清季府厅州县改制

莩未。拜右　２０１１年第９期　

历史学　

・近代知识与制度转型・　

清季府厅州县改制　

关晓红　

【摘要】府厅州县改制是清末官制改革的重要内容，尽管各地进展参差，且不乏敷衍塞责，但与新政前　比较，仍有不容置疑的变化：不少地区增加了佐治官，在倡导学堂教育、推动实业发展、普及巡警与加强治　安方面均有所作为。为数不少的州县相继成立了议事会、董事会，对宪政知识的传播普及起到积极作用．移　风易俗方面亦有成绩可观。清季官治与自治并举，一定程度上使府厅州县的绅权得到扩张、民权初步启蒙．　为清季民初的政治活跃创造了条件　『关键词１府厅州县改制　分科治事　议事会　官治与自治　（中图分类号］Ｋ２５２　［文献标识码］Ａ［文章编号］１０００—７３２６（２０１　１）０９—００９２—１２　

１９０６—１９１１年，清廷为挽救危亡、仿行宪政而推行的官制改革，开启了政体的全面变制，为清季民　

初政制转型的承上启下奠定了重要基础。府厅州县改制是清末官制改革的重要内容，对其成效与局限的　

认识与把握，有助于加深对辛亥时期复杂政情的理解。　

学界历来对清季府厅州县层面的官制改革评价不高，如张德泽就认为，除三司两道改制外，“其余　无大变动”。除魏光奇、马小泉近年研究有所深入外，整体研究状况还是过于简略。①这与府厅州县改　

制多在宣统年间匆匆推行，且因后来战乱频繁导致各省清代档案、文献散佚，民国时期编纂的方志对此　

记载甚少不无关联。揆诸史实，相对于督抚司道层面，由于人才、经费欠缺以及改革进程各种因素的制　

约，府厅州县官制改革整体相对滞后，变化幅度较小，②且呈现出各地发展的不平衡状态，但就官治与　

自治的关系而言，仍有重要的变化趋向：不少地区在学务、巡警与劝业等方面增加了佐治官，推动了当　

地教育、实业、治安的发展，并成为民初官制的基础；相当多的府厅州县先后成立了议事会、董事会，　

为近代中国地方自治的开展，提供了宝贵的经验。　

｛本文为中央高校基本科研业务费专项基金资助。　作者简介　关晓红，中山大学历史系教授、博士生导师（广东广州，５１０２７５）　张德泽：《清代国家机关考略》，学苑出版社２００１年版，第２９８页；魏光奇梳理了晚清有识之士对州县行政改革　的意见和主张，稍后又注意到了官治与自治在州县层面的改革方案，与“四局”县政在部分地区的实施（氏著：《晚清　的州县行政改革思潮与实践》，《清史研究》２００３年第３期；《官治与自治——２０世纪上半期的中国县制》，商务印书馆　２００４年版，第８０—８５、１Ｏ５一ｌ１３页）；马小泉梳理了清末各地自治机构的创办与选举情况（氏著：《国家与社会——清末　地方自治与宪政改革》，河南大学出版社２００１年版）；汪太贤则关注到清末地方自治思潮的萌生及自治团体在各地的建　立（氏著：《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》，法律出版社２００９年版）　②与部院、司道层级的情况相比，州县改制整体相对滞后，这与人才、经费欠缺以及改革进程各种因素的制约不　无关联　

一

９２—　一、府厅州县官制与吏治积弊　府厅州县是清代直省司道以下的政府层级。府与直隶州、直隶厅并列平级，散州、散厅与县同级。　

清代直省州县以下无官治设置，统治者往往将知府称作“牧民之官”，而州县官员被视为“亲民之官”。　清季改制前，府厅州县官制与吏治存在诸多问题，抨击之声不绝于耳，被诟病之处主要有以下几端。　

其一，外官制自督抚司道以至府厅州县，结构层叠，①办理政务过于繁琐重复，不利于政令贯彻，　

行政效率低下。　其二，府厅与州县作为直省两个主要层级，佐贰官设置过少，不断为时人所诟病。知府总领属县，　

其佐贰官有同知、通判，但并非各府都普遍设置。截至１８９９年，全国共设府１８５个，仅有同知１１０人、　

通判８８人。【ｌｊ（Ｐ９６－９８）知州为直隶州或散州的正印官，掌理一州政务与刑名钱谷，其佐贰官为州同、州判，　

两者并设的不多．有的州甚至完全不设。清代改制前，除台湾外，共有７３个直隶州，１４５个属州，而　

直隶州州同仅２Ｏ人，州判３５人；属州州同３２人，州判３５人。知县的佐贰官为县丞与主簿，据《光绪　

会典》所载，全国１３１４个县，仅有县丞３４５人，主薄５５人。ｌｌｌ（ＰＩ㈦　“　一般散州或县的官员约５—７人　

不等，面积与人口较少的县，只有３名额缺。瞿同祖指出，不仅州县官员各式僚属数量过少，“佐贰即助　

理知事官数量之少更引人注目”。为了凸显这一情形，他根据统计制作了全国州县佐贰官分布情况一览表。　

［２１（Ｐ２２－２４）在交通及通讯落后的条件下，辖区辽阔的府厅州县，佐贰官过少，处理政务的效率自然备受影响。　

其三，府厅州县衙署虽设吏、户、礼、兵、刑、工六房，却甚少僚属，只有为数不多的书吏衙役，　

于是私人聘请或雇用幕友、长随、家丁担任助理和帮手。这些“编外官吏”往往直接或间接地插手政务　

及诉讼，②对吏治造成严重不良影响。由于宋代以后职官实行避籍制，有研究者注意到，县官均系外籍人　

（非本地），“地位郑重而进退频繁”，而地位卑下、收入微薄、操守差的胥吏，则多为本地人。⑨他们和长　

随、家丁，则想方设法利用靠近权力的机会，通过种种方式获取利益和心理满足，祸害百姓，贬损官常。　

其四，府厅州县官员集吏、户、礼、兵、刑、工六官之事于一身，随着社会生活的日趋繁复。政务　

不断因时损益，对所辖地区的户口治安、司法诉讼、行政人事、税收漕运、教育教化、邮驿交通、防汛　

工程、赈灾慈善等事均要兼顾，就个人的精力、才具、能力而论，很难完全胜任。加上科举正途出身的　

官员首要在于树立道德楷模，以便驾驭办事得力的能员干吏，防止他们因为过于能干而不愿谨守规矩．　

一旦政府形态转换，要求其由做人转而办事，难免力不从心。道咸以来，为应对变局，清廷不断颁布保　举和捐纳的谕令，要因之一即在于拔举办事人才。而官员出身的正途与异途比例因而出现颠倒　④　

其五，府厅州县没有自己的正式财政来源，各种办公经费只能通过悄悄截留部分税收及向下级衙署　

收取“陋规”来支出。⑧因此，假公济私、借机勒索的情况屡不鲜见，吏治腐败难以遏制。　

①一省之中，督抚为第一层级，布政使、按察使为第二层级，守道与巡道为第三层级，府（包括直隶州、厅）为　第四层级，州（即散州）县为第五层级　②瞿同祖在所著《清代地方政府》中对此有深入的研究与论述。另见蔡申之《清代州县故事》，沈云龙主编：《近　代中国史料丛刊》第５０辑，（台湾）文海出版社有限公司印行。　⑧作者还认为清代州县行政整体处于不理性和不健全的“无法”状态。魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度　及其运作》，商务印书馆２０１０年版．第ｌ４—１５、４２２页。　（垒）张仲礼的研究表明．１９世纪中叶以后，各省获得绅士身份的新进者比例高达４０％一５６％，“他们大多是通过捐纳　而进入绅士行列的”；…异途’出身者的比例越来越大，许多捐纳者能获实授，而许多由‘正途’而得宦阶者欲获实授　却不得不候补很长一段时间。由于自捐纳制度中涌出的官吏人数日增，传统的由考试竞争的机会均等原则更不复存在”。　张仲礼：《中国绅士——关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》，上海社会科学院出版社１９９１年版，第２３５、２０６　页。《清史稿》记：“（光绪）七年，御史叶荫防复言：‘近年大八成各项银捐班次，无论选、补，得缺最易，统压正途、　劳绩各班。今捐例已停，请改订章程，银捐人员，只列捐班之前’。疏下部议。然积重难返，进士即用知县，非加捐花　样，则补缺綦难，他无论已。”赵尔巽等撰：《清史稿》卷１１２，志８７，选举７，中华书局１９９７年版。　⑤美国学者曾小萍所著《州县官的银两》，主要论及顺康雍乾时期的问题。晚清的情况则更为严重。　

一

９３—　其六，清代严格实行避籍制，官员原籍与任职地至少相距５００里之遥，孤身上任，不谙风俗人情．　

很难对所辖地区产生乡情依恋，贫瘠之区更甚。清中叶以后，由于人、地不宜等因素，难有乡梓之情．　

官员调动频繁，州县不久任，成为吏治的一个严重问题。清季有人评论道：“中国官制，凡行政官吏咸　

越省授职，无官本省例，于地方之风俗习惯，沿积趋尚，一概茫然，此已菲政之善者。然苟使久于其　

任，则地方利弊，积久可以周知，循渐可以推行，虽不克治臻美备，要亦必有可观者。乃有朝湖广而夕　奉天，今岁川陕而明岁苏浙者，民情未知，新令方下，而迁转之诏至，调补之文催，奔波方少息，行旌　

又载道。至有循良吏，而地方民禀请留一任而不得者。”官员既怀“客居”之心，“天下岂有过客而能为　主人善治其事者哉？且也前客既去，后客复来，人民则迎送不绝，胥吏则交代不休。官与民痛痒既不相　

关，民与官爱戴亦不甚切。……然则欲议去中国官场之弊者，必先自久任始。”［３１尽管顺治以来的历朝清　

帝均对州县官选任监管十分重视，因制度架构依旧，弊端始终难以克服。　

二、改制设想与难题　

对于府厅州县官制与吏治相互影响的问题，咸同以来批评者日渐增多，冯桂芬、薛福成等人均有专　

门论述。丙午至丁未年间的外官改制讨论及方案选择，将解决州县官制痼疾之事提上政府的议事日程。　

１９０６年８月戴鸿慈等奏改官制方案，认为应当取法日本府县分曹治事，各设专官，简化官制层级。建　

议裁撤守道及知府、直辖州两级，以州县直辖于督抚，采用普、法等国的省一州县一乡市三级制．以省　

为第一级，按辖区面积和人口分州县为大、中、小三等，不相统属。官员任用，“凡道府州县各班，皆　

可为地择人。分途并用。”　∞　¨　针对府州县的既有官制与吏治现状，考察政治大臣戴鸿慈、端方等建议改革从以下方面着手：一是　

立法、司法、行政分立，实行地方自治，府州县设立议事会与参事会，作为官治与自治结合的权力机　

构。二是改革回避制度，各级官员“不必更问籍贯，皆可简补，则不至视官如传舍矣”。三是“自改定　

官制之后，一切政费地方官皆得有权支销，如此则权限厘然”。四是“内外衙署，宜皆以书记官代吏　胥”。五是新增官职，仿日本官吏考试办法，所学所用与所试结合，均须通过相应的专业资格考试录用；　

已入仕者则令其分职久任，增加州县官品秩并更定禄糈，力从丰厚。　“其因公需用款项，仍准一一开　

支，不令由私囊津贴，而退老（暨）身后恤赠、恩赏，亦当徐为议定。”［４１　ｃ哪一蚴通过地方自治的建设，　

以自治辅佐官治，使官员久任且提高行政效率，是该方案的核心。这些规划充分吸收了戊戌以来社会舆　

论及统治集团内部对于官制批评建议的合理成分，尤其在改革官治与尝试自治、司法与行政分离等方　

面。具有指示轨则、提纲挈领的作用，在当时确是一个仿行西方宪政体制较为理想的方案。至于如何践　

行推广．仍有许多不确定因素。　

在随后召开的官制局会议中，如何调整府厅州县官制颇费思量，不同方案的比较经过反复讨论。最　

初考虑过按照戴鸿慈等人所奏，直省官制改五级为三级，裁撤道府，升州县官为四、五品。每县分设四　科。关于四科的职能与名称说法不一，或谓参照旧制刑名钱谷而设警务、理财、审判、农务四科；翻或　

称仿照日本府县制而设内务、警务、收税、监狱四科；［６１或传闻设赋税、裁判、学校、巡警四科。［７１其后　

陕西道监察御史史履晋发现这一方案存在致命的漏洞，即裁撤知府只适用于广西、云南、贵州等边省无　附郭首县的府，如直隶州、直隶厅建制者，而这样的府不过五六处。他因此质问道：“其余均有附郭首　

县，将尽去其县名而以府名名之乎？抑去其府名而以县名名之乎？其大、中、小三等（县），将以幅员