过制定相关政策、建设和管理标准，规范运营方实现合格运营排放。
7.融资可行
采用PPP模式，要求社会资本在行业内具有较好的信誉度。在国内银行业融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。融资可行性分析一般按照项目投资的30%自有资金和70%的信贷资金考虑一个平均利率，这个平均利息率与基准贷款利率相比较，并结合企业信用、融资渠道等综合因素进行方案分析。
本项目建设投资为8388.92万元，70%的资金申请国内商业
银行贷款，贷款额为5872.24万元；余下30%由企业自筹，自筹
- 13 -
金额为2516.68万元。其中：30%资本性投资为2516.68万元，
这部分不计算财务成本利息，70%信贷融资为5872.24万元，本项目按照中国人民银行2012年7月6日公布的最新5年以上银行贷款利率6.55%计算，贷款利息金额为193.26万元，综合资金利率为 2.3%（=193.26/8388.92)，低于基准贷款利率。本项目实行用户付费模式，具有一定的盈利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。
8.分析意见
该项目物有所值定性分析评价加权平均得分为94.7分。专家原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用PPP模式。（三）物有所值定量评价
1.设定参照项目
设定参照项目遵循如下原则：
（1）参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同；
（2）参照项目与PPP项目财务模型中的数据口径保持一致，项目采用政府付费模式，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整；
（3）参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可
行的采购模式；
- 14 -
（4）参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。
2.参数指标选择
资本结构：政府资本和社会资本的建设成本、资本性收益、运营维护成本、第三方收入、其他成本等计算，应按照出资比例计算，本项目采用部分BOOT模式建设，可相应降低项目在运营期内的支付责任。
资本性收益：本项目估算总投资8679.14万元，按照100%固定资产形成率测算，资本性收益按照残值率5%估算为434万元。
折现率选择：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定，经网上查询，2015年3月27日中国国债收益率：20年期收盘价格为4.017%，30年期的收盘价格为4.19%，综合平均按4.1%，考虑市场因素和经济增长因素，结合市政公用行业情况，本项目折现率选定为4%。
利润率选择：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、
使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，我
- 15 -
国现阶段商业银行长期贷款利率约为8.19%(=基准利率
5.65%*[(下限0.9+上限2）/2]=5.65%*1.45=8.19%），根据项目实际，分别按7%、8%、9%三个投资收益率方案的进行现金流量对比分析，经测试选定项目投资合理利润率为8%。
项目周期设定：根据上述折现系数为4%，利润率为8%设定，经对项目财务现金流量测算分析，项目在21年计算期中，项目税前投资财务内部收益率为12.80%，项目税后投资财务内部收益率为10.57%，均高于行业基准收益率8%，税前投资回收期12.30年，税后投资回收期13.34年，方案具有一定吸引力，可行性强。
3.计算初始PSC值
初始PSC值=（建设成本-资本性收益）+（运营成本-第三方收入）+其他成本
（1）建设成本：本项目总建设投资8679.14万元，计划分3期投入。
（2）资本性收益：项目运营末年的折旧残值，参照会计折旧规定，项目残值为投资金额的5%。本项目估算总投资8679.14万元，按照100%固定资产形成率测算，资本性收益按照残值率5%估算为434万元。
（3）运营成本：项目运营期内的管理费用、检测维护费用
等。项目运营成本参考其他同类项目，并根据本项目自身情况确
- 16 -
定费用取值，经测算，本项目年均总成本费用4807万元（详见附件一：项目总成本费用分析表）。
（4）第三方收入：政府按照测算核定价格（或最终竞争价格）付给项目公司的服务费收入。本项目为用户付费项目，且要项目公司缴纳特许经营权费用，第三方收入全部属于社会资本方投入，由于项目公司承担缴纳责任，本项目为180万元。
（5）其他成本：本项目不存在其他成本。
4.竞争性中立调整值
竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目是政府付费的市政公用设施在建项目，竞争性中立调整值主要为营业税金和所得税，传统模式下，政府拨付项目运营费用，不产生营业税金和企业所得税，采用PPP模式项目公司取得收入应按照税法规定缴纳营业税金及附加、产生利润要缴纳所得税。
税金及附加=项目生产量*付费单价*税率
=473万元；
所得税=（项目收入-运营成本-税金及附加）×所得税率
=5040万元
竞争性中立调整值=税金及附加+所得税
=473+5040=5513万元
- 17 -
5.风险承担成本
由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。
第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的5%考虑，即420万元，其中自留风险占20%为80万元，可转移风险占80%为340万元。
第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资的1%考虑为84万元，项目公司和政府各分担50%；
第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本5%考虑，鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素进行调价，影响成本增长超过5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。
7.测算结果
- 18 -
综合PSC值和PPPs值的分析，计算得到项目全生命周期PSC 值和PPPs值，并进行分析比较。具体计算结果见下表：物有所值指标分析表
根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指数为正的，说明项目适宜采用PPP模式，否则不宜采用PPP模式。物有所值量值和指数越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。本项目为费价机制透明合理、有现金流支撑能力，物有所值量值和指数均为正，适宜采用PPP模式。
五、风险分配框架
本项目投资主要有以下风险：组织机构风险、施工技术风险、工程风险、投资估算风险、资金风险、市场风险、政策风险、财务风险、不可抗力风险等。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。分项风险分配原则是：承
- 19 -